Конспект лекций_антикоррупционная деятельность. Конспект лекций по дисциплине Антикоррупционная деятельность для студентов ВлГУ, обучающихся по направлению 38. 03. 04 Государственное и муниципальное управление
 Скачать 334.17 Kb.
|
|
Причины коррупции В современной экономической науке принято отмечать множественность причин коррупции, выделяя экономические, институциональные и социально-культурные факторы. Экономические причины коррупции – это, прежде всего, низкие заработные платы государственных служащих, а также их высокие полномочия влиять на деятельность фирм и граждан. Коррупция расцветает всюду, где у чиновников есть широкие полномочия распоряжаться какими- либо дефицитными благами. Особенно это заметно в развивающихся и в переходных странах, но проявляется и в развитых странах. Например, в США отмечено много проявлений коррупции при реализации программы льготного предоставления жилья нуждающимся семьям. Институциональными причинами коррупции считаются высокий уровень закрытости в работе государственных ведомств, громоздкая система отчетности, отсутствие прозрачности в системе законотворчества, слабая кадровая политика государства, допускающая распространение синекур и возможности продвижения по службе вне зависимости от действительных результатов работы служащих. Социально-культурными причинами коррупции являются деморализация общества, недостаточная информированность и организованность граждан, общественная пассивность в отношении своеволия «власть имущих». В тех странах, где действуют все три группы факторов (это, прежде всего, развивающиеся и постсоциалистические страны), коррупция наиболее высока. Напротив, в странах западноевропейской цивилизации эти факторы выражены гораздо слабее, поэтому и коррупция там более умеренная. Причины высокой коррупции Большинство специалистов сходится на том, что основной причиной высокой коррупции является несовершенство политических институтов, которые обеспечивают внутренние и внешние механизмы сдерживания (см. следующий раздел). Помимо этого, есть основания полагать, что некоторые объективные обстоятельства вносят существенный вклад: Двусмысленные законы. Незнание или непонимание законов населением, что позволяет должностным лицам произвольно препятствовать осуществлению бюрократических процедур или завышать надлежащие выплаты. Нестабильная политическая ситуация в стране. Отсутствие сформированных механизмов взаимодействия институтов власти. Зависимость стандартов и принципов, лежащих в основе работы бюрократического аппарата, от политики правящей элиты. Профессиональная некомпетентность бюрократии. Кумовство и политическое покровительство, которые приводят к формированию тайных соглашений, ослабляющих механизмы контроля над коррупцией. Отсутствие единства в системе исполнительной власти, т. е., регулирование одной и той же деятельности различными инстанциями. Низкий уровень участия граждан в контроле над государством. Гипотезы о причинах высокой коррупции Рассматриваются и другие предположения в отношении обстоятельств, которые возможно являются причинами высокой коррупции: низкий уровень заработной платы в государственном секторе по сравнению с частным сектором; государственное регулирование экономики; зависимость граждан от чиновников, монополия государства на определенные услуги; оторванность бюрократической элиты от народа; экономическая нестабильность, инфляция; этническая неоднородность населения; низкий уровень экономического развития (ВВП на душу населения); религиозная традиция; культура страны в целом. На сегодняшний день не существует единого мнения касательно подтверждения данных гипотез. Так, повышение заработной платы в государственном секторе по сравнению с частным сектором не приводит к немедленному снижению коррупции. С другой стороны, это способствует постепенному повышению уровня квалификации бюрократии и в долгосрочной перспективе имеет позитивный эффект. В странах с наиболее низким уровнем коррупции зарплата чиновников в 3—7 раз превышает заработки в производственном секторе. Одним из наиболее спорных вопросов является роль государственного регулирования рынков и государства как монополиста. Сторонники свободного рынка указывают, что уменьшение роли государства и рост конкуренции способствуют снижению коррупции, поскольку тем самым снижается объем необходимых дискреционных властных полномочий и сокращаются возможности добиться преимущественного положения на рынке посредством протекционного регулирования, а следовательно, возможности для поиска ренты. Действительно, для всех стран с низкой коррупцией характерна относительно свободная экономика. Наоборот, плановая экономика, характеризующаяся монопольной властью чиновников и поддерживающая цены на уровне ниже рыночных, порождает стимулы для взяточничества как средства получения дефицитных товаров и услуг. Существует также ряд возражений данному аргументу. Во-первых, частный сектор не всегда в состоянии предложить удовлетворительное решение проблем, и в таких случаях большинство людей считает оправданным вмешательство государства. Это, в свою очередь, создает предпосылки для недобросовестного надзора и сбора государственной ренты. Таким образом, полное избавление от коррупции оказывается невозможным даже в открытой экономике. Во-вторых, процесс экономической либерализации осуществляется правительством, и поэтому по своей сути также является активным вмешательством в экономику (которое вдобавок может сопровождаться созданием источников коррупционного обогащения на приватизации). Поэтому на практике начальный период либерализации нередко характеризуется противоположным эффектом — всплеском коррупции. В-третьих, исследования показывают отсутствие зависимости уровня коррупции при либерально-демократической политической системе от того, придерживается ли руководство страны неолиберальной или социал- демократической идеологии. Более того, во многих странах с низкой коррупцией относительно большие налоги и государственные расходы (Канада, Нидерланды, скандинавские страны, Финляндия). Виды коррупции В зависимости от сферы деятельности следует различать следующие виды коррупции: Коррупция в сфере государственного управления. Парламентская коррупция. Коррупция на предприятиях. Коррупция в сфере государственного управления имеет место потому, что существует возможность государственного служащего (чиновника) распоряжаться государственными ресурсами и принимать решения не в интересах государства и общества, а исходя из своих личных корыстных побуждений. В зависимости от иерархического положения государственных служащих коррупция может подразделяться на верхушечную и низовую. Первая охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую цену (формулы законов, госзаказы, изменение форм собственности и т.п.). Вторая распространена на среднем и низшем уровнях и связана с постоянным, рутинным взаимодействием чиновников и граждан (штрафы, регистрации и т.п.). Часто обе заинтересованные в коррупционной сделке стороны принадлежат к одной государственной организации. Например, когда чиновник дает взятку своему начальнику за то, что последний покрывает коррупционные действия взяткодателя – это также коррупция, которую обычно называют “вертикальной”. Она, как правило, выступает в качестве моста между верхушечной и низовой коррупцией. Это особо опасно, поскольку свидетельствует о переходе коррупции из стадии разрозненных актов в стадию укореняющихся организованных форм. Большинство специалистов, изучающих коррупцию, относит к ней и покупку голосов избирателей во время выборов. Избиратель обладает по Конституции ресурсом, который называется “властные полномочия”. Эти полномочия он делегирует избираемым лицам посредством специфического вида решения – голосования. Избиратель должен принимать это решение исходя из соображений передачи своих полномочий тому, кто, по его мнению, может представлять его интересы, что является общественно признанной нормой. В случае покупки голосов избиратель и кандидат вступают в сделку, в результате которой избиратель, нарушая упомянутую норму, получает деньги или иные блага, кандидат, нарушая избирательное законодательство, надеется обрести властный ресурс. Понятно, что это не единственный тип коррупционных действий в политике. Наконец, упомянем о коррупции в негосударственных организациях, наличие которой признается специалистами. Сотрудник организации (коммерческой или общественной) также может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами: у него также есть возможность незаконного обогащения с помощью действий, нарушающих интересы организации, в пользу второй стороны, получающей от этого свои выгоды. Очевидный пример из российской жизни – кредиты, получаемые за взятки в коммерческих банках под проекты, цель которых – изъять деньги и исчезнуть. Так, УФСНП по Санкт-Петербургу в ходе работы по уголовным делам по ст. 1622 ч. 2 УК РСФСР установлено, что фирма “Вараш”, получившая в качестве предоплаты за товары 200 млн. рублей от различных коммерческих структур, и ТОО “Экстросервис”, получившее кредит в Балтийском банке в размере 300 млн. рублей, отконвертировали указанные средства, переправили их за границу по подложному договору и прекратили свою деятельность. Директор фирмы “Вараш” был убит. Предметное восприятие коррупции сущности и содержания коррупции как феномена общественно-политической жизни возможно при рассмотрении его классификации. Отметим, что варианты комбинаций по линии субъект-объектного проявления коррупции многочисленны. Поэтому довольно трудно выработать не только универсальное определение коррупции, но и классифицировать ее проявления в общественной практике, определить критерии этой классификации. Наиболее упрощенной является классификация, предложенная Н.А. Катаевым и Л.В. Сердюком, выделяющим чисто уголовную (в основном экономического характера) и политическую коррупцию, которую, они, в свою очередь, делят на отклоняющееся и преступное поведение Более сложную классификацию предложил М. Джонстон. Он выделил несколько типов коррупции: взятки чиновников в сфере торговли (за продажу нелегально произведенной продукции, завышение качества товаров и т.д.); отношения в патронажных системах, в том числе покровительство «боссов» на основе земляческих, родственных, партийных принципов; дружба и кумовство; а также так называемая кризисная коррупция, обусловленная тем, что предприниматели вынуждены работать в условиях чрезвычайного риска, когда решения органов власти могут привести к существенным для бизнеса изменениям и потому эти решения становятся предметом торговли. А. Хайденхаймер подразделил коррупцию на белую, серую и черную. Первая обозначает практики, относительно которых в общественном мнении существует согласие: данные действия не считаются предосудительными. Они, по существу, интегрированы в культуру и не воспринимаются как проблема. Черная коррупция является объектом иного консенсуса: действия осуждаются всеми слоями общества. Серой коррупцией А. Хайденхаймер назвал те ее проявления, относительно которых никакого согласия не существует. Именно вокруг серой коррупции возникают скандалы. Отечественный исследователь Э. Ожиганов определяет следующие виды коррупции: бюрократическую и политическую, принудительную и согласованную, централизованную и децентрализованную. Я. Кузьминов различает коррупцию в широком и узком смысле. Первая связана с нарушением должностным лицом своих обязанностей ради материального вознаграждения, вторая − с взяточничеством и чиновничьим предпринимательством Наиболее распространенными видами коррупции в соответствии с данной классификацией являются: подкуп и продажность, коррупция «низов» и «верхов», коррупция в государственном (муниципальном) и негосударственном секторах. Поскольку коррупция как социальное явление в наибольшей мере проявляется в таких основных сферах жизнедеятельности людей как политика и экономика, то, очевидно правомерным будет и определять такие основные виды коррупции как политическая и экономическая. Особой разновидностью является политическая коррупция. Большинство специалистов, изучающих коррупцию, относит к ней и покупку голосов избирателей во время выборов. Здесь действительно есть все характерные признаки коррупции, за исключением наличия должностного лица. В то же время, очевидно, что проявления политической коррупции выходят за рамки предвыборной борьбы. Политика, как практика управления государством, и коррупция всегда были тесно связаны. Более того, коррупция зачастую становится либо «спусковым крючком» глубоких политических изменений. Любое государственное устройство объективно (в большей или меньшей степени) чревато коррупцией. Поэтому политическую коррупцию целесообразно рассматривать как более широкое явление. По мнению В.В. Лунеева, под политической коррупцией следует понимать коррупционные (или связанные с коррупцией) формы политической борьбы правящих или оппозиционных элит, партий, групп и отдельных лиц за власть, т. е. с целью ее захвата или удержания, а также против политических конкурентов. Некоторым ее видам присущи коррупционные деяния против конституционных прав и свобод человека и гражданина, против основ государственного строя и государственной власти. Г.Н. Горшенков отмечает, что политическая коррупция проявляется в характеризующихся политической окраской деяниях, часть из которых ненаказуема в уголовно-правовом порядке, а другая – наказуема. П.А. Кабанов справедливо указывает на то, что цель коррумпированной элиты (представители государственных органов власти, юридические лица, претенденты на власть) – это не только укрепление, но и получение, сохранение и распределение власти. Подчеркивая политическую составляющую коррупции, В.А. Шабалин в статье «Политика и преступность» определяет ее как «девиантное политическое поведение, выражающееся в нелегитимном использовании господствующей политической элитой государственных ресурсов в целях укрепления своей власти или обогащения» Полностью разделяют эту позицию Р.Ф. Гараев и И.В. Селихов. Таким образом, в отечественной науке, так же, как и в зарубежной выделяются следующие признаки политической коррупции: а) отсутствие явной противоправности; б) нацеленность на захват, сохранение, укрепление и распределение власти как отдельными лицами, так и их группами (партиями, иными устойчивыми сообществами); в) использование для достижения указанных целей как государственных, так и общественных ресурсов. Политическая коррупция имеет предельно широкий спектр. Ее особой разновидностью, по мнению ряда авторов, является идейная коррупция, под которой понимается монополизация и ограничение пространства выбора властных решений на уровне государственного управления. Идейная коррупция непосредственно связана с системой государственного управления. Любое государственное управление должно четко соотносить средства администрирования с его стратегическими и тактическими целями. Посредством идейной коррупции происходит принципиальное смещение в системе «цель – средства». Идейная коррупция в своей наиболее опасной форме появляется тогда, когда искажаются сами цели управления. Представляется, что для достижения поставленных целей государство может использовать разнообразные средства (за исключением тех, которые прямо противоречат основным государственным и человеческим ценностям, хотя существуют оправданные изъятия и из этого исключения). Однако цели государственного управления должны быть едины. В тот момент, когда государственная власть подменяет цели управления, ставит цель на уровень ценности и начинает догматично ей следовать, зачастую, вопреки здравому смыслу, тогда проявляется идеологическая коррупция. Именно в этот момент реформы начинают проводиться не ради достижения каких-то общегосударственных целей, а ради «галочки», «реформа ради реформы», реформа ради PR и т. п. Наиболее показательны в этом плане современные преобразования, инициированные руководством Минобороны России в рамках формирования так называемого «нового облика Вооруженных Сил». Эти преобразования, начатые без какого-то бы ни было научного и экспертно-аналитического обоснования, закономерно привели не только к снижению уровня обороноспособности государства, но и значительным нецелевым затратам бюджетных средств. О чем свидетельствуют данные Счетной Палаты Российской Федерации. При этом инициаторами данных преобразований и их непосредственными исполнителями являются лица в большинстве своем никогда не имевшие отношение к военной службе, и, следовательно, не обладающие какой-либо компетенцией в данной сфере. Таким образом, идейная коррупция – это подмена целей, подмена интереса общественного, общегосударственного, общечеловеческого иными интересами. Ее наиболее опасными проявлениями являются: узаконенный произвол чиновничества на выбор целей и средств государственных решений, стратегий, действий; низкое качество государственных решений, декларативность, популизм государственных политиков; привлечение одних и тех же разработчиков с едиными идеологическими и иными установками; участие в разработке государственно-управленческих решений организаций и органов, получающих финансирование за счет зарубежных бюджетных и небюджетных грантов; неизвестность авторов − разработчиков проектов нормативных правовых актов приводит к их некачественности, к возможности лоббирования узких интересов в завуалированной форме. Все это выводит данный вид коррупции на уровень одной из наиболее значимых угроз национальной безопасности государства. Другим наиболее распространенным видом коррупции является экономическая коррупция. Под экономической коррупцией понимается подкуп (получение, обещание, предложение, дача или вымогательство взятки), любое другое незаконное использование лицом своего публичного статуса, сопряженное с получением выгоды (имущества, услуг или льгот или преимуществ, в том числе неимущественного характера) как для себя, так и для любых других лиц, вопреки охраняемым законом экономическим интересам гражданина, юридического лица, общества или государства, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу вне зависимости от совершения данных деяний лично или через посредников. Исходя из данного определения экономической коррупции следует, что наиболее распространенными коррупционными преступлениями в этой сфере являются: коммерческий подкуп; получение взятки; провокация взятки или коммерческого подкупа; подкуп или принуждение к даче показаний или уклонению от дачи показаний либо к неправильному переводу, в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа; незаконные получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую или банковскую тайну, в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа; другие преступления, в основе которых лежит подкуп или дача взятки. Спецификой экономической коррупции является также и то, что значительная масса злоупотреблений связана с использованием полномочий в области контроля и распределения финансовых потоков. Подобный вид коррупции называют также «коррупционными услугами» в широком смысле. Происходит таким образом «продажа» властного ресурса, а также использование властного ресурса в целях присвоения иных государственных ресурсов, что определяет тесную взаимосвязь экономической и политической коррупции. Анализ результатов многочисленных исследований по данной проблеме позволяет отнести к числу наиболее значимых факторов экономической коррупции следующие явления: критически высокий уровень поляризации населения по уровню дохода; высокий удельный вес теневой экономики; широкое включение в экономический оборот практики «отмывания» доходов, полученных незаконным путем; чрезмерно высокие налоги для коммерческих организаций. Одним из важных стимулов экономической коррупции в негосударственном секторе является «комплекс государственного паразитизма». Данный феномен характерен как для отечественной, так и для зарубежной политической практики. В то же время в России «комплекс государственного паразитизма» обусловлен тем, что значительное число появившихся в ходе приватизации коммерческих организаций стремятся во чтобы то ни стало использовать бюджетные ресурсы в своих интересах. Поскольку в противном случае подобные предприятия будут вынуждены существовать лишь на свой экономический риск. Экономически необоснованные привилегии становятся своеобразным наркотиком, без которого они уже не смогут нормально функционировать. А получить такие привилегии можно лишь за взятку. Таким образом, наиболее распространенными видами коррупции являются: экономическая и политическая. В то же время коррупция как сложное системное социальное явление не ограничивается этими двумя видами, что предполагает введение дополнительных критериев для классификации. Таковыми как, выше было отмечено, являются статус субъектов, уровень функционирования, степень общественной опасности и некоторые другие. По статусу субъектов различаются следующие виды коррупции: а) коррупция в органах власти; б) коррупция в частном секторе. Коррупция в органах власти чрезвычайно развита в силу того, что она охватывает все органы государственной власти (исполнительной, представительной и судебной). В ее основе лежит неправомерное и корыстное использование ресурсов власти, в том числе в негосударственном секторе на уровне местного самоуправления. Как показывают исследования, коррупция в системе государственной и муниципальной службы и в развитых, и в развивающихся странах принимает примерно одинаковые формы и охватывает одни и те же сферы деятельности. При этом наиболее подверженными коррупции областями деятельности являются: • государственные закупки; • операции с земельными участками; • сбор налогов; • назначение на ответственные посты в органах государственной власти; • местное самоуправление. Данные сферы проявления коррупции не являются специфичными для отдельно взятой страны. Коррупция в Китае, например, где многие чиновники «коммерциализировали свои административные полномочия», по сути, не отличается от коррупции в Европе, где политические партии получают огромные дивиденды в виде комиссионных за предоставление государственных контрактов, хотя, несомненно, может отличаться по формам, обусловленным культурным наследием и особенностями законодательства. В Италии, например, затраты на строительство дорог снизились более чем на 20% после проведения кампании «Чистые руки», направленной против коррупции. Достаточно широкое распространение в США и Европе, например, получила практика организации различного рода предвыборных фондов, средства из которых нередко направляются на подкуп должностных лиц и для незаконного финансирования политических партий. Распространена также практика дачи взяток политическим партиям за предоставление оборонных заказов, а фирмы оказывают всевозможные услуги чиновникам (особенно когда речь идет о деятельности на территории чужого государства), чтобы незаконным путем получить те или иные контракты. Такого рода коррупцию нередко поощряют экспортеры из промышленно развитых стран, где суммы, потраченные на подкуп чиновников за рубежом до недавнего времени, как правило, не облагались налогом, а кое-где не облагаются до сих пор, несмотря на принятие в январе 1999 года Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, в соответствии с которой подробные действия должны быть объявлены преступлениями. Наиболее распространенной разновидностью данного вида является, так называемая кадровая коррупция. Данный вид коррупции основывается на взаимосвязи двух субъектов − лица, обладающего правом назначения на должность либо возможностью оказать влияние на результаты выборов, и лица, заинтересованного в получении этой должности. К кадровой коррупции следует также относить подкуп группы должностных лиц, входящих в состав органа государственной власти, наделенного полномочиями коллегиально избирать или назначать на государственные должности и освобождать от них. При этом сам орган государственной власти как юридическое лицо не подлежит уголовной ответственности (общемировая практика), даже если были подкуплены все должностные лица, входящие в его состав. Вместе с тем установление факта подкупа парламентского большинства с точки зрения здравого смысла должно повлечь роспуск органа законодательной власти и назначение новых выборов. При определенных условиях к кадровой коррупции следует также относить подкуп избирателей, а также должностных лиц, уполномоченных определять результаты голосования по выборам различных категории должностных лиц. Частью кадровой коррупции является соучастие в ней всевозможных посредников, не являющихся государственными и муниципальными служащими (помощники, референты, секретари, не обладающие кадровыми полномочиями). Среди основных отрицательных последствий кадровой коррупции − некомпетентность чиновников, неэффективность работы, снижение авторитета государственной власти. Причинами подобного рода коррупции, факторами, способствующими ее росту, применительно к России, являются: запутанность системы исчисления денежного содержания государственных служащих (маленький оклад, кратные надбавки к окладу в зависимости от должности, надбавки за классные чины); несоразмерность денежного содержания начальных и высших должностей (10 – 15-кратный разрыв), федеральных и региональных чиновников (2 – 4 раза); хаотичность изменений заработной платы государственных должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; необоснованность избрания и назначения на должности государственных должностных лиц, государственных и муниципальных служащих лиц, имевших снятую или погашенную судимость за совершение коррупционных преступлений, подвергавшихся административным наказаниям за совершение административных коррупционных правонарушений; размытость границ должностных полномочий лица затрудняет оценку правомерности его действий и позволяет расширить влияние на иных лиц; низкий престиж государственной службы, невысокая степень разборчивости при наборе кадров, отсутствие адекватных вакантной должности критериев подбора; проблемы недостаточной открытости информации о доступе к государственной службе, об открытии вакансий и т.д. Все эти проявления кадровой коррупции наиболее характерны для органов исполнительной власти. В то же время ряд крупных проблем существует и в функционировании законодательной (представительной) власти. Таковыми, в частности, являются: неэффективность общественного контроля за выборными процедурами, участие в выборах представителей преступных сообществ, покупка мандата в региональных и местных органах представительной власти и др. Одной из наиболее уязвимых и привлекательных для коррупции сфер, по мнению многих экспертов, оказалась судебная система. Здесь коррупционной привлекательностью обладает практически любая должность, от функционального содержания которой существенно зависят лишь формы и масштабы коррупционных проявлений. Коррупция в негосударственных организациях либо в частном секторе также в настоящее время получила большое распространение. Необходимость разграничения коррупции во власти и в гражданском обществе обусловлена не столько необходимостью разрешения традиционного спора о том, что опаснее: брать или давать взятки, сколько потребностью в наиболее точном понимании экономической и правовой оценки взаимосвязанных, но все же различающихся феноменов коррупции, субъектом которой является чиновник, и коррупции как формы поведения рядового гражданина, предпринимателя, организации. В сущности, именно такая постановка вопроса позволяет констатировать, что традиционное понимание коррупции как различных корыстных злоупотреблений со стороны государственных и муниципальных служащих является далеко не полным. Исключение из среды коррупционного поведения гражданского общества в принципе не позволяет создать сколько-нибудь реалистичной модели такого противодействия. Если феномен чиновничьей коррупции достаточно хорошо изучен, то коррупция в сфере гражданского общества практически не исследована. Между тем ее проявления не менее распространены, чем коррупция в органах власти. Наиболее очевидными проявлениями данного вида коррупции является сращивание бюрократии и бизнеса. Данный феномен не является собственно российским «изобретением» и известен в мире с того момента, когда чиновник научился незаконно использовать свои властные полномочия и возможности для непосредственного осуществления предпринимательской деятельности. В современной политической практике обращает на себя внимание широко развитая в США практика лоббизма, которая является неотъемлемым элементом политической системы Соединенных Штатов. Осознав в свое время невозможность полностью искоренить коррупцию в виде лоббизма, было принято решение поставить ее в определенные законом рамки, что и было реализовано, посредством соответствующего закона. От сращивания бюрократии и бизнеса следует отличать феномен «крыши» – коррупционный феномен, проявляющийся в виде навязываемых чиновниками коммерческим организациям псевдоуслуг по защите их интересов от законного и незаконного вмешательства со стороны контролирующих и правоохранительных органов, добросовестных и недобросовестных действий со стороны конкурентов, а. также от различных форм вымогательства со стороны преступных сообществ и отдельных преступников. Принципиальная разница между так называемым «крышеванием» и сращиванием бюрократии и бизнеса состоит в том, что в первом случае коррумпированный чиновник остается, по сути, наемным персоналом, слугой или, в лучшем случае, опекуном (даже с учетом того обстоятельства, что подобный «персонал» трудно уволить «по инициативе администрации»), а во втором – чиновник является явным или латентным хозяином бизнеса, получающим львиную долю прибыли. Число типичных для современной России форм сращивания бизнеса и бюрократии относительно невелико. Это: учреждение нового предприятия (главным образом, посредством родственников и свойственников) или долевое участие в учреждении нового предприятия, которому в дальнейшем предоставляются – с использованием полномочий соответствующего чиновника – льготы и преимущества, оказывается общее благоприятствование; получение права собственности на коммерческую организацию или долей в ее уставном капитале в качестве платы за услуги (отказ от уголовного преследования или контрольной проверки, их прекращение; организация уголовного или административного преследования конкурентов; предоставление государственного закупочного контракта, субсидий без конкурса или в обход конкурса и т. п.); учреждение фондов (как правило, при латентном участии чиновников), обеспечивающих: «микширование» привлекаемых финансовых ресурсов с целью финансирования различных проектов, в которых заинтересованы соответствующие должностные лица; высокооплачиваемую номинальную занятость родственников и свойственников. До недавнего времени были распространены всевозможные фонды при правоохранительных органах, которые аккумулировали средства предпринимателей, стремящихся получить дополнительные гарантии защищенности от различных посягательств (прежде всего, от незаконного вмешательства в их деятельность со стороны работников самих правоохранительных органов). Создание координационных и консультативных структур при органах государственной власти и местного самоуправления, состоящих из представителей бизнеса (советов по предпринимательству, инвестициям, экономическому развитию и т. п.). В ряде случаев подобные структуры функционируют по клубному принципу, обеспечивающему членам «клуба избранных» фактические и формальные преимущества при получении государственных и муниципальных заказов, подобие «охранных грамот» гарантирующих невмешательство (даже законное) в их деятельность со стороны контролирующих и правоохранительных органов. Еще одним проявлением сращивания бюрократии и бизнеса являются всевозможные механизмы финансирования предпринимательским сообществом избирательных кампаний, и, прежде всего, покупка мест в избирательных списках. Нередко «покупка» места депутата для успешного и амбициозного бизнесмена – это лишь стартовая площадка для прыжка в исполнительные структуры, являющиеся «держателем ключе » от бюджетных ресурсов. В сущности, этот феномен характеризует противоположную сторону и одновременно тенденцию такого сращивания – превращение бизнеса во власть. С политологической точки зрения, приход представителей среднего и крупного бизнеса во властные структуры, назначение их на высшие посты в органах власти – процесс, скорее, позитивный. Однако этот вывод, на наш взгляд, верен лишь для случая, когда речь идет о представителях социального ответственного бизнеса, слой которых сегодня очень тонок. По уровням функционирования коррупцию можно разделить: на низовую, верхушечную и вертикальную. Низовая (индивидуальная) коррупция в основном распространена на среднем и низшем уровнях государственной и муниципальной службы и охватывает повседневную жизнь большинства граждан и деятельность юридических лиц, которые обычным, рутинным образом взаимодействуют с чиновниками тех же уровней (регистрации, штрафы, лицензирование и различные разрешения и т.п.). Этот вид коррупции наиболее распространен, хотя денежные суммы, неправомерно оборачивающиеся на этом уровне, значительно меньше, чем на ее элитном этаже. Верхушечная коррупция охватывает политиков, работающих в органах власти, высшее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую цену (лоббирование и принятие законов, государственные заказы, изменение форм собственности и т.п.). Часто обе заинтересованные в коррупционной сделке стороны принадлежат к одному органу государственной власти. Например, когда чиновник нижестоящего государственного органа дает взятку своему вышестоящему начальнику за то, что последний покрывает коррупционные действия взяткодателя либо предоставляет дополнительные финансы, ресурсы, полномочия и т.д. Данный вид коррупции характеризуется высоким социальным статусом ее субъектов; изощренно-интеллектуальными способами их действий; огромным материальным, физическим и моральным ущербом; исключительной латентностью посягательств; снисходительным и даже бережным отношением властей к этой группе преступников Между вершинной и низовой коррупцией часто налажены отношения взаимной зависимости, детерминированности, общности организационного, социально-психологического характера. Это позволяет ряду авторов выделять «вертикальную» коррупцию, соединяющую оба вида коррупции и свидетельствующую о ее переходе к организованным формам – коррупционным сетям и сообществам. Подобная связь обусловливает двойственный характер коррупции, так как она во многих случаях обоюдовыгодна. Например, при уклонении от уплаты различных налогов, сборов, штрафов, ускорении принятия законного решения и т. д. Также это связано с «несправедливым», по мнению граждан, отношением к ним со стороны государства, которое воспринимается как «государственная машина», способная только брать, ничего не возвращая, В результате, люди начинают следовать принципу: «сколько у государства не воруй − своего все равно не вернешь». С другой стороны, как совершенно правильно отмечает В.В. Лунеев, коррупция на низовом уровне повседневно «высасывает» материальное благосостояние людей. По степени общественной опасности: (социальные последствия) коррупционные проявления различаются как: а) коррупция-проступок; б) коррупция-преступление. В принципе не существует разницы между крупной взяткой, данной министру или иному высокопоставленному чиновнику (крупная коррупция) и небольшой взяткой, данной мелкому клерку (мелкая коррупция). Тем не менее, конкретные условия проявления коррупции, а также ее социальные последствия позволяют разграничить данные явления. Основными признаками, которые характеризуют коррупционную преступность, по мнению отечественных авторов, являются: 1) совокупность преступлений, совершенных определенной категорией лиц; 2)наличие специальных субъектов, то есть лиц, официально привлеченных к государственному управлению (государственных служащих и иных лиц, уполномоченных на выполнение публичных функций), а также лиц, занимающих должностное положение в организациях частного сектора; 3) указанные субъекты используют имеющиеся у них по должности и статусу возможности для незаконного извлечения как личных, так и узкогрупповых либо корпоративных выгод, вопреки интересам других лиц, общества и государства. С учетом указанных признаков можно сделать вывод, что коррупционная преступность – это совокупность преступлений, совершенных лицами, официально привлеченными к управлению (государственными служащими и иными лицами, уполномоченными на выполнение публичных функций), а также лиц, занимающих должностное положение в организациях частного сектора, использующих различным образом имеющиеся у них по статусу возможности для незаконного извлечения личных, узкогрупповых либо корпоративных выгод вопреки интересам других лиц, общества и государства. Проявления подобного рода коррупционных преступлений достаточно распространены и характерны для большинства стран мирового сообщества. В одном из последних международных документов, направленных на борьбу с коррупцией, а именно в Межамериканской конвенции против коррупции, подписанной государствами-участниками Организации американских государств 29 марта 1996 года в столице Венесуэлы г. Каракасе, названы следующие «случаи коррупции»: вымогательство или получение прямо или косвенно правительственным чиновником или лицом, которое выполняет государственные обязанности, любого предмета, имеющего денежную стоимость, или иной выгоды в виде подарка, услуги, обещания или преимущества для себя или иного физического или юридического лица в обмен на любое действие или несовершение действия при исполнении им своих государственных обязанностей, а также предложение или предоставление таких предметов или выгод указанным лицам; любое действие или несовершение действий при исполнении своих обязанностей правительственным чиновником или лицом, выполняющим государственные обязанности, в целях незаконного получения выгоды для себя или третьего лица; мошенническое использование или сокрытие имущества, полученного в результате совершения указанных действий; ненадлежащее использование правительственным чиновником или лицом, исполняющим государственные обязанности, для своей выгоды или выгоды третьего лица любого имущества, принадлежащего государству, компании или учреждению, в которых государство имеет имущественную долю, если чиновник или лицо, исполняющее государственные обязанности, имеет доступ к этому имуществу вследствие или в процессе исполнения своих обязанностей; ненадлежащее использование правительственным чиновником или лицом, исполняющим государственные обязанности, для своей выгоды или выгоды третьего лица любого рода секретной или конфиденциальной информации, которую этот чиновник или лицо, выполняющее государственные обязанности, получили вследствие или в процессе выполнения ими своих обязанностей; переадресование правительственным чиновником независимому учреждению или частному лицу в целях, не связанных с теми, для которых они были предназначены, для своей выгоды или выгоды третьего лица, любого принадлежащего государству движимого или недвижимого имущества, денежных средств или ценных бумаг, которые такой чиновник получил вследствие своего служебного положения в целях распоряжения, хранения или по другой причине. Достаточно распространенной формой коррупции в США является «кикбэкинг». Его схема проста: участники сговора устно договариваются заключить сделку по одним ценам, а официальное соглашение подписывают по более высоким. Часть разницы передается должностным лицам, которые разрешили сделку, то есть дается скрытая взятка. Помимо таких традиционных форм коррупции, как получение взяток и злоупотребление служебным положением, на наш взгляд, дополнительно можно выделить следующие ее проявления, не наказуемые в уголовном порядке: непосредственное участие должностных лиц и государственных служащих, депутатов в коммерческой деятельности для извлечения личной или корпоративной прибыли; использование служебного положения для «перекачки» государственных денежных средств в целях их «обналичивания» и похищения в коммерческие структуры; предоставление льгот для своей корпоративной группы (политической, религиозной, национальной, клановой и т.п.) с отвлечением государственных ресурсов; использование служебного положения для воздействия на СМИ для получения личной и корпоративной выгоды; использование должностными лицами и государственными служащими подставных лиц и родственников в коммерческих структурах в целях личного обогащения; использование служебного положения для манипулирования информацией (искажение, непредоставление, затягивание сроков выдачи и т.п.) в целях извлечения личной и корпоративной выгоды; лоббирование решений о принятии нормативных актов в узкогрупповых интересах; предоставление государственных финансовых и материальных ресурсов в избирательные фонды отдельных претендентов. Отдельные проявления коррупции в каждом конкретном случае еще не являются неоспоримым доказательством факта коррумпированности. Они становятся таковыми лишь в определенных комбинациях и при наличии так называемых внешних признаков коррупции. В целом же все рассмотренные выше проявления коррупции, так или иначе связаны с подкупом должностных лиц. В силу этого они относятся к так называемой «жесткой» или явной коррупции. В то же время в политической практике достаточно широко распространены и не явные (неочевидные) проявления коррупции, которые по классификации некоторых авторов относят к «мягкой» коррупции. К таковым в частности относятся: фаворитизм, лоббизм, семейственность, клановость, местничество и некоторые другие. Составить исчерпывающий перечень видов коррупционной деятельности, по-видимому, невозможно. Наиболее распространенным видом так называемой «мягкой» коррупции является фаворитизм, под которым понимается оказание услуг или предоставление ресурсов родственникам, знакомым, в соответствии с принадлежностью к определенной партии, роду, религии, секте и другим предпочтительным группировкам, что отрицательно влияет на качество государственной деятельности и способствует неэффективному и несправедливому распределению общественных ресурсов среди тех, кто имеет особые притязания к государственной должности. При этом в самом фаворитизме выделяется непотизм, представляющий собой организацию системы власти, построенной на родстве и кронизм − систему власти, опирающаяся на друзей. Непотизм имеет вполне русский синоним − кумовство (форма фаворитизма, когда руководитель предпочитает выдвигать на должности своих родственников и близких). Проблема фаворитизма актуальна для многих стран мирового сообщества. Неслучайно, например, в ст. 13 Модельного кодекса поведения для государственных служащих, приложенном к Рекомендациям Комитета министров Совета Европы от 11 мая 2000 г. No R (2000) 10 о кодексах поведения для государственных служащих, говорится: «столкновение интересов возникает в такой ситуации, когда государственный служащий имеет личную заинтересованность, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное исполнение им своих служебных обязанностей», и что «личная заинтересованность государственного служащего включает любую выгоду для него (нее) лично или для его (ее) семьи, родственников, друзей и близких, а также для лиц и организаций, с которыми он (она) имеют или имели деловые или связанные с политикой отношения. В это понятие входит также любое финансовое или гражданское обязательство, которое несет государственный служащий». Другим проявлением «мягкой» коррупции является клановость и местничество. В основе данного явления лежит осознание принадлежности того или иного лица к отдельной от общества группе, имеющей специфические корпоративные интересы, отличающиеся от интересов остального общества, что способствует объединению носителей власти в особый клан, корпорацию. Как писал один автор: «типичный служащий получает образование за счет своих многочисленных родственников и соплеменников, которые терпеливо откладывали деньги для оплаты его обучения в расчете на то, что, достигнув высокого положения, он позаботится о них... Глубоко укоренившиеся родственные чувства заставляют человека нарушать и обходить законы, не позволяющие ему помогать своим сородичам, т.е. делать то, что он считает своим первостепенным долгом... Поступая таким образом, служащий не чувствует раскаяния, поскольку все делают то же самое, и никто не считает такое поведение предосудительным». Клановая коррупция получила широкое распространение в недавней и современной политической истории России. Наиболее подвержены данному явлению политические элиты ряда субъектов Российской Федерации, особенно в Южном федеральном округе. Здесь, как показывает анализ современной политической практики, клановость не только чрезвычайно развита во всех сферах жизнедеятельности, но и фактически является основой формирования системы органов государственной власти. При этом она уже не ограничивается пределами национальных республик Северного Кавказа, а постепенно выходит за его рамки, формируя соответствующие отношения уже на более высоком – федеральном уровне. Приведенная классификация коррупции не может считаться законченной и в большей степени может послужить своего рода основой для дальнейших изысканий в этом направлении. Более того, в условиях постоянно меняющихся социально-политической, экономической, психологической и духовно-идеологической ситуаций в жизнедеятельности современного общества могут появляться новые формы коррупционных проявлений. Это предполагает необходимость постоянного мониторинга состояния и эволюции данного явления в целях выработки эффективных антикоррупционных мер. Контрольные вопросы Что такое коррупция? Причины возникновения, формы проявления, формы и методы противодействия. Каковы основные подходы к определению коррупции? Раскройте понятие стратегии административной коррупции: «захват бизнеса» и «захват государства». Коррупция как общий дефект системы или как «энтропия» общественной системы. Коррупция как мера социальной неэффективности. Коррупционные отношения, субъекты и объекты коррупции. Дайте характеристику охвата коррупции. Типология коррупции. Каковы причины коррупции и последствия коррупции? |