Конспект лекций_антикоррупционная деятельность. Конспект лекций по дисциплине Антикоррупционная деятельность для студентов ВлГУ, обучающихся по направлению 38. 03. 04 Государственное и муниципальное управление
 Скачать 334.17 Kb.
|
|
Тема 8. Судебная антикоррупционная практика. Совершенствование правоприменительной практики правоохранительных органов и судов по делам, связанным с коррупцией. Повышение эффективности исполнения судебных решений. Обеспечение неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения и объективного применения законодательства Российской Федерации. Совершенствование правоприменительной практики правоохранительных органов и судов по делам, связанным с коррупцией. Повышение эффективности исполнения судебных решений. Обеспечение неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения и объективного применения законодательства Российской Федерации. Мониторинг правоприменения в целях обеспечения своевременного принятия в случаях, предусмотренных федеральными законами, актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, а также в целях реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации Антикоррупционная политика в России предполагает устранение при- чин, порождающих коррупцию, и противодействие условиям, способствующим ее проявлению, а также вовлечение гражданского общества в реализацию антикоррупционной политики. В августе–сентябре 2006 г. в 11 федеральных министерствах Генеральной прокуратурой Российской Федерации выявлено свыше 47 тыс. нарушений закона, внесено 10 тыс. представлений, принесено 4 тыс. протестов, возбуждено около 600 уголовных дел коррупционной направленности, в суды направлены более 1100 исков, объявлено1600 предостережений, привлечено к дисциплинарной и административной ответственности более 2,5 тыс. государственных и муниципальных служащих. Впрочем, по сравнению с прошлым годом количество пойманных за руку с конвертом все-таки увеличилось. Неутешительную статистику привел и Генеральный прокурор Юрий Чайка. 21 ноября на Всероссийском координационном совещании руководителей правоохранительных органов он сообщил, что за девять месяцев этого года пресечена незаконная деятельность 12,5 тыс. коррупционеров. В 2005 г. всего по стране было выявлено более 9 тыс. случаев получения и дачи взяток, в текущем – уже зарегистрировано более 9,5 тыс. Выявлено 1300 должностных лиц, злоупотреблявших полномочиями, и 1850 превышений должностных полномочий. За полгода 2006 г. за дачу и по- лучение взяток осуждены 2010 человек. Юрий Чайка подчеркнул, что основную массу по-прежнему составляют «работники низовых и средних уровней» служб. Особенно Генпрокур встревожен коррумпированностью правоохранительных органов. По статистике из 6,5 тыс. должностных преступлений милиционерами совершено более 2,5 тыс. Чтобы снизить эти показатели, Генпрокуратура утвердила стратегию работы органов прокуратуры по противодействию коррупции. В ее рамках был создан спецотдел, который позволил только в августе–сентябре проверить исполнение законодательства по государственной службе в 11 министерствах, службах, агентствах и их муниципальных и региональных подразделениях. В результате проверок выявлено более 47 тыс. нарушений, возбуждено около 660 уголовных дел, а в суды подано свыше 1100 исков. Примечательно то, что, с одной стороны, Генпрокурор России заявляет о наличии объективных условий для ведения эффективной борьбы против коррупции, в то же время, с другой стороны, он отмечает, что «основополагающие механизмы государственной службы, призванные предупреждать коррупцию среди чиновников, не работают». Между тем коррупция в системе государственной службы делает нестабильными общественные отношения, способствует развитию напряжения в обществе. В результате негативных последствий коррупции возникает отчуждение государственных служащих от государства. Президент России отметил: «...в последнее время много дел о коррупции. Я считаю, это хорошо... Это очищение среды, которая порождает либо защищает коррупцию. Чем более открытая экономика, тем меньше лазеек для коррупции. И в этом направлении мы будем настойчиво действовать. Но самый большой вред от коррупции – морально-политический, потому что устойчивость власти и самого государства зависит от одного важнейшего фактора – доверия людей к органам власти. А если люди видят, что она коррумпирована, то это доверие исчезает. Это самое опасное». Несмотря на крайне тревожное положение дел с уровнем коррупции в системе государственной службы, судебная статистика по данной проблеме выглядит весьма скромно. Так, по данным Верховного Суда Российской Федерации, в 2006 г. в суды было направлено 1237 дел коррупционной направленности. В каждом четвертом деле фигурировала сумма взятки от 3 до 10 тыс. руб. Из всей совокупности дел коррупционной направленности в суд передано всего 10 % дел, в которых фигурирует сумма взятки 30 тыс. руб. За преступления коррупционной направленности суды ограничивались штрафом, запретом занимать должности или условным сроком. Конечно, не вызывает сомнения тот факт, что с данными правонарушениями необходимо бороться, однако следует признать, что коррупция в системе государственной службы Российской Федерации не ограничивается мелкими взятками. Не вызывает сомнений тот факт, что коррупция в системе государственной службы представляет повышенную опасность для общества и государства. В результате происходит снижение доверия граждан к государственной власти. Коррупция в системе государственной службы разрушает эту систему, порождает отрицательное отношение к государственным институтам и государственным служащим. Вследствие недоверия к институту государственной службы падает ее авторитет в глазах граждан. Изучение статистических материалов, характеризующих кадровой корпус государственных служащих, помогает сделать вывод о том, что с каждым годом происходит ухудшение его качества, снижается эффективность работы. Эти и другие негативные факторы, вызванные коррумпированностью государственных служащих, нередко занимающих ответственные должности в государственном аппарате, делают систему публичного управления малоэффективной. Таким образом, коррупция в системе государственной службы подрывает государственные основы, нарушает права граждан, а также создает угрозу национальной безопасности России. Как отмечает Д. Н. Бахрах, «засилье чиновников в решении самых разнообразных дел общества, их эгоизм и корыстолюбие, низкий профессиональный уровень стали сегодня бичом для России». Поскольку проблема предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы вообще и государственной гражданской службы в частности приобрела общенациональный характер, необходимо законодательно определить круг вопросов, которые вправе решать в упомяну- той сфере деятельности Российская Федерация, а также Федерация совместно с ее субъектами. Кроме того, следует определить предмет ведения субъектов Федерации в сфере предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Данный подход не будет противоречить конституционным положениям, определяющим исключительные пределы ведения различных субъектов права. Одной из причин распространения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации является сложность и бес- системность структуры исполнительной власти, наличие множества недостаточно четко определенных административных процедур (регламентов), которые подчас созданы самими государственными служащими. К тому же в настоящее время отсутствуют административно-правовые механизмы внешнего и внутриорганизационного контроля за деятельностью государственных служащих. Положение усугубляется и тем, что нет комплексного учета и контроля за служебной деятельностью государственных служащих, не осуществлено четкое распределение компетенции государственных служащих различных органов исполнительной власти, имеет место дублирование и совмещение функциональных обязанностей служащих различных ведомств. Данную ситуацию провоцирует волокита, связанная как с организационными, так и системными проблемами организации системы государственной службы и управления, а также с низким профессионализмом определенной части государственных служащих. Провести разграничение между организационными проблемами функционирования аппарата исполнительной власти и обстоятельствами, стимулирующими коррупционное поведение физических и юридических лиц, достаточно сложно. Существует насущная необходимость унификации и универсализации условий и порядка рассмотрения и разрешения органами исполнительной власти всех уровней заявлений о предоставлении, удостоверении, регистрации или приостановлении (прекращении) определенных правомочий организаций и граждан, а также индивидуальных предпринимателей. В настоящее время целесообразно осуществить систематизацию законодательства, регулирующего административно-процессуальные отношения в сфере оказания административных услуг. Необходимо также сформировать механизм максимально полной открытости, публичности и прозрачности для общественного контроля управленческих действий, непосредственно затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц. Данные положения в какой-то степени могут выступать в роли гарантий от административного произвола и коррупции, а также способствовать рационализации работы государственного аппарата. Кроме того, закрепление и реализация данных положений может способствовать предупреждению и пресечению коррупции в системе отечественной государственной службы. В научной литературе, посвященной указанной проблеме, говорится о том, что среди причин, порождающих коррупцию в системе государственной службы Российской Федерации, можно также назвать наличие необоснованно большого количества различного рода разрешительных процедур. Кроме того, в настоящее время отсутствует эффективный механизм правовой защиты интересов физических и юридических лиц, которые вынуждены взаимодействовать с исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления. В связи с этим прав С. Г. Пепеляев, говоря о том, что «в самом общем плане задача вполне понятна: надо попытаться устранить благоприятные для коррупции условия и создать реальную заинтересованность граждан в борьбе с взяточниками». К причинам организационного характера, провоцирующим коррупцию в системе государственной службы Российской Федерации, относятся также неадекватность прав, обязанностей и ответственности государственных служащих, всех участников вертикальных административно-правовых отношений. Росту коррупции в системе государственной службы Российской Федерации в определенной степени способствует и нестабильность служебного положения части государственных служащих. В этой связи, как представляется, для формирования стабильного административно-правового статуса государственного служащего необходимо отказаться от практики выведения государственных служащих за штат и их после- дующего увольнения в соответствии с организационно-штатными мероприятиями. Низкое денежное содержание государственных служащих вообще и государственных гражданских служащих в частности также не обеспечивает эффективности их служебной деятельности. Таким образом, в современный период необходима разработка целого комплекса разнообразных и последовательных мер административно-правового характера, направленных на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы. Прежде всего необходимо совершенствование нормативно-правовой основы функционирования исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также дополнение законодательства о государственной службе средствами антикоррупционного характера. Необходимо также формирование административно-правового механизма, который позволил бы обеспечить информационную прозрачность процесса принятия общественно значимых решений. В этой связи было бы вполне оправдано создание способов общественного влияния на институты государственной власти. Как отметил Г. Греф, «в борьбе с коррупцией важнейшим и одним из самых эффективных инструментов является общественное телевидение. Средства массовой информации должны быть допущены во все уголки, во все самые сокровенные процессы деятельности государственных служащих». По мнению И. Юргенса, существуют четыре главных инструмента: во-первых, демократическая двухпартийная система, во-вторых, свободная пресса, в-третьих, развитое гражданское общество, и, в-четвертых, необходимо воспитание граждан в духе нулевой терпимости к коррупции. Необходимо действенное и развернутое антикоррупционное законодательство, которое должно постоянно совершенствоваться и дополняться, т.к. коррупция, как и общество, не остаются неизменными. Но в Российской Федерации система специального законодательства, направленного на борьбу с коррупцией, в том числе в управленческой сфере, формируется очень мед- ленно. Так, еще 15 лет назад был издан Указ Президента РФ от 4 апреля 1992 г. No 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», но его нормы об обязательности представления чиновниками деклараций о доходах и имуществе начали реализовываться только через пять лет после выхода дополнительного Указа в 1997 г. Еще одним правовым актом Президента РФ стал Указ 1993 г. «О загранкомандировках должностных лиц цен- тральных федеральных органов исполнительной власти». В Концепции национальной безопасности РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. No 1300, отмечается, что национальные интересы России в сфере борьбы с преступностью и коррупцией требуют консолидации общества и государства, искоренения экономической и социально-политической основы этих противоправных явлений. В Федеральном Собрании РФ за последние годы рассматривался целый ряд законопроектов, посвященных коррупции, в том числе проект Федерального закона No 148067-3 «О противодействии коррупции», принятый в первом чтении 20 ноября 2002 г. Нужно ускорить его принятие, тем более, что региональное правотворчество уже опережает федеральное (например, Закон РТ от 4 мая 2006 г. No 34-ЗРТ «О противодействии коррупции в Республике Татарстан»). За это время Межпарламентская Ассамблея СНГ успела разработать и принять модельный акт «Ос- новы законодательства об антикоррупционной политике» (Постановление МПА СНГ No 22–15 от 15 ноября 2003 г.), где были закреплены принципы и приоритетные сферы антикоррупционной политики, многоуровневая система мер по ее эффективной реализации, предусмотрены антикоррупционная экспертиза правовых актов и антикоррупционный мониторинг. В этом модельном законе четко обозначены наиболее подверженные коррупции сферы правового регулирования, в том числе государственная власть, государственная и муниципальная служба, сфера правотворчества, бюджетного кредитования, осуществления государственных и муниципальных закупок, лицензирования отдельных видов деятельности, экспертизы и сертификации продукции и ус- луг. Судить о степени эффективности борьбы с коррупцией следует не только по количеству принятых законодательных актов, но, прежде всего, по конкретным шагам, направленным на реализацию положений соответствующих нормативно-правовых актов, в частности по доведению «коррупционных дел» до суда и реального наказания виновных. Сегодня достигает критических размеров количество поступающих в суды общей юрисдикции административных дел по спорам между гражданами и государством (служащими государственных органов). Основной массив административных правонарушений с признаками коррупции образуют жалобы на неправомерные действия должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (90–120 тыс. дел в 2001–2004 гг.), а также дела о признании незаконными нормативных правовых актов (около 10 тыс. дел ежегодно). Но нередко при рассмотрении таких споров судебные органы оказываются погруженными в коррупционные интересы их участников, произвольно используя при этом право на судейское усмотрение, так называемую вилку назначения наказания между низшим и высшим его пределом, а также возможности квалификации деяний, которые могут стать предметом коррупционной сделки. В УК РФ нет специального состава преступления, именуемого коррупцией, но есть ряд составов, которые охватываются понятием коррупции, например получение и дача взятки (ст. 290, 291 УК РФ), злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ), служебный подлог (ст. 292 УК РФ) и др. Однако специфика коррупционных деяний такова, что в силу процессуальных трудностей или пробелов и издержек административного и уголовного законодательства они часто бывают объективно доказуемы или ненаказуемы, а наиболее опасные проявления коррупции – взяточничество и коммерческий подкуп – отличаются особенно высокой латентностью, чем нередко пользуются участники коррупционных сделок. Данные судебной статистики лишь в малой степени отражают действительное состояние дел и не дают полной картины. Так, следует обратить внимание на практику назначения реального наказания за должностные преступления, предусмотренные ст. 285– 293 УК РФ. Например, в Краснодарском крае в 2004 г. за эти преступления было осуждено к лишению свободы всего 8 % от общего числа осужденных, из них на срок до одного года – 38,8 %, на срок от одного года до двух лет – 16,6%, на срок от двух до трех лет – 22,2%, на срок от трех до пяти лет – 22,2 %. К другим видам наказания были приговорены: к штрафу – 37,9 %, к исправительным работам – 3,1 %, к лишению права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью – 0,8 %, условно к лишению свободы – 48,2 %. В Ставропольском крае за получение взятки к реальному отбыванию лишения свободы не был осужден ни один взяточник, к штрафу – 10,7 %, остальные – условно к лишению свободы. Но при назначении наказания взяткодателям и взяткополучателям, особенно высокопоставленным, наиболее востребованным оказался институт условного осуждения. В связи с этим исследователи приходят к выводу о том, что содержание ст. 73 «Условное осуждение» УК РФ должно быть кардинально изменено с целью сокращения рамок судейского усмотрения. При существующих широких возможностях суд может не только ошибаться, но и злоупотреблять своим положением, расширяя сферу коррупции. Велика роль международно-правовых антикоррупционных документов. Международно-правовые нормы антикоррупционного характера содержатся в Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (Страсбург, 27 января 1999 г.), Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (Страсбург, 4 ноября 1999 г.), «Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка», принятом резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 г., Руководстве ООН «Практические меры по борьбе с коррупцией», «Международном кодексе поведения государственных должностных лиц» (резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г.), «Двадцати принципах борьбы с коррупцией», утвержденных резолюцией Комитета министров Совета Европы от 6 ноября 1997 г., и др. Для формирования административно- правовых механизмов участия гражданского общества в борьбе с коррупцией уже сделаны определенные шаги. Принят Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. «Об Общественной палате Российской Федерации». Общественная палата, как следует из Закона, вправе заниматься экспертизой проектов нормативных правовых актов, осуществлять в соответствии с законом общественный контроль за деятельностью Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Феде- рации и органов местного самоуправления (ст. 2) и др. В этом смысле Общественная палата может отчасти способствовать предупреждению коррупции в системе государственной службы Российской Федерации. Кроме этого, формированию режима открытости государственной власти могут способствовать предписания Федеральных законов: «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27 июля 2006 г., «О персональных данных» от 27 июля 2006 г. Исследование показывает, что государства, в которых сформирован механизм информационной открытости государственной службы, по данным Всемирной организации Transparency International Russia, являются менее коррумпированными. Так, Швеция одной из первых закрепила право граждан на доступ к официальной информации (1766). Принцип открытости государственного управления был также реализован в Финляндии (1951), Дании (1970), Норвегии (1970), Франции (1978), Нидерландах (1978), Австралии (1982), Канаде (1982), Австрии (1987), Бельгии (1994). Как показывает практика, принцип открытости вносит весомый вклад в дело борьбы с коррупцией в системе государственной службы любого государства. В связи с необходимостью формирования более открытого информационного механизма при назначении конкретных претендентов на важные государственные должности предлагается установить для них единообразные процедуры и обязательные требования, которым они должны соответствовать. Прежде всего это касается тех лиц, которые переходят на работу в государственные органы из коммерческих организаций. Для устранения возможного влияния на них коммерческих структур, к которым ранее они имели отношение, законодательство должно предусматривать установление специальных запретов. Кроме того, такие лица должны «заморозить» свои акции и иные ценные бумаги, составляющие их долю в уставных капиталах коммерческих организаций, а также заявить об иных своих имущественных правах, возникших в связи с участием в коммерческой деятельности. Для обеспечения данного порядка необходимо сформировать механизмы юридической ответственности тех лиц, которые поступят на государственную службу, не выполнив вышеназванных обязанностей. Среди не терпящих отлагательства вопросов, связанных с предупреждением и пресечением коррупции в системе государственной службы, необходимо проведение на всей территории Российской Федерации единообразной государственной политики по предупреждению и пресечению коррупции. Должна действовать система государственного антикоррупционного мониторинга законодательства. В целом антикоррупционная политика должна быть встроена в механизмы реализации социально-экономических реформ отраслей права. В настоящее время назрела необходимость создания института антикоррупционной экспертизы законодательных и иных нормативных правовых актов. Обусловлено это тем, что законодательство порой само провоцирует коррупционную ситуацию. Как отметил С. В. Степашин на заседании «круглого стола», посвященного взаимодействию государства, бизнеса и общества в борьбе с коррупцией, «все законопроекты должны обязательно проходить проверку на коррупциогенность». Данное предложение поддерживается в работах ряда ученых (Ю. А. Тихомиров, М. А. Краснов, В. Н. Южаков, Э. В. Талапина, Г. А. Сатаров, К. И. Головщинский). В настоящее время разработана методика проверки законодательства на коррупциогенность, которую необходимо реализовывать в нормотворческом процессе и выявлять потенциально опасные ситуации с точки зрения проявления коррупции в системе государственной службы. Формирование института проверки законодательства на коррупциогенность будет соответствовать Конвенции ООН против коррупции (31 октября 2003 г.), в которой закреплено предписание о том, что каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции (п. 3 ст. 5). Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации должны быть основаны на современных международных и европейских стандартах, действующих в данной сфере. Для того чтобы административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции были наиболее эффективными, целесообразно реализовывать в административном судопроизводстве право физических и юридических лиц требовать возмещения морального и материального вреда, причиненного коррупционными правонарушениями. В связи с этим следует сформировать правовой механизм отмены нормативных правовых актов, принятых в результате актов коррупции, а также реализовывать механизм взыскания незаконно полученного имущества или стоимости незаконно предоставленных услуг в результате коррупции. Для совершенствования административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации целесообразно закрепить положение о том, что государственному служащему запрещается заключать гражданско-правовые сделки не под своим именем (псевдонимом), а также с использованием под- ставных лиц. Данные сделки в соответствии с законом должны признаваться судом недействительными, а служащий – привлекаться к дисциплинарной ответственности. В ходе реализации концепции административной реформы необходимо произвести оптимизацию функций органов исполнительной власти, а также принять закон о противодействии коррупции. Необходимо сказать, что в настоящее время имеются все необходимые правовые нормы для борьбы с коррупцией, однако следует работать над совершенствованием правовых механизмов их реализации, финансирования мероприятий по борьбе с коррупцией. В литературе высказывается мнение о необходимости создания спецслужбы по борьбе с коррупцией, в состав которой вошли бы службы собственной безопасности всех правоохранительных органов. Профессор К.С. Бельский предлагает передать функцию по борьбе с коррупцией органам ФСБ России. На мой взгляд, такая позиция не совсем верна, поскольку органы ФСБ и так наделены значительными полномочиями по борьбе с преступностью. Наделение их исключительными полномочиями в сфере борьбы с коррупцией может способствовать созданию спецслужбы – распорядительной деятельности государственных служащих. Для эффективной борьбы против коррупции в системе национальной государственной службы надо изменить отношение людей к любым проявлениям продажности чиновников, создать атмосферу нетерпимости по отношению к коррупционерам. Таким образом, антикоррупционная политика должна стать постоянной и неотъемлемой частью государственной политики в целом. Для этого необходимо разработать и ввести в действие продуманную государственную систему мер противодействия коррупции, которая предусматривала бы не только принципиальные подходы к проблеме, но и систему взаимосвязанных мер во всех областях деятельности государства и общества. Контрольные вопросы: Совершенствование правоприменительной практики правоохранительных органов и судов по делам, связанным с коррупцией. Повышение эффективности исполнения судебных решений. Обеспечение неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения и объективного применения законодательства Российской Федерации. |