Что было. Исполнительная власть в республиках российской федерации
 Скачать 203.62 Kb.
|
|
УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ КАЗАНСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА Том 151, кн. 4 Гуманитарные науки 2009 УДК 342.6 ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В РЕСПУБЛИКАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ З.И. Гадыльшина Аннотация В статье рассматриваются особенности системы, структуры органов исполнитель- ной власти в республиках в составе Российской Федерации и их правовой статус. Ключевые слова: система органов исполнительной власти, структура органов ис- полнительной власти, правовой статус. Под исполнительной властью обычно понимается одна из обозначенных Конституцией РФ ветвей государственной власти, главными задачами которой является исполнение законов, осуществление специфического вида деятельно- сти – управления государственными делами (государственного управления), использование для этих целей возможностей как оперативных действий и рас- порядительства, так и правотворчества [1, с. 563]. Органы исполнительной власти подконтрольны законодательным (пред- ставительным) органам, главе государства, но вместе с тем самостоятельно осуществляют свои функции, имеют свои средства воздействия на иные госу- дарственные органы. В Российской Федерации применяются следующие понятия исполнитель- ной власти: • исполнительная власть в Российской Федерации; • исполнительная власть Российской Федерации; • исполнительная власть субъектов Российской Федерации [1, с. 564]. Исполнительная власть в РФ охватывает все уровни исполнительной вла- сти в стране. Это органы исполнительной власти федерального уровня и орга- ны исполнительной власти субъектов РФ. Согласно Конституции РФ исполни- тельная власть в Российской Федерации является самостоятельной ветвью го- сударственной власти, в которую составным элементом входят органы испол- нительной власти субъектов РФ. Несмотря на единство исполнительной вла- сти, Конституция РФ закрепляет также самостоятельность органов исполни- тельной власти субъектов РФ. Это может означать, что, являясь элементами федеральной системы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют собственную систему. Таким образом, из положений Конституции можно сделать вывод о том, что исполнительная власть в Российской Федерации включает 1) единую систему исполнительной власти Российской Федерации, в которую входят федеральные brought to you by CORE View metadata, citation and similar papers at core.ac.uk provided by Kazan Federal University Digital Repository З.И. ГАДЫЛЬШИНА 54 органы исполнительной власти и органы исполнительной власти РФ, осущест- вляющие полномочия по предметам совместного ведения, и 2) систему испол- нительной власти субъектов РФ, в которую входят органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие деятельность по предметам совместно- го ведения и по предметам исключительного ведения субъектов РФ. Право республик и других субъектов Российской Федерации на создание органов государственной власти местного уровня вытекает из их конституци- онного статуса. Конституция РФ признает самостоятельность субъектов РФ в определении ими своей системы органов государственной власти. Основываясь на положениях ст. 72, 73 и 77 Конституции РФ, они вправе в пределах своих полномочий конкретизировать федеральное регулирование в этой области в рамках конституционных требований, а также федеральных законов [2]. При этом следует отметить, что исходя из Конституции и федеральных законов сис- тема органов исполнительной власти Российской Федерации более или менее определена [3, 4], чего нельзя сказать о системе органов исполнительной вла- сти субъектов РФ. При определении этой системы необходимо иметь в виду, что органы исполнительной власти субъекта РФ выполняют государственные функции по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъ- ектов и на уровне субъекта Федерации существуют органы исполнительной власти, которые выполняют полномочия исключительного ведения Российской Федерации, и органы исполнительной власти, которые, согласно ст. 73 Консти- туции, обладают всей полнотой государственной власти. Однако правовая регламентация элементов, входящих в системы органов исполнительной власти (единой и региональной в Российской Федерации), не- достаточна. Как показывает анализ регионального законодательства, субъекты Российской Федерации в своих нормативно-правовых актах иногда упоминают о существовании системы органов исполнительной власти субъектов РФ, но, за редкими исключениями, единого акта, который бы определял состав элементов этой системы, мы не встречаем. Следовательно, для того чтобы более четко представлять, из каких элемен- тов может состоять система органов исполнительной власти субъекта Россий- ской Федерации, необходимо рассмотреть и вопрос о том, какие из органов власти могут входить в систему органов исполнительной власти субъекта РФ, в частности республики, и какой административно-правовой статус они могут иметь. Общеизвестно, что административно-правовой статус органов исполни- тельной власти субъектов РФ устанавливается конституциями, уставами субъ- ектов РФ, детализируется законами субъектов РФ и положениями об этих ор- ганах власти и должен определять: во-первых, к какой ветви власти относится этот орган; во-вторых, к какому уровню этой ветви он относится; в-третьих, какова может быть его организационно-правовая форма. Исходя из этого можно предполагать объем его прав и обязанностей, характер компетенции и т. д. [5]. Таким образом, система, структура и компетенция органов исполнительной власти субъектов РФ, в том числе республик, вытекает из федеративного уст- ройства Российской Федерации, правового положения ее субъектов, характера взаимоотношений внутри федерации, распределения предметов ведения и пол- номочий между РФ и ее субъектами. ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В РЕСПУБЛИКАХ РФ 55 Конституция РФ не устанавливает компетенцию республик и иных субъек- тов РФ в сфере исполнительной власти, в том числе в отраслях управления, указывая лишь предметы ведения. Субъекты РФ, определяя перечень органов исполнительной власти (а они образуются, как отмечалось, по предметам со- вместного ведения), тем самым определяют в основном и компетенцию субъекта РФ (см., например, [6]). Однако компетенция органов исполнительной власти – это не только предметы ведения, но и полномочия, необходимые для управле- ния соответствующими объектами. Отсюда возникает необходимость разгра- ничения полномочий между органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти республик и других ее субъектов по предметам совмест- ного ведения. Это разграничение практически осуществляется «сверху» – феде- ральными законами. Федеральные государственные органы передают полно- мочия, ранее находившиеся в их ведении, субъектам РФ. Иногда передаются полномочия не только по предметам совместного ведения, но и по предметам ведения Российской Федерации. Передаются, как сказано в Законе, «для осу- ществления органам государственной власти субъектов Российской Федера- ции» (см. [7]). За последние годы, особенно в ходе реализации административной рефор- мы 2004 года, многие полномочия были переданы республикам и другим субъ- ектам РФ федеральными законами. В основном это «отраслевые» законы – об организации управления отраслями социально-культурного или хозяйственного строительства, о разграничении полномочий в соответствующей сфере. Феде- ральным законом от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенст- вованием разграничения полномочий» (с изменениями от 20 апреля, 18 октября, 1 декабря 2007 г.) были внесены изменения в Закон РФ «Об образовании» [8], в «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья насе- ления» [9], в федеральные законы «О животном мире» [10], «Об объектах куль- турного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Феде- рации» [11], «О занятости населения в Российской Федерации» [12] и др. Этими законами четко определены четыре уровня полномочий по каждой отрасли: 1) полномочия Российской Федерации, 2) полномочия Российской Фе- дерации, передаваемые для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, 3) полномочия субъекта РФ, 4) полномочия органов местного са- моуправления. Подробно урегулирован порядок передачи полномочий Россий- ской Федерации органам государственной власти субъекта РФ, выделения им субвенций из федерального бюджета, в случае необходимости – передачи иму- щества. Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) любого субъекта РФ наделяется полномочиями по назначению на должность руководителей органа исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющего переданные полномочия, утверждает структуру этого органа. В то же время на него возлагается обязанность регулярно отчи- тываться о расходовании субвенций и т. п. За федеральными органами сохра- няется право нормативного регулирования в данной сфере и осуществление контроля и надзора. З.И. ГАДЫЛЬШИНА 56 При передаче органам государственной власти субъектов Российской Феде- рации полномочий, осуществляемых территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, указанные территориальные органы реоргани- зуются в форме преобразования или выделения в установленных федеральны- ми законами случаях. Так, например, в декабре 2006 г. Управление федераль- ной государственной службы занятости населения по Республике Татарстан было преобразовано в орган исполнительной власти РТ – Министерство труда и занятости населения РТ (в 2007 г. это министерство было объединено с Ми- нистерством социальной защиты РТ). В декабре 2007 г. в результате реорганизации Управления федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Республике Татар- стан был образован новый орган исполнительной власти – Управление по ох- ране и использованию объектов животного мира РТ. В тех случаях, когда для реализации переданных полномочий в субъекте имеется соответствующий орган исполнительной власти, эти полномочия по- полняют компетенцию соответствующего органа, для чего могут быть созданы в структуре органа новые подразделения (как это было, например, с Министер- ством здравоохранения Республики Татарстан). Однако и в этом случае остает- ся обязанность регулярного отчета об исполнении этих полномочий и расходо- вании субвенций. Как видно из вышеизложенного, компетенция субъектов РФ, система и структура органов исполнительной власти в значительной степени определя- ются федеральным законодательством по отдельным отраслям управления. Важную роль в реализации компетенции субъекта РФ играют органы исполни- тельной власти общей компетенции. Так, согласно ст. 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законода- тельных (представительных) и исполнительных органов государственной вла- сти субъектов Российской Федерации», одним из важнейших субъектов систе- мы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации является высший исполнительный орган субъекта РФ. Обычно это правительство, адми- нистрация, кабинет министров, коллегия администрации 1 субъекта РФ. К субъ- екту системы органов исполнительной власти можно также отнести и высшее должностное лицо субъекта Федерации – президента, губернатора, главу адми- нистрации субъекта РФ – как лицо, возглавляющее в субъекте РФ исполни- тельную власть. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ явля- ется постоянно действующим органом исполнительной власти. Наиболее рас- пространенные наименования этого органа в субъектах (республиках) – прави- тельство, кабинет, кабинет министров. Правовое положение данного органа устанавливается различными источниками права субъекта Федерации (респуб- лики): конституциями, специальными законами (конституционными), консти- туционными соглашениями. Они определяют порядок и сроки формирования 1 В Орловской области Коллегия Администрации является высшим органом исполнительной власти Орловской области. ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В РЕСПУБЛИКАХ РФ 57 правительства субъекта Федерации (республики), его состав, компетенцию, ответственность, внутренний порядок работы и издаваемые ими акты. В трактовке структуры этого органа в субъектах РФ имеются два разных подхода – узкий и широкий. Суть первого заключается в том, что исполнитель- ным органом считается лишь собственно правительство или кабинет министров как совокупность входящих в его состав высших должностных лиц. При втором подходе правительством считается вся совокупность органов исполнительной власти, то есть помимо собственно руководящего органа в него входят отрасле- вые министерства, комитеты, управления, департаменты, отделы [1, с. 685]. Пра- вительство, независимо от порядка формирования (парламентом или президен- том), всегда играет огромную, часто определяющую роль в механизме государ- ственной власти как ключевое звено государственного управления. Основные направления деятельности и полномочия правительства респуб- лики, любого другого субъекта Федерации обусловлены его ответственностью за экономическое, социальное и культурное строительство в субъекте. Именно правительство разрабатывает проект бюджета субъекта, проекты программ со- циально-экономического развития для последующего внесения главой испол- нительной власти в законодательный (представительный) орган власти субъек- та. Правительство также обеспечивает исполнение бюджета субъекта, готовит отчет об исполнении бюджета, выполнении программ, который затем вносится главой исполнительной власти на рассмотрение законодательного (представи- тельного) органа государственной власти субъекта. Правительство субъекта РФ управляет и распоряжается собственностью субъекта, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъ- екту в соответствии с федеральными законами и иными нормативными право- выми актами Российской Федерации. Этот же орган ведет непосредственную работу по обеспечению экономических, культурных и иных связей субъекта с федеральными органами, зарубежными государствами. Взаимодействуя с ними, правительство субъекта может заключать с ними соответствующие соглашения, договоры. Правительство субъекта РФ также обеспечивает формирование всей сис- темы исполнительной власти в субъекте Федерации. Кроме того, данный орган взаимодействует с органами местного самоуправления, оказывает им необхо- димое содействие. В большинстве республик, как и прочих субъектов РФ, главой высшего кол- легиального исполнительного органа власти является высшее должностное лицо – президент, губернатор, глава правительства. В некоторых субъектах имеется специальная должность главы высшего исполнительного органа: как правило, это председатель правительства, премьер-министр. В таком случае отношения органа и его руководителя с главой исполнительной власти субъекта напомина- ют отношения Правительства и Президента Российской Федерации [1, с. 686]. Сроки формирования правительства субъекта Федерации (республики) чаще всего определяются в соответствии с конституционными сроками выдвижения и согласования кандидатуры на должность главы коллегиального органа общей компетенции. В тех случаях, когда функции высшего должностного лица и главы правительства республики совпадают, законодатель может использовать З.И. ГАДЫЛЬШИНА 58 иные правовые средства определения сроков образования правительства рес- публики. При этом республики используют различные модели построения пра- вительства [13, с. 147–152]. Как указывалось ранее, главная роль в формировании правительства субъ- екта РФ принадлежит либо парламенту, либо главе субъекта Федерации. В не- которых субъектах Федерации уполномоченным органом по формированию правительства выступает и высшее должностное лицо, и законодательный ор- ган субъекта Федерации. В процедуре назначения (утверждения, избрания) со- става правительства субъекта может принимать участие и глава исполнитель- ной власти общей компетенции. Так, конституции большинства республик за- крепляют специальные главы, посвященные формированию правительства республики. В республиках Адыгея, Татарстан, Марий Эл, Ингушетия, Баш- кортостан, Северная Осетия, Калмыкия, а также Чувашской, Кабардино-Бал- карской республиках председатели правительств назначаются президентом с согласия законодательных органов. Президенты названных республик также утверждают структуру правительств, вправе председательствовать на заседа- ниях правительств, принимать решения об их отставке, они назначают минист- ров и других членов правительств республик и освобождают их от должности. Эти вопросы президенты республик в основном решают самостоятельно [14, с. 155]. Однако в республиках Бурятия, Татарстан, Ингушетия, Башкортостан президенты назначают членов правительств с согласия законодательных орга- нов. Так, например, по Конституции Республики Татарстан президент респуб- лики назначает премьер-министра республики с согласия Государственного Совета РТ, а также представляет Государственному Совету РТ предложения об образовании и упразднении министерств и ведомств. В некоторых же субъектах, например в республиках Алтай, Коми, Мордо- вия, Карачаево-Черкесской, правительство возглавляют главы республик. Они формируют правительства, принимают решения об отставке правительств, на- значают на должность министров и руководителей других ведомств, а также освобождают их от должности. Следует отметить, что все это делается с уча- стием законодательных органов. Сроки деятельности правительства республики непосредственно зависят от срока полномочий высшего должностного лица или законодательного органа республики, но в некоторых случаях они могут быть сокращены. К конститу- ционным основаниям досрочного прекращения деятельности коллегиального органа общей компетенции, например, относится уход правительства респуб- лики в отставку. Для осуществления своих полномочий правительство республики издает как нормативные, так индивидуально-правовые акты. Акты правительства рес- публики – постановления, распоряжения, принятые в пределах их полномочий, – обязательны для исполнения всеми находящимися на территории республики органами государственного управления и местного самоуправления, учрежде- ниями, организациями, гражданами и их объединениями. Они вступают в дей- ствие с момента их подписания, если иное не оговорено в самих актах. Они об- ладают большей юридической силой по отношению к нормативным правовым ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В РЕСПУБЛИКАХ РФ 59 актам других органов государственного управления, за исключением актов высшего должностного лица республики и законодательного органа республики. Следует также отметить, что не везде правовой статус правительств рес- публик урегулирован должным образом. Так, в некоторых республиках отсут- ствуют законы или иные правовые акты о правительстве, в которых бы опреде- лялось его правовое положение. Часто правительства осуществляют свою дея- тельность в соответствии с актами об их образовании (конституции, регламен- ты и т. д.). Более того, в конституциях отдельных республик отсутствует пра- вовая характеристика правительства, а только упоминается о нем как об одном из органов исполнительной власти, то есть не конкретизируется правовое по- ложение правительства (например, в конституциях Республики Коми, Респуб- лики Бурятия и др.) [15, с. 18]. Вместе с тем в конституциях большинства республик в специальных гла- вах и статьях о правительстве республики перечисляется круг полномочий пра- вительства (конституции Республики Татарстан, Республики Алтай и др.). При этом в некоторых республиках правовое положение правительств определяется законами о правительствах (например, в Республике Марий Эл, Чувашской Республике) или законами республик об органах исполнительной власти (на- пример, в Республике Татарстан). Как показывает анализ законодательства республик о правительстве или об органах исполнительной власти республики, оно в основном закрепляет: • порядок формирования, структуру и состав правительства; • компетенцию, порядок деятельности правительства и его отношения с другими государственными органами; • основания и процедуру выражения недоверия правительству; • круг полномочий главы правительства (председателя, премьер-министра). Summary Z.I. Gadulshina. Executive Power in Republics of Russian Federation. The article views main features of system and structure of bodies of executive power in Russian Federation, as well as their legal status. Key words: system of bodies of executive power, structure of bodies of executive power, legal status. Литература 1. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: в 2 т. – М.: Юристъ, 2005. – Т. 2. – 749 с. 2. Фадеев В.И. Местная государственная власть в субъектах Российской Федерации // Сб. науч. трудов. – Ростов н/Д: Изд-во Ростов. ун-та, 2002. – Вып. 4. – С. 162–167. 3. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. – 2004. – № 11. – Ст. 945. 4. Указ Президента Российской Федерации от 24 сентября 2007 г. № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. – 2007. – № 40. – Ст. 4717; № 42. – Ст. 5010; № 50. – Ст. 6255. З.И. ГАДЫЛЬШИНА 60 5. Еремина О.Ю. Система органов исполнительной власти субъекта Российской Фе- дерации // Журн. рос. права. – 2005. – № 11. – С. 40–46. 6. Указ Президента Республики Татарстан от 28 апреля 2005 г. № УП-147 «О струк- туре исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан» // Газета «Республика Татарстан». – 2005. – № 88–89. – 30 апр. (с изм. и доп.). 7. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах органи- зации законодательных (представительных) и исполнительных органов государст- венной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. – 1999. – № 42. – Ст. 5005. 8. Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. – 1992. – № 30. – Ст. 1797 (с послед. изм.). 9. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верхов- ного Совета РФ. – 1993. – № 33. – Ст. 1318 (с послед. изм.). 10. Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» // СЗ РФ. – 1995. – № 17. – Ст. 1462 (с послед. изм.). 11. Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного насле- дия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2002. – № 26. – Ст. 2519 (с послед. изм.). 12. Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населе- ния в Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. – 1991. – № 18. – Ст. 565 (с послед. изм.). 13. Основы теории и практики федерализма: Пособие для студентов вузов / С.А. Авакьян и др.; отв. ред. К. Малфлит. – Лейвен, Бельгия: Garant Publishers, 1999. – 233 с. 14. Филиппов Н.К. Эволюция государства: от национального до мирового. – Чебоксары: Салика, 2002. – 309 с. 15. Гадыльшина З.И., Тарнапольский Р.И. Правовое положение Кабинета Министров – Правительства Республики Татарстан. – Казань: Татполиграф, 2003. – 107 с. Поступила в редакцию 11.03.09 Гадыльшина Зухра Ильдаровна – кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права и прав человека Казанского государственного университета. E-mail: Zyhra.Gadylshina@ksu.ru |