лекции введение в специальность. Конспект лекций Научный редактор доц., канд фил наук А. П. Пилявский Екатеринбург 2013 введение
 Скачать 0.76 Mb.
|
|
Тема 2.5. Обновление государственного управления 2.5.1. Субъект и объект государственного управления Базовой характеристикой, делающей само государственное управление возможным, является власть. Власть как социальный институт возникла и развивалась вместе с человеческим обществом. Власть является основным инструментом социальной организации, без которого функционирование общества невозможно. Власть – это способность субъекта управления (государства и его институтов) навязывать свою волю объекту (людям, людским группам, организациям), распоряжаться и управлять его действиями, используя различные методы. Можно выделить следующие элементы процесса государственного управления: субъект управления или его отдельный управляющий компонент (государственный орган, должностное лицо, участник управления); создаваемое и реализуемое субъектом управляющее воздействие; объекты управления: организации, учреждения, предприятия, отдельные граждане и т. п. Государство как управляющая подсистема взаимодействует посредством прямых и обратных связей с обществом (управляемой подсистемой). Таким образом происходит процесс государственного управления. Итак, субъектом управления выступает государство, прежде всего, благодаря существованию в нем государственного аппарата – совокупности организаций, органов и институтов, представляющих государственную власть в той или иной сфере. Объектом государственного управления является общество и система общественных отношений. 64 Взаимодействие субъекта и объекта в системе государственного управления не может быть сведено к простому воздействию субъекта на объект. Субъект управления сам является частью объекта управления, так как включен в систему отношений, а поэтому развивается вместе с объектом, откликаясь на его трансформацию (в этом и заключено значение обратных связей в этой системе). Обратные связи в системе государственного управления являются по преимуществу информационными. В случае отклонения системы от требуемого состояния возникает ответное воздействие, нацеленное на возвращение системы к прежнему состоянию. Но воздействие это еще требует управленческой реализации через субъект управления: субъект при помощи обратной связи реагирует на нежелательный результат и корректирует свою управленческую волю. В этом отношении принципиальной характеристикой системы государственного управления является управленческая гибкость субъекта, его способность адекватно реагировать на информационное воздействие обратных связей. Недостаточная гибкость чревата бюрократизмом и авторитаризмом, тяготением к административно-командному управлению, излишняя же гибкость – анархией и потерей управляемости. Следует учитывать, что объект управления кроме изменения под воздействием субъекта способен и на самостоятельное развитие, мало того: объект управления всегда развивается самостоятельно, способность к развитию заложена в нем самом, оно происходит под воздействием сил, внутренне присущих самому объекту. Субъект управления только воздействует на эти силы с целью придать развитию объекта требуемую направленность. Подобное воздействие может быть эффективным только при условии, если субъект владеет адекватной информацией о процессах, происходящих в объекте, и о реакции объекта на его управляющее воздействие. Иначе 65 управляющее воздействие начинает приводить к нежелательным с точки зрения субъекта последствиям. Это особенно актуально ввиду уже упоминавшегося свойства упрощения сложности объекта субъектом в процессе управления, что делает ограниченной возможность субъекта заведомо предсказать реакцию объекта на его управленческое воздействие. Таким образом, обратные связи обеспечивают успешность управления. К этому же соображению мы приходим, следуя стремлению к экономии управленческого усилия. Управление оказывается заведомо более эффективным, если оно не навязывает объекту собственные тенденции развития, но использует в своих целях тенденции, уже содержащиеся в нем. В этом случае своевременно полученный по обратной связи информационный сигнал позволит слегка подкорректировать направление развития, чтобы затем по возможности не вмешиваться в его течение. Древние китайские мудрецы считали наилучшим самое незаметное управление, а современные теоретики глобальных проблем выдвинули тезис: «Мысли глобально, действуй локально», справедливый для всех сфер управления. Столь сложная система, как государство, никогда не может быть понята полностью во всей совокупности существующих в ней взаимосвязей, а потому оказывается способна реагировать на воздействие совершенно неожиданным для управленца образом. Государство, действующее в сложных условиях внешнего взаимодействия с другими государствами и международными организациями, а также внутреннего взаимодействия различных составных частей общества и самого государства, оказывается перед необходимостью гибко реагировать на изменения и внешних, и внутренних условий, адекватно усваивая получаемую информацию. В этом заключены свойственные ему «тенденции активного социально-производственного приспособления». Следовательно, в этом отношении государство является открытой системой. 66 2.5.2. Цели государственного управления Управляющее воздействие в государственном управлении можно определить как общественную потребность (цель управления), осознанную субъектом управления либо его компонентами, нормативно выраженную и практически осуществленную в его решениях и действиях в отношении объекта управления. Это воздействие всегда носит целенаправленный характер. Цель управления представляет собой желательное для управляющего субъекта состояние управляемого объекта, которое субъект стремится достичь в процессе управления. Целенаправленность в государственном управлении означает постановку рациональных (то есть соответствующих имеющимся ресурсам) целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальных затратах исходя из ориентиров, заданных органами власти. Четкость определения целей предполагает заинтересованность государственных структур в сохранении стабильности, соответствии принимаемых решений действующему законодательству, повышении эффективности управления. Вопрос о целях государственного управления следует считать дискуссионным. С одной стороны, в теории государственного управления мы можем найти следующие формулировки. Цель государственного управления заключается в создании оптимальных условий для достижения определенного состояния общества и государства в соответствии с намеченными перспективами их развития. Цель государственного управления состоит в обеспечении безопасности и территориальной целостности страны, развитии социально- экономической системы, достижении духовного и культурного прогресса общества. С другой стороны, исторический опыт свидетельствует о функционировании и достаточно устойчивом развитии государственных 67 систем, в которых приоритетной целью государственного строительства было сохранение у власти правящей группы и вышеизложенные цели либо не провозглашались вовсе, либо оставались на уровне деклараций. Следовательно, об универсальной цели государственного управления можно говорить лишь в идеальном смысле. В действительности цель государственного управления выявляется через реальную практику функционирования государственно-управленческой системы. Проблема цели является ключевой для всей практики государственного управления, так как именно цель задает базовые параметры и ключевые характеристики системы государственного управления, тем самым определяя алгоритм функционирования системы в целом. Цели государственного управления многообразны так же, как и сама система, их формулирующая. Целям государственного управления присуща иерархическая структура. Для формирования, логики и взаимной увязки целей государственного управления используется метод «дерева целей», заимствованный из теории менеджмента. Дерево целей государственного управления образует конкретную систему зависимости, позволяющую определить роль каждой конкретной цели в процессе ее осуществления, разграничить их по степени важности при существующих условиях управленческой деятельности. Построение дерева целей производится от общего к частному. Первоначально формулируется общая для всей системы управления цель, затем определяются комплексы задач, подлежащих решению в процессе достижения этой общей цели. Определение и формулирование целей государственного управления должно производиться с учетом комплекса факторов: закономерностей и тенденций общественного развития, исторического опыта, природных и человеческих ресурсов, культурных и национальных традиций, интеллектуального потенциала и т. п. 68 В Российской Федерации стратегической целью государственной политики является закрепленная в Конституции цель – создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Деятельность субъектов управления подчиняется объективным законам общественной жизни. Таким образом, политические решения в системе государственного управления не являются субъективными. Технология принятия политического решения подразумевает проблемную ситуацию, осознаваемую субъектом управления, политическую волю, направленную на преодоление этой проблемы, и возможность альтернативных путей ее разрешения. В структуре процесса принятия решений можно выделить следующие элементы: цель или совокупность целей, отражающих потребности, интересы, ценности субъекта принятия решений; информация, поступающая субъекту принятия решений; альтернативные пути достижения цели; критерии выбора альтернатив, поскольку для каждого субъекта принятия решений критерии могут быть разными в зависимости от стиля руководства, целей, поставленных перед субъектом принятия решений, субъективных и иных факторов; оценка возможных последствий выбираемых альтернатив; выбор оптимального решения, т. е. решения, которое по тем или иным параметрам или признакам окажется предпочтительнее других. В свою очередь, процесс принятия решения делится на фазы: установление фактов; оценка фактов; поиск решения; принятие решения; В системе государственного управления фундаментальное значение имеет тот факт, что принятие политических решений обусловлено 69 конкуренцией различных групп влияния и политических элит в органах власти, а потому управленческая деятельность в каждой из фаз исходно тяготеет к несогласованности. Каждый из политических субъектов склонен воспринимать лишь те факты, которые значимы для него, оценивать их с точки зрения своих собственных интересов и выбирать решение, которое выгодно прежде всего ему. В условиях, когда целый ряд политических субъектов одновременно пытается в соответствии с этим повлиять на одно и то же решение, процесс принятия решений начинает приобретать стихийный характер. Преодоление этой стихийности возможно только на пути создания условий, обеспечивающих согласованность принятия решений внешним образом. К ним относится четкое разграничение полномочий между органами власти и существование строгой формализованной процедуры. При помощи процедуры принятия решений происходит воздействие субъекта управления на объект управления, взаимодействие между которыми и представляет собой сущность системы государственного управления. Управление подразумевает рассмотрение тенденций и текущего развития событий через призму как их собственной динамики, так и возможного воздействия на них явлений, происходящих в других сферах. На пути подобного рассмотрения необходимо анализировать социально- политическую ситуацию, научно-технические перспективы, благоприятные и неблагоприятные тенденции в мире и самом обществе. Результатом данного анализа должна быть эффективная политика, основанная на глубоком понимании происходящих в действительности процессов. Основой системного управления в государстве является организация государственного управления, которая достигается гораздо более сложным путем, чем организация управления в отдельных учреждениях. Целью организации является: упорядочение, регулирование, обеспечение согласованности действий различных лиц и подразделений, ее представляющих, для обеспечения эффективности функционирования. 70 В учреждениях, как правило, существует высший управляющий орган, полномочия которого ограничиваются государственным законодательством и уставом организации, в рамках которых этот высший орган наделен всей полнотой прерогатив. Современное право признает высшим сувереном государства народ, который не может быть полностью во всем своем объеме вовлечен в управление, а потому передает свои полномочия различным органам государственной власти, ни один из которых не обладает всей полнотой суверенных прав. Это создает проблему согласования управленческой деятельности, в первую очередь, применительно к высшим органам государственной власти, распределяющим между собой исполнение различных аспектов суверенной воли народа. Общественные преобразования последних лет обострили интерес к оптимизации государственного управления в стране. Речь идет о том, чтобы создать такой правовой механизм, который бы позволил выработать в отношении неэффективной или противоправной деятельности государственных служащих или должностных лиц систему сдержек и противовесов. Общество должно само с помощью демократических институтов и норм права создавать условия для повышения качества деятельности государственной и муниципальной службы. Актуальность этих вопросов приобретает особую значимость в условиях переходного периода, когда еще окончательно не сформирован механизм реализации государством своих функций, не отработана четкая схема взаимодействия между властными институтами. Рассмотрение государственного и муниципального управления на основе системного подхода позволяет не только получить адекватное представление об особенностях функционирования государственного аппарата, органов местного самоуправления, муниципальных образований, о методах осуществляемой ими политики, но и внедрить обучающие технологии, которые позволяли бы государственным и муниципальным служащим постоянно совершенствовать квалификацию и профессионально исполнять функции. 71 РАЗДЕЛ 3. ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ Тема 3.1. Муниципальное управление 3.1.1. Понятие местного самоуправления: его атрибуты и критерии. В настоящее время Российская Федерация идет по пути становления новой государственности, функционирующей на принципах демократии. Реальная демократия – это власть народа, осуществляемая посредством народа и в интересах народа. Поэтому не случайно в большинстве демократических стран обязательным элементом конституционного строя является местное самоуправление, суть которого заключается в праве населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Являясь первичным звеном демократии, местное самоуправление создает необходимые условия для приближения власти к населению, формирует гибкую систему управления, хорошо приспособленную к местным условиям и особенностям, способствует развитию инициативы и самодеятельности граждан. В современной России местное самоуправление переживает свое второе рождение. Его традиции, отброшенные в годы Советской власти, возрождаются в новых исторических условиях, преодолевая ряд проблем организационного, правового, экономического характера. Эффективность их разрешения во многом зависит от правильного понимания сущности местного самоуправления его места в демократической системе управления обществом. Понятие «самоуправление» еще недавно считалось в нашей стране чисто академическим в смысле его оторванности от реальной жизни. В настоящее время оно приобрело характер общеупотребительного. Однако 72 «самоуправление» во многом остается для нас новым понятием. Рассмотрим его в сопоставлении с более общим и разработанным понятием – «управлением». Управление – это целенаправленное воздействие управляющей системы на управляемую. Управление представляет собой внешнее воздействие, «поступающее» в систему извне, субъект управления воздействует на объект для достижения определенных результатов. В сложных социально-экономических системах существует несколько уровней управления. На нижнем уровне управления, когда субъект управления наиболее приближен к объекту, и при наличии у объекта управления определенной свободы и самостоятельности появляются элементы самоуправления. В прямом смысле слова термин «самоуправление» означает «сам управляю собой, своими делами», что предполагает определенного рода автономность, независимость субъекта при решении своих внутренних проблем. Самоуправление – это внутреннее воздействие, вырабатываемое самой системой, когда субъект и объект управления совпадают. Государство как особо сложная социально-экономическая система имеет несколько уровней управления и соответственно несколько уровней публичной власти. В демократичном обществе местная власть функционирует на принципах самоуправления. В Российской Федерации как демократическом и федеративном государстве признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление сложилось как главный противовес государственной власти, как инструмент гражданского общества, благодаря которому самоорганизующееся население получило возможность отстаивать свои права. В концепции местного самоуправления, принятой в настоящее время в мире, получило выражение либеральное представление о том, что граждане 73 должны сами управлять своей жизнью, а роль государства – оберегать их от внешних врагов и следить за повсеместным соблюдением законов. Инструментом такого народного управления выступают органы местного самоуправления, которые в этом отношении нужно отличать от органов государственной власти по их роли и функциям в обществе. Полноценное управление государством из единого центра или даже из центров субъектов федерации (в федеративном государстве) невозможно. Именно по этой причине в любой демократической стране существуют муниципальные органы управления. Их существование продиктовано необходимостью управлять более мелкими территориальными единицами, причем управление это носит по преимуществу не политический, а хозяйственно-бытовой характер. Непосредственные насущные потребности человека в большей мере сосредоточены не в рамках государства или региона, а в рамках той непосредственной территориальной единицы, в которой он проживает. Ему необходимо, чтобы его дом обслуживался коммунальными службами, чтобы в его населенном пункте работали магазины, школы, детские сады, чтобы функционировали дороги и т. д. Все эти непосредственные жизненные потребности человек не может решить самостоятельно. В то же время они сосредоточены на небольшой территории, поэтому для их решения и сложилась схема деления государства или региона (в федеративном государстве) на небольшие территориальные единицы, имеющие единую инфраструктуру, которая может автономно управляться для обеспечения непосредственных нужд ее жителей. Это и есть местное самоуправление. Понятие «местное самоуправление» вошло в современное отечественное обществоведение относительно недавно – в 1990 г., предпоследнем году советской власти, когда начался бурный процесс возникновения политических партий и общественных организаций, происходила активная самоорганизация людей во имя защиты своих интересов, закладывались основы гражданского общества в России. 74 В этих условиях первостепенное значение приобретает рассмотрение имеющихся в литературе разных взглядов на природу местного самоуправления, а также соответствующих теорий, не утративших научного значения до настоящего времени. Понятие «местное самоуправление» многопланово и может быть рассмотрено в различных смысловых контекстах: как форма народовластия; как воплощение права граждан на управление местными делами; как один из ключевых принципов конституционного строя, обеспечивающий деление власти по вертикали; как способ осуществления народом своей власти посредством деятельности органов местного самоуправления, ответственных перед народом; как показатель развитости гражданского общества и зрелости демократии. Исторически сложилось так, что современное определение понятия «местное самоуправление», его основополагающие идеи в нашей стране нашли отражение только в 1990 г. в общесоюзном законе «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» В нем давалась следующая трактовка этого понятия: «Местное (территориальное) самоуправление... – это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно- территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы». Подобное определение местного самоуправления содержалось и в последствии принятом законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.) в ст. 1 записано: «Местное (территориальное) самоуправление… -система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного 75 значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально- этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР». Как самостоятельный уровень публичной власти в России местное самоуправление состоялось 21 апреля 1992 г., когда в Конституцию РФ были внесены соответствующие изменения. С образованием Российской Федерации, демонтажем системы Советов, принятием новой Конституции, переходом страны на демократические формы правления появилась настоятельная необходимость в разработке новых подходов к самоуправлению. |