Конспект лекций по дисциплине Государственное регулирование экономики Автор курса Тумашев А. Р., к э. н., доцент кфу
 Скачать 0.51 Mb.
|
|
ТЕМА 3. Государственные финансы, их структура. Термин «финансы» (франц. finance от лат. financia), означавший денежный платеж, был впервые использован в Италии в XIII-XV веках в условиях налаживания регулярного товарно-денежного обмена и формирования новых механизмов мобилизации ресурсов, необходимых для функционирования государства. В настоящее время под понятием финансы понимается часть денежных отношений, связанная с формированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных денежных фондов, а также сами денежные средства. Финансовая сфера охватывает формирование денежных доходов и расходов всех субъектов экономики, процессы образования и использования их фондов денежных средств. В соответствии с принятой в мировой практике классификацией в системе финансовых отношений выделяются три области - финансы предпринимательства (бизнеса), финансы домохозяйств (населения и некоммерческих организаций) и государственные финансы. Значительная доля первичных денежных доходов до своего использования подвергается сложным процессам перераспределения, в основном через систему государственных финансов. В странах с развитой рыночной экономикой доля перераспределяемых доходов составляет от 27% ВНП (в Швейцарии) до 45-50% ВНП (в ФРГ, Голландии). Основными элементами государственных финансов являются бюджет и специальные целевые внебюджетные фонды, используемые в социальном страховании и социальном обеспечении. Последние могут формироваться как в системе государственных финансов, так и в частном секторе. Средствами, консолидируемыми в бюджет, распоряжаются представительные органы, а средствами внебюджетных фондов - исполнительные или специальные органы. Термин «бюджет» используется для характеристики трех взаимосвязанных объектов. Во-первых, под бюджетом понимаются финансовые отношения, основное звено системы государственных финансов. Во-вторых, данным термином обозначается финансовый документ, имеющий силу закона - план формирования денежных доходов государства, направлений и объемов их расходования. В третьих, понятие бюджет часто используется для характеристики государственных централизованных финансовых ресурсов – бюджетного фонда. Бюджетная система по своей структуре имеет многоуровневый характер. В унитарных государствах она, как правило, включает государственный бюджет, на который приходится до 70% всех государственных финансовых ресурсов, и местные бюджеты, аккумулирующие до З0% государственных денежных средств. В федеративных государствах - США, ФРГ, России - бюджетная система состоит из трех уровней - федерального бюджета (45-60% финансовых ресурсов государства), бюджетов членов Федерации - штатов, земель, республик, областей - и местных (муниципальных) бюджетов. На любом из них бюджет представляет собой роспись всех доходов и расходов, за которые отвечают органы власти данного уровня. Расходы федерального бюджета Курс «Государственное регулирование экономики», КФУ 9 могут в ряде случаев пополнять доходную часть бюджетов более низкого уровня в форме субсидий – помощи, предоставляемой из средств бюджета - и субвенций – целевого финансирования расходов (в случае не использования или нарушения принципа целевого использования эти средства подлежат возврату выдавшим ее органам). В целом государственный бюджет, бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты обеспечиваются собственными, закрепленными в законодательном порядке источниками доходов и имеют относительно самостоятельный характер. Бюджетная политика представляет собой самый сильный инструмент, имеющийся в распоряжении государства для оказания прямого воздействия на экономическую и социальную жизнь. Это касается не только расходования денежных средств, но и порядка и размеров пополнения доходной части бюджета. При аккумуляции финансовых ресурсов в государственный бюджет на первом плане обычно находятся фискальные цели как наиболее близкие и очевидные. Не менее важными являются задачи регулирования социально-экономических процессов уже на стадии формирования доходов бюджета. Основу доходов, поступающих в систему государственных финансов, образуют произведенный национальный доход и трансферты прибылей транснациональных корпораций - репатриация части доходов, полученных ими за рубежом. Основные формы поступления этих средств государству - это налоги и неналоговые поступления. Последние включают неналоговые платежи юридических и физических лиц (пени, штрафы, сборы), доходы государства от собственности и предпринимательства и государственные займы. До 90% поступлений в государственные финансы в странах с рыночной экономикой обеспечивают налоги - обязательные платежи физических и юридических лиц, безвозмездно взимаемые государством в установленном законом порядке в целях финансового обеспечения деятельности государства или муниципальных образований. Элементами налоговой системы являются: субъекты налогов - физические и юридические лица, выплачивающие налоги; объекты налогов - доходы или имущество, подвергающееся налогообложению; источники налогов - доходы, из которых поступают средства на их выплату; единица измерения объектов налогообложения – стоимостной или натуральный показатель; налоговые ставки, исчисляемые в процентах к цене, фактическому или среднему доходу; порядок исчисления налога, включая предоставление налоговых льгот; порядок и сроки уплаты налога. Важной характеристикой системы налогообложения являются способы изъятия налогов. Первый - изъятие налога до получения владельцем дохода. Характерный пример - взимание подоходного налога с физических лиц по месту основной работы. Агентом государства по сбору налога в данном случае выступает предприятие-работодатель. Второй способ - изъятие налогов по декларации о доходах после их получения. Этот способ позволяет обеспечить прогрессивное налогообложение доходов лиц, имеющих более одного источника дохода. При использовании прогрессивной шкалы налогообложения заполнение декларации является обязательным для тех, чей суммарный доход превысил величину дохода, облагаемого по минимальной ставке подоходного налога. Третий способ - изъятие налога на основе кадастра, учитывающий не фактическую, а среднюю доходность облагаемого объекта. Кадастр (список, реестр) – официальный, систематизированный свод данных о каком либо ресурсе или имуществе (о его величине, стоимости, расположении). Курс «Государственное регулирование экономики», КФУ 10 По способу действия - а это самая существенная основа классификации - налоги подразделяются на прямые и косвенные. Прямые налоги взимаются непосредственно с доходов или имущества физических и юридических лиц. К косвенным налогам относятся те, которые устанавливаются в виде надбавок к стоимости товаров и включаются в их цену. Так же, как и налоги в бюджет, государство осуществляет сборы в специальные фонды, средства которых имеют целевое назначение. Большая часть их направляется на поддержку здравоохранения, образования, социальное обеспечение. Устанавливая обязательное отчисление части первичных доходов в эти фонды, государство решает задачи создания системы пенсионного обеспечения, гарантированного медицинского обслуживания населения, выплаты пособий в случае вынужденной безработицы. Другим источником средств, поступающих в государственные финансы в странах рыночной экономики, являются доходы государства от собственности и предпринимательства. Как правило, государственная собственность бывает представлена не только предприятиями, находящимися в прямом административном подчинении и управляемых директивными методами, но в значительной мере - долей государства в капитале крупных акционерных предприятий промышленности, банков и страховых компаний. Как и другие акционеры, государство может реализовать свое право собственности как в участии через своих представителей в управлении ее объектами, так и в присвоении части доходов корпораций, образующей дополнительный источник денежных ресурсов государства. Недостаточное поступление финансовых средств через традиционные каналы их мобилизации при высоком уровне бюджетных расходов заставляет государство прибегать к займам. Возможны два варианта их размещения. Первый - получение кредита центрального банка, в ряде случаев предоставляемого на основе дополнительной эмиссии кредитных денег и вызывающего повышение уровня инфляции. По существу это становится дополнительным налогом на всех держателей денег, вызывающим серьезные изменения в характере и направлении действий всех субъектов рынка. Второй вариант - выпуск и размещение государственных долговых ценных бумаг среди населения и предпринимательских структур, в первую очередь - коммерческих банков. Осуществлять такой выпуск облигаций от имени государства могут центральное правительство и правительства субъектов федерации, в некоторых случаях - предприятия и учреждения, имеющие государственные гарантии. Более 70% процентов общих расходов государственных финансов в мировой практике приходится на бюджеты различных уровней, около 30% - на специальные целевые фонды. Федеральные бюджеты в основном несут тяжесть расходов на общегосударственные цели - содержание центральных органов государственного управления и правопорядка, обеспечение обороноспособности и безопасности страны, финансирование части расходов на простое и расширенное воспроизводство в народном хозяйстве (преимущественно - в сфере инфраструктуры) и осуществление внешнеэкономической деятельности, поддержание учреждений науки, культуры, здравоохранения, образования (даже в тех странах, где оно является платным), обслуживание государственного внешнего и внутреннего долга. В связи с масштабностью этих задач удельный вес централизованных расходов в федеральных и унитарных государствах составляет от 40 до 70%. Расходы бюджетов более низкого уровня в большей степени сосредоточены на финансировании нужд регионального и местного значения. Большая часть их затрат сосредоточена на обеспечении деятельности региональных органов власти и правопорядка, развитии жилищно-коммунального, городского, дорожного хозяйств, финансировании городских учреждений здравоохранения, культуры, науки и образования регионального подчинения. Вследствие Курс «Государственное регулирование экономики», КФУ 11 этого современная бюджетная система экономически развитых стран имеет многоуровневый характер как в отношении государственных расходов, так и в плане поступления налогов. За бюджетом каждого уровня в правовом порядке закрепляются поступления определенных видов налогов и сборов, обеспечивающих финансирование государственных расходов данного бюджетного уровня. Завершая освещение инструментария и потенциальных возможностей использования государственных финансов, ключевым звеном которых является государственный бюджет, необходимо остановиться на некоторых недостатках, внутренне присущих бюджетно-финансовым методам регулирования экономических процессов. Во-первых, будучи высокоэффективным средством структурной и социальной политики, бюджетное финансирование является менее действенным в области конъюнктурного антициклического регулирования. Точнее говоря, имея глубокий, основательный характер, последствия бюджетной политики проявляются в более отдаленном временном периоде. Во-вторых, бюджетные средства, выделяемые преимущественно в порядке прямого финансирования, не всегда достигают намеченных целей, могут расходоваться не по назначению либо с низкой экономической эффективностью. Этих негативных моментов частично можно избежать, если существует отлаженный механизм использования бюджетных средств и контроля за их расходованием, но полностью устранить их невозможно. В-третьих, государственное финансовое регулирование всегда предполагает перераспределение доходов субъектов рыночных отношений, что чревато созданием дополнительных трудностей для эффективно функционирующих предприятий и снижением стимулов деловой активности. В-четвертых, стремление оживить деловую активность только при помощи дополнительных государственных расходов обусловливает опасность роста дефицита государственного бюджета, увеличения внутреннего долга и повышения темпов инфляции, способно привести к серьезным затруднениям в функционировании самой финансовой системы. Действенность государственной финансовой политики определяется ее содержанием, конкретными направлениями и способами мобилизации и расходования бюджетных средств. На принятие решений в области государственных финансов оказывают влияние экономическая ситуация в национальном хозяйстве, интересы различных социальных групп, политическая ситуация в обществе, острота кризисных явлений. Эффективность использования финансовых инструментов государством во многом зависит от их дополнения методами денежно-кредитного и административно- правового регулирования. ТЕМА 4. Денежно-кредитный инструментарий государственного регулирования Современные денежные системы возникли исторически в результате усложнения форм товарного обмена и кредитных отношений. В процессе своего развития они эволюционировали от би- и монометаллизма к золотому стандарту, предполагавшему свободный обмен знаков стоимости на драгоценные металлы, - а затем - к полной замене металлических денег кредитными. Закономерность их появления не исключает важной роли государства в этом процессе. В настоящих условиях рынок не способен самостоятельно, без помощи государства организовать централизованное денежное обращение и обеспечить его необходимым количеством платежных средств. Курс «Государственное регулирование экономики», КФУ 12 Современные деньги представляют собой не имеющие действительной стоимости кредитные бумаги, создаваемые предоставлением ссуд специальными эмиссионными банками, получившими от государства монопольное право на осуществление этой деятельности. Денежно кредитная политика государства направлена на регулирование денежной массы, находящейся в обращении, объемов и условий кредитования реального сектора. Процесс создания (эмиссии) кредитных денег связан с функционированием двухуровневой банковской системы. Первый уровень образуют коммерческие банки, представляющие главные рабочие звенья кредитной системы страны и концентрирующие основную часть ее ресурсов. Их деятельность обеспечивает кредитные потребности предприятий-производителей, а также их взаимные расчеты и платежи. Источником кредитных ресурсов коммерческих банков преимущественно выступают свободные денежные средства предприятий и сбережения населения. Второй уровень банковской системы связан с деятельностью эмиссионных банков, осуществляющих руководство и контроль над всей национальной денежно-кредитной системой и выполняющих функции "банка банков". Совместно с органами законодательной власти они устанавливают правила и нормативы деятельности коммерческих банков, хранят их временно свободные денежные средства и обязательные резервы, предоставляют им кредиты, монопольно осуществляют эмиссию государственных кредитных денег – банкнот и кредитуют государство. В большинстве стран мира - в том числе в Англии, Германии, России - имеется один национальный эмиссионный банк. Он может быть государственным или частным, но его деятельность всегда находится под общественным контролем и регламентируется в законодательном порядке. В США роль, аналогичную функциям центрального банка, играет федеральная резервная система, объединяющая двенадцать федеральных резервных (эмиссионных) банков, формально находящихся в собственности коммерческих банков соответствующих округов. Федеральная резервная система контролируется Советом управляющих, состоящим из семи человек, назначенных президентом США сроком на четырнадцать лет. Своеобразие банковской системы США в основном объясняется национальными традициями страны, а также значительным количеством коммерческих банков (более 13,5 тысяч) и сберегательных учреждений (более 19 тысяч), деятельность которых необходимо контролировать и регулировать. Эмиссионные банки как субъекты монетарной политики заинтересованы в стабильности денежного оборота, поскольку его изменения в любом направлении - ускорение или замедление - вносят в процесс денежно-кредитного регулирования элементы неопределенности и, что еще более важно, могут противоречить его целям. Так, распространение случаев неплатежей означает, по существу, появление новых кредитных денег, что препятствует решению задачи стабилизации количества платежных средств в обращении, а высокие темпы инфляции провоцируют сокращение сбережений, ускорение оборачиваемости денег, что, в свою очередь, становится фактором ускорения инфляции. Необходимо отметить, что денежно-кредитная политика центрального банка способна оказывать прямое влияние только на монетарную базу, то есть сумму, которой он может манипулировать, а не всю денежную массу, находящуюся в обороте. Со стороны активов эмиссионных банков она выражается в объеме задолженности бюджета и финансовых институтов, а такие в сумме зарубежных дебиторских задолженностей. В соответствии с пассивом баланса эмиссионного банка объектом временного монетарного регулирования является сумма наличности и банковских резервов. Поэтому сфера денежно-кредитного регулирования несколько меньше, чем все платежные средства, Курс «Государственное регулирование экономики», КФУ 13 находящиеся в обращении. К настоящему времени в мире сложилась следующая классификация последних: - М1 - деньги в узком смысле, включающие наличность и бессрочные вклады в коммерческих банках и сберегательных учреждениях, на которые могут быть выписаны чеки, при практическом использовании выполняющие функцию средств обращения; - М2 - это деньги в определении М1 плюс бесчековые сберегательные вклады и мелкие срочные вклады на срок до четырех лет, которые сравнительно быстро и практически без ощутимых потерь могут быть обращены в наличность и чековые вклады; - М3 - включает М2, а также крупные - более 100 тысяч долларов - срочные вклады, которые непосредственно не функционируют как денежные средства, но могут в случае необходимости быть обращены в наличные деньги и чековые вклады. Самый сложный вопрос денежно-кредитной политики - какой объем эмиссии платежных средств является необходимым и достаточным для нормального функционирования сферы обращения и сохранения ее равновесия. Такое равновесие зависит от соотношения количества денег в обращении, связанного с объемом их эмиссии, и величиной спроса на них. Экономическая теория утверждает, что потребность сферы обращения в деньгах прямо пропорциональна сумме цен товаров, подлежащих реализации, и платежей, за вычетом взаимопогашающихся платежей и товаров, продаваемых в кредит, и обратно пропорционально средней скорости обращения денежной единицы. Математически это правило выражается в уравнении Ньюкомба-Фишера MV = PQ (масса денег, умноженная на скорость обращения равна стоимостному объему валового продукта). Объективно это верное теоретическое положение, но практически рассчитать объем требуемых денежных средств по этой формуле с высокой точностью невозможно, так как нельзя заранее предвидеть все количественные параметры и динамику ее переменных. Можно говорить лишь о внешних показателях нарушения равновесия в сфере денежного обращения, самым общим из которых является нестабильность покупательной способности денег, их обесценение. Оно проявляется в росте цен, инфляции и свидетельствует об относительном избытке денежной массы по сравнению с потребностями рынка. Сторонники неоклассических, в том числе монетаристских концепций склоняются к мнению о необходимости небольшого, равномерного прироста денежной массы, рассчитанного исходя из среднегодовых темпов увеличения национального производства в относительно длительном периоде. В соответствии с их рекомендациями в США и других развитых странах со второй половины семидесятых годов были установлены жесткие ограничения прироста М1, М2 и М3, не превышающие темпы увеличения валового национального продукта. Это противодействует инфляционным процессам, способствует образованию сбережений и устойчивому повышению объемов инвестиционных ресурсов. Неокейнсианские теоретики, начиная с Э.Хансена, отстаивают положение о целесообразности использования денежно-кредитных методов как инструментов конъюнктурного регулирования, "тонкой подстройки" экономики к фазам экономического цикла. Денежно-кредитная политика в конечном счете направлена на обеспечение уровня производства, характеризующегося полной занятостью и минимальным уровнем инфляции. При более конкретной детализации эта цель распадается на ряд задач: Курс «Государственное регулирование экономики», КФУ 14 - ограничение темпов инфляции, поддержание стабильности цен и покупательной способности национальной денежной единицы; - противодействие депрессионным тенденциям, стимулирование роста инвестиционной активности в период спада производства и стагнации; - регулирование курса национальной валюты, соотношения ее обмена на валюты других государств в целях создания благоприятных условий для международной торговли и кооперации; - обеспечение предпосылок устойчивого роста валового внутреннего продукта. Существуют три основных формы, инструмента кредитно-денежного контроля: 1. Манипулирование учетной ставкой (ставкой рефинансирования) центрального банка - дисконтная политика. 2. Изменение нормы минимальных резервов коммерческих банков, депонируемых ими на специальные счета эмиссионных банков. 3. Операции на открытом рынке - купля-продажа государственных ценных бумаг - казначейских векселей и облигаций - коммерческим банкам и населению. Что касается России, то в ее монетарной политике присутствуют все три элемента денежно-кредитного регулирования, но в сравнений с мировой практикой большее значение имеют изменение нормы резервов и краткосрочное (ломбардное) кредитование эмиссионным банком крупных коммерческих банков. В развитых странах денежно-кредитная политика используется преимущественно в целях антициклического регулирования. На депрессионной фазе экономического цикла применяется комплекс мер, способствующих росту возможностей кредитования национального хозяйства коммерческими банками, увеличивающих денежную массу в обращении. В условиях ажиотажного спроса при подъеме экономики предпринимаются обратные действия. При использовании инструментов монетарной политики в антициклических целях учитываются временные лаги между принятием мер и достижением желаемых результатов. Особое внимание уделяется точному прогнозированию экономической конъюнктуры на основе использования ее ранних индикаторов, таких как, например, индексы акций крупнейших компаний. Другая задача, в решении которой меры монетарного регулирования играют существенную роль - снижение уровня инфляции путем проведения ограничительной, рестриктивной денежно-кредитной политики. Особенно привержены достижению этой цели сторонники неоклассических концепций, абсолютизирующие денежную природу инфляции и идеализирующие потенциальные возможности жестко ограничительной монетарной политики в вопросах обеспечения саморегулирования рыночной экономики и структурной оптимизации общественного хозяйства. В целом денежно-кредитный инструментарий не настолько эффективен, как бюджетно-финансовые методы регулирования. Необходимо такие учитывать, что в период реформ, когда происходит глубокая трансформация всей системы экономических отношений, результативность монетарной политики значительно ниже, чем в условиях устоявшегося конкурентного рыночного хозяйства, имеющего глубокие исторические традиции и возникшего в результате длительного эволюционного развития. В такой экономической системе достаточно изменения учетной ставки центрального банка на десятые доли процента, чтобы это дало необходимую информацию всем участникам экономической жизни и повлияло на характер и направление их деятельности. |