Конспект лекций_антикоррупционная деятельность. Конспект лекций по дисциплине Антикоррупционная деятельность для студентов ВлГУ, обучающихся по направлению 38. 03. 04 Государственное и муниципальное управление

• Название: Конспект лекций по дисциплине Антикоррупционная деятельность для студентов ВлГУ, обучающихся по направлению 38. 03. 04 Государственное и муниципальное управление
• Дата: 01.10.2020
• Размер: 334.17 Kb.
• Имя файла: Конспект лекций_антикоррупционная деятельность.docx
• Тип: Конспект лекций; #140475
• страница: 5 из 13

Тема 3. Административная реформа как инструмент противодействия коррупции.
Административная реформа: сущность, цели и задачи обеспечения экономической безопасности страны и противодействия коррупции.

Организационно-управленческая деятельность: организация исполнения полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, осуществление прав и обязанностей государственных и муниципальных предприятий и учреждений, научных и образовательных организаций, политических партий, общественно-политических, некоммерческих и коммерческих организаций.
Организация исполнения полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, осуществление прав и обязанностей государственных и муниципальных предприятий и учреждений, научных и образовательных организаций, политических партий, общественно- политических, некоммерческих и коммерческих организаций.

На этой стадии антикоррупционные требования предъявляются, прежде всего, к такому виду правовой деятельности как правотворчество. В современной России данные требования были закреплены следующими актами:
- Федеральными законами «О противодействии коррупции», «Об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов и проектов нормативно-правовых актов»; «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;
- Национальным планом противодействия коррупции;
- Указами Президента РФ: «О мерах по противодействию коррупции», «О центральных органах РФ ответственных за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, касающихся взаимной правовой помощи», «О центральных органах РФ ответственных за реализацию положений Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, касающихся международного сотрудничества», «О некоторых вопросах МВД РФ», « О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд», «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и соблюдения ограничений лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации», «О Стратегии национальной безопасности РФ до 2020г», «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы РФ (2009-2013 годы) и другими актами, издаваемыми в отношении специальных субъектов в РФ.

Федеральный закон «Об основах государственной службы в РФ» от 31 июля 1995 года так и не смог институциализировать сколько-нибудь эффективного инструмента противодействия коррупции: нечетко урегулирован конфликт интересов, не в полной мере реализован принцип конкурсного отбора, отсутствует практика ротации чиновников.

Концепция реформы госслужбы, подписанная Президентом РФ 15 августа 2001 года, в данном контексте явилась существенным шагом вперед. Коррупция упоминается в этом документе в ряду наиболее опасных явлений: «…Современное состояние государственной службы Российской Федерации характеризуется низкой эффективностью механизма профилактики коррупции и борьбы с ней, а также правовых и организационных мер контроля деятельности органов государственной власти и их аппаратов со стороны гражданского общества».

Концепция опирается на модель рационализации бюрократии: основным содержанием реформы выступают традиционные меры по ограничению коррупции с помощью усиления контроля. Среди них:

• тщательная регламентация конфликта интересов;

• система подбора кадров на основе заслуг;

• подробная регламентация деятельности чиновников. Должностной регламент, содержащий требования, предъявляемые к чиновнику, его должностные права и обязанности, должен стать «основным нормативным актом, регламентирующим деятельность госслужащего»;

• ротация, которая осуществляется путем перевода служащих с одной должности на другую в пределах одного государственного органа либо перевода из одного государственного органа в другой — как на федеральном, так и на региональном уровне.

Вместе с тем авторы Концепции говорят и о необходимости использования ряда методов ограничения коррупции из арсенала «нового государственного управления». Эти меры предусматривают не ужесточение контроля над чиновником, а изменение стимулов его поведения:

• повышение заработной платы. Денежное содержание государственных служащих должно соотноситься на рынке труда с заработной платой работников соответствующей специальности и квалификации негосударственного (коммерческого) сектора экономики;

• ориентация на результат, а не на процесс. Деятельность руководителей государственных органов, оказывающих государственные услуги, должна оцениваться в зависимости от достигнутых результатов. Тем самым личный интерес чиновника состоит в максимально возможном выполнении задач его «принципала».

Таким образом, Концепция реформирования государственной службы реализовала синтетический подход к ограничению коррупции, при котором меры по ужесточению контроля над поведением чиновников совмещаются с механизмами изменения стимулов бюрократического труда.

Наряду с Концепцией был разработан законопроект «О государственной гражданской службе в РФ».

Из табл. видно, что лишь часть антикоррупционных инструментов, отраженных в Концепции, получили воплощение в нормах законопроекта «О государственной гражданской службе в РФ».

Существенно изменилась сама идеология противодействия коррупции. Если авторы Концепции опирались на синтетический подход, объединяющий «парадигму стимулов» и традиционную «парадигму контроля», то в законопроекте нашлось место только для последней. Законопроект не включил в себя инструменты противодействия коррупции, разработанные в рамках экономического подхода к государственной службе.

Предлагая традиционное меню из регламентов и элементов merit system, законотворцы не только пренебрегли наиболее эффективными инструментами противодействия коррупции, но и забыли о таких традиционных компонентах «парадигмы контроля», как ротация и служебные разоблачения (последние, впрочем, не упоминаются и в Концепции).

Это не означает, что названный законопроект лишен положительных черт. Рассмотрим две содержащиеся в нем антикоррупционные новеллы.

Отбор по заслугам В настоящее время конкурсная система отбора кадров существует лишь для старших, ведущих и главных групп государственных должностей категории В. (ст. 21 закона «Об основах госслужбы»). Подбор персонала на высшие должности данной категории, такие как начальник департамента Правительства РФ, начальник отдела Правительства РФ, начальник департамента федерального министерства, производится на внеконкурсной основе. Таким образом, из конкурсного порядка замещения должностей изъяты не только политические назначенцы, но и высшие кадровые госслужащие.

Проект закона о государственной гражданской службе РФ впервые за все историю российского чиновничества устанавливает презумпцию конкурсного отбора (п. 1 ст. 22). Исключение сделано лишь для категории политических назначенцев. Подобное ограничение вполне разумно: во всех странах принято различать карьерных служащих и политических назначенцев, зависящих от политического руководства страны. Они подбираются по мотивам личной преданности, являются проводниками политической воли своего патрона и контролируют работу карьерных чиновников.

Регулирование конфликта интересов

Выделяют два основных источника «коррупциогенного» взаимовлияния государства и экономики. Это, во-первых, американская практика «вращающейся двери». В рамках этой системы работники каждые несколько лет переходят с госслужбы в бизнес и обратно. Во-вторых, японская и французская практика, при которой, достигнув определенного ранга на государственной службе, чиновник уходит в бизнес («эффект шлепанцев»). Эффекты «шлепанцев» и «вращающейся двери» создают предпосылки для коррупции. Ведь государственный служащий, помимо полученных знаний и навыков, уносит в бизнес информацию, необходимую коммерческим организациям для обеспечения конкурентного преимущества.

Необходимо так сформулировать нормы закона о государственной службе, чтобы максимально ограничить негативные последствия этих эффектов. Федеральный закон «Об основах государственной службы» с этой задачей определенно не справляется. Во-первых, он устанавливает лишь общие основы статуса чиновника, допуская регулирование специальных видов государственной службы[10] в отдельных законах, например, в законе об органах налоговой полиции и др. Между тем большинство норм относительно конфликта интересов, содержащихся в специальных законах, крайне несовершенны, т. к. позволяют чиновникам едва ли не легально заниматься собственным бизнесом. Во-вторых, этот закон не предусматривает институциональных гарантий против негативных последствий «эффекта шлепанцев» и «эффекта вращающейся двери».

В законопроекте «О системе государственной гражданской службы» реализована принципиально иная схема регулирования конфликта интересов. Если раньше закон просто устанавливал список ограничений личного интереса госслужащего, то в законопроекте регламентируется сам процесс согласования личного интереса чиновника и интереса государства. Неформальные способы разрешения конфликта интересов, как правило, чрезвычайно трудно поддаются раскрытию (в этом данное явление сходно, например, с лоббизмом). Установление жестких ограничений — и российский опыт это подтверждает — либо вытесняет правонарушителей в тень, либо приводит к расширению сферы правонарушений и провоцирует коррупцию уже в органах правопорядка (т. е. порождает коррупционные сети). Поэтому регулирующий подход к разрешению конфликта интересов, несомненно, предпочтительнее примитивных попыток поставить общий заслон коррупционному поведению чиновников.

В новом законопроекте реализован именно этот подход: здесь детально прописан процесс возникновения конфликта интересов, установлена ответственность чиновника на каждой стадии этого процесса и определены специализированные органы (комиссии) для контроля за поведением чиновников. В эти комиссии должны войти, в частности, представители общественности.

Кроме того, законопроект вводит разрешительный порядок занятости после отставки для ряда должностей, предусматривая при этом ряд ограничений. Согласно п. 3 ст. 17 законопроекта, «гражданин после увольнения с гражданской службы не вправе: замещать в течение двух лет должности в организациях, непосредственный контроль над деятельностью которых входил в его должностные обязанности». Тем самым существенного смягчаются эффекты «вращающейся двери» и «шлепанцев».
Контрольные вопросы:

1. 
   В чем сущность административной реформы? Сущность, цели и задачи обеспечения экономической безопасности страны и противодействия коррупции.
   
2. 
   Раскрыть понятие организационно-управленческой деятельности: организация исполнения полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, лиц.
   

Тема 4. Теневая экономика в России.
Теневая экономика в России, причины возникновения и правовые способы экономических реформ в демократическом государстве.

Проблемы демонополизации и декриминализации экономической власти, обеспечения экономической безопасности функционирования хозяйственной системы России.

Характерные особенности формирования теневой экономики современной России.
Проблемы демонополизации и декриминализации экономической власти, обеспечения экономической безопасности функционирования хозяйственной системы России. Характерные особенности формирования теневой экономики современной России.

В России «теневая» экономика, основы которой были заложены в директивной системе, получила дальнейшее развитие в результате реализации выбранной модели реформ. При этом особая роль в динамике этого процесса принадлежит фактическому отказу государства от выполнения своих важнейших функций в условиях социально-экономической трансформации. «Теневая» деятельность хозяйствующих субъектов рассматривается нами как их реакция на неадекватное регулирование предпринимательской деятельности со стороны государства.

С другой стороны, «теневая» экономика, аккумулируя значительные материальные, финансовые и трудовые ресурсы, ограничивает возможности государства решать неотложные экономические и социальные проблемы страны, что представляет серьезную угрозу экономической безопасности России. И с этой точки зрения сокращение «теневого» сектора в экономике мы рассматриваем в качестве дополнительного источника ресурсов.

По нашему мнению, легализация значительной части результатов «теневой» деятельности возможна только в том случае, если государство сформирует необходимые и достаточные институциональные предпосылки и равные условия конкуренции для экономических агентов.

Неформальные, то есть не регламентированные государством, экономические отношения, которые складываются в процессе производства, распределения, обмена и потребления между нелегальными субъектами экономической деятельности оказывают дестабилизирующее воздействие на национальную экономику. Их расширение приводит к экономическим диспропорциям и разрушению связей между государством и личностью. Они вызывают экономические деформации, ухудшают качество государственного регулирования экономики, искажают связи между государством и хозяйствующими субъектами, ухудшают реакцию последних на «сигналы» социально-экономической политики.

Причинами возникновения и распространения теневого бизнеса является множество факторов, которые, в общем виде, можно подразделить на две укрупненные группы – способствующие и препятствующие занятию неформальным предпринимательством. К первой группе факторов можно отнести слабость и безволие государственной власти, а также некомпетентное управление экономикой, из которого проистекают завышенные налоговые ставки, неадекватная правовая база, высокая безработица и тому подобные моменты. К факторам, препятствующим втягиванию юридических и физических лиц в теневую экономику, служат комфортные условия для занятия легальным бизнесом, социальное неодобрение, качественная правовая база, быстрое и неотвратимое наказание за теневое предпринимательство.

Несмотря на свое повсеместное распространение и общие корни, теневой бизнес в различных странах имеет далеко не однородную структуру и долю в производстве валового внутреннего продукта. Экономики отдельных стран в значительной мере базируются на незаконном бизнесе – торговле наркотиками и оружием, на нелегальном производстве контрафактной продукции и коррупционных соглашениях, на бытовом незаконном предпринимательстве.

Теневая экономика (также скрытая экономика, неформальная экономика) — экономическая деятельность, скрываемая от общества и государства, находящаяся вне государственного контроля и учёта. Является ненаблюдаемой, неформальной частью экономики, но не охватывает её всю, так как в неё не могут быть включены виды деятельности, не скрываемые специально от общества и государства, например домашняя или общинная экономики. Также включает в себя нелегальные, криминальные виды экономики, но не ограничивается ими.

Теневая экономика — это экономические взаимоотношения граждан общества, развивающиеся стихийно, в обход существующих государственных законов и общественных правил. Доходы этого предпринимательства скрываются, и не является налогооблагаемой экономической деятельностью. По сути, любое предпринимательство, результатом которого является сокрытие доходов, или уклонение от уплаты налогов, может считаться теневой экономической деятельностью.

«Теневую» экономику также можно охарактеризовать как совокупность разнотипных экономических отношений и неучтенных, нерегламентированных и противоправных видов экономической деятельности. Но, прежде всего, «теневая» экономика — это неконтролируемые обществом и скрываемые от него производство, распределение, обмен и потребление товарно-материальных ценностей, денег и услуг. В данном случае мы имеем дело с очень сложным экономическим явлением, которое в той или иной степени присуще социальным системам любого типа. Теневая, «серая», экономика, как правило, достаточно связана с «белой», официальной экономикой.

Структура теневой экономики. Масштабы и характер деятельности в сфере ТЭ варьируются в очень широких пределах - от огромных доходов, извлекаемых из преступных предприятий (вроде наркобизнеса), до бутылки водки, которой “награждают” водопроводчика за починенный кран.

Если попытаться типологизировать теневую деятельность, приняв за основной критерий ее отношение к “белой” (официальной) экономике, то вырисовываются три сектора ТЭ:

1) вторая (“беловоротничковая”) теневая экономика,

2) серая (неформальная) теневая экономика и

3) черная (подпольная) теневая экономика.

Теневая экономика в России

Что такое теневая экономика? На этот вопрос даются самые разные ответы. Высказывается мнение, согласно которому теневая экономика - экономическая деятельность, противоречащая данному законодательству, т.е. она представляет собой совокупность нелегальных хозяйственных действий, которые подпитывают уголовные преступления различной степени тяжести.

Согласно другому мнению, под теневой экономикой понимаются неучитываемые официальной статистикой и неконтролируемые обществом производство, потребление, обмен и распределение материальных благ.

Третья точка зрения - теневая экономика - все виды деятельности, направленные на формирование или удовлетворение потребностей, культивирующих в человеке различные пороки.

Каждая из указанных точек зрения по-своему правильна и отражает в той или иной степени, наблюдающиеся в экономике реальные процессы. Они характеризуют теневую экономику с различных сторон и по существу не противоречат друг другу.

Таким образом, теневая экономика как бы распадается на три крупных блока:

1.Неофициальная экономика. Сюда входят все легально разрешенные виды экономической деятельности, в рамках которых имеют место неучитываемые официальной статистикой производство услуг, товаров, сокрытие этой деятельности от налогообложения.

2. Фиктивная экономика. Это приписки, хищения, спекулятивные сделки, взяточничество и всякого рода мошенничества, связанные с получением и передачей денег.

3. Подпольная экономика. Под ней понимаются запрещенные законом виды экономической деятельности.

Объективной причиной стремительного роста теневой экономики в Росси является переход от бюрократической, командной системы управления к рыночной. Смена общественного строя сопровождается и сменой старой морали. При этом теневая экономика должна базироваться и развиваться из конкретных источников.

Первый из них - это пресловутый вывоз за рубеж капитала, сырьевых и энергетических ресурсов (по оценкам авторитетных экспертов это около $30 млрд. в год) , при этом основная часть сделок не является в прямом смысле теневой, т.е. осуществляется на законных основаниях: сырье и энергоресурсы часто реализуются за рубеж по заниженным ценам через посреднические компании, а соответствующий процент от прибыли последних оседает за рубежом.

Вторым, и основным источником теневой экономики является нерегистрируемая государственными органами хозяйственная деятельность, которая имеет место во всех сферах экономики. Например, каким образом могут на протяжении 5-6 лет реформ выживать многочисленные слои населения, доходы которых оказались (по официальным статистическим данным) значительно ниже прожиточного минимума?

Согласно официальной статистике, уровень жизни населения в России составил 60%. Причем, только реальная заработная плата снизилась на 25%. Между тем количество легковых автомобилей в частном владении не уменьшилось, а число иномарок - увеличилось: только в Россию было ввезено 400 тысяч автомобилей. Эту статистику можно объяснить, только наличием теневого фактора.

В общемировом масштабе удельный вес теневой экономики оценивается в 5-10% от валового внутреннего продукта. Так, в африканских странах этот показатель достигает 30%, в Чехии - 18%, а на Украине - 50%; удельный вес теневой экономики в хозяйственном обороте России равен 40% .

Показатель 40-50% является критическим. На этом рубеже влияние теневых факторов на хозяйственную жизнь становится настолько ощутимым, что противоречие между легальным и теневым укладами наблюдается практически во всех сферах жизнедеятельности общества.

Ключевым признаком теневой деятельности можно считать уклонение от официальной регистрации коммерческих договоров или умышленное искажение их содержания при регистрации. При этом основным средством платежа становятся наличные деньги и особенно иностранная валюта. В решении же деловых вопросов преобладают так называемые “разборки”.

Если приоткрыть “теневую завесу”, то за ней окажется “пирамида” движущих сил неформального сектора экономики.

Своеобразная надстройка теневой экономики - сугубо криминальные элементы: торговцы наркотиками, оружием, угонщики автомобилей, киллеры, наемные убийцы, сутенеры. К этой категории можно отнести и представителей органов власти и управления, если они берут взятки или торгуют государственными должностями и интересами.

В середине - теневики-хозяйственники. К ним следует отнести предпринимателей, коммерсантов, финансистов, промышленников, мелких и средних бизнесменов, в том числе и “челноков”. Эти люди - “мотор” экономической деятельности, и не только нелегальной.

Третья группа представлена наемными работниками, причем как физического, так и интеллектульного труда. К ним могут примыкать коррумпированные государственные служащие, в доходах которых (по некоторым данным) до 60% составляют взятки.

Конечно, данное деление в определенной степени условное и небесспорное, но оно охватывает около 30 млн. активного населения страны.

Общий интерес для всех слоев “пирамиды” заключается в получении дополнительного дохода за пределами “правового поля”. Есть и общие формы реализации интересов. Так, вывоз капитала за рубеж присущ всем. Правда, представители криминального и среднего уровней делают это в основном путем незаконных операций с сырьем и стратегическими материалами, с импортными товарами, с инвестициями, с подделкой платежных документов. Капитал, вывезенный усилиями только этих слоев, эксперты оценивают в $300 млрд. . Наемные работники могут предложить на экспорт только “мозги” и рабочие руки.

Криминальные структуры действуют преимущественно в сфере перераспределения доходов, которые получают внеэкономическими методами, главным образом насилием - от шантажа до наемного убийства.

Представители среднего слоя, как правило, изначально являются законными собственниками производимых доходов. И лишь в дальнейшем по воле обстоятельств “уводят” доходы от налогообложения. Зачастую для них иначе нельзя: применение действующих штрафов и пени ставит под угрозу существование собственного дела. На роль судей-арбитров по выполнению сделок они привлекают представителей криминальных структур. Ведь сделки не зарегистрированы, а значит, обращаться официально в Арбитражный суд в случае невыполнения договоренности невозможно.

Криминальный слой “пирамиды” объективно заинтересован в существующих условиях, при которых набирает силу теневая экономика. Ибо ее представители контролируют до 90% предприятий и организаций. И это основное поле для получения нелегальных доходов. В целях консервирования такой ситуации в ход пускается подкуп выборных и назначенных должностных лиц. Не потому ли так долго рассматриваются в законодательных органах соответствующие законы?

Теневиков-хозяйственников сегодняшняя ситуация не должна устраивать: они оказываются между молотом и наковальней. С одной стороны - криминальные структуры, с другой - правоохранительные органы. Да еще и ответственность друг перед другом по выполнению условий сделки.

Объективно оказываются сейчас в худших условиях наемные работники-профессионалы. В развитых странах зарплата по основному месту деятельности составляет 70-80% доходов работника, а в России - лишь около трети. Не может устраивать наемных работников и усиление влияния криминальных элементов. Плата за “крышу” автоматически удорожает товары и услуги на 30%. А серьезный по бюджету потребителя.