Державне управлiння. Курс лекцій ІваноФранківськ, 2010 Анотація
 Скачать 45.97 Mb.
|
|
9.3 Соціально-психологічні умови підвищення ефективності управлінської діяльності в системі державної служби Аналіз управлінської діяльності у державних установах та організаціях пов’язаний із питанням аналізу її ефективності. Остання як відображення практичного аспекту процесу управління є складовою загального підвищення ефективності управління в системі державної служби. Ефективність управлінського процесу не зводиться лише до успішної реалізації управлінських функцій, запровадження інноваційних управлінських технологій та економного використання фінансових, технічних, людських та інших ресурсів. Вона є більш широким поняттям, яке втілюється у подальшій реалізації всіма учасниками управлінського процесу свого потенціалу, і, як наслідок, актуалізує розвиток всієї управлінської системи. Відповідно до цих аспектів ефективність управлінської діяльності у системі державної служби Ю. Молчановою визначена як соціально-економічна категорія, яка відображає результат здійснення управлінських дій через максимально можливу реалізацію керівником у професійній діяльності його особистісного, соціального та професійного потенціалів при одночасному задоволенні потреб усіх учасників управлінських відносин, тобто окремих керівників, працівників, соціальних груп (колективів), організацій тощо [10]. Основними принципами, що забезпечують ефективність управлінської діяльності у системі державної служби, є науковість, комплексність, наскрізність, гуманізація, демократизація, відповідність державним вимогам, урахування індивідуального підходу. Під соціально-психологічною ефективністю управління розуміється результат здійснення управлінських впливів, що базуються на урахуванні соціальних, психологічних, тектологічних, акмеологічних особливостей учасників управлінського процесу й спрямовані на організацію та підтримання управлінської взаємодії з метою успішної реалізації функцій та виконання завдань, що стоять перед установою чи організацією. Соціально-психологічна ефективність управлінської діяльності проявляється на двох рівнях: рівні соціально-психологічної ефективності організації та рівні соціально-психологічної ефективності суб’єктів управлінського процесу. Відповідно критерії ефективності управлінської діяльності систематизовано за двома блоками – організаційним та особистісним. Організаційний блок становлять критерії, що розкривають успішність діяльності установи чи організації як суспільної одиниці. До них належать: 1) цілеспрямованість організації (характеризує готовність організації до досягнення цілей); 2) згуртованість організації (характеризує стійкість та міцність міжособистісних взаємодій в організації, психологічний стан системи функціональної взаємодії співробітників в організації); 3) інтегративність організації (характеризує стан соціально-психологічного розвитку організації, визначає рівень узгодженості дій та структурованості професійних обов’язків); 4) відносна стабільність організації (визначає швидкість плинності кадрів в організації та пов’язану з нею динаміку соціально-психологічних станів в організації: соціально-психологічного клімату, рівня конфліктності тощо); 5) самоорганізованість організації (розкриває рівень розвитку в організації процесів управління та самоуправління, характеризує специфіку структурно-функціональної взаємодії членів організації у соціальних групах: малих, середніх, великих); 6) саморозвиток організації. Особистісний блок включає критерії ефективності діяльності учасників процесу управління (суб’єктів управління): 1) активність суб’єктів управління як діяльнісний компонент психології особистості (свідчить про рівні психофізичної та соціально-психологічної життєдіяльності працівників); 2) задоволеність трудовою діяльністю (розкриває особистісне ставлення працівника до роботи, інших членів колективу, до самого себе; дає змогу проаналізувати соціально-психологічні характеристики функціонування організації); 3) умотивованість суб’єктів управління (розкриває наявність свідомої причини трудової, пізнавальної, комунікативної та іншої активності членів групи як обов’язкової умови її ефективності); 4) емоційність (характеризує емоційне ставлення людей до взаємодії у соціальних групах); 5) стресостійкість (розкриває індивідуальну особистісну властивість швидко мобілізувати власний емоційно-вольовий потенціал для протидії різним деструктивним силам, є проекцією загального соціально-психологічного стану функціонування організації) [9]. Для забезпечення ефективності управлінської діяльності особливе значення при наборі, доборі, розстановці, моніторингу, навчанні, ротації державних службовців має психограма. Психограма – це психологічні якості, бажані для ефективного виконання професійної діяльності, спілкування, для професійного зростання, подолання екстремальних ситуацій у трудовому процесі. До психограми належать характеристики мотиваційної, вольової, емоційної сфери фахівця: 1. Мотиви, цілі, задачі, потреби, інтереси, відносини, ціннісні орієнтації людини, психологічні позиції. 2. Професійні намагання, професійна самооцінка, самоусвідомлення себе як професіонала. 3. Емоції, психічні стани, емоційний вигляд. 4. Задоволеність людини працею, її процесом і результатом. При формуванні психологічних характеристик професійного державного службовця можуть бути використані різні бази типологізації: рівень загальної і спеціальної культури, стиль мислення (інноваційний, активно-творчий, пасивно-виконавський), відношення до загальнолюдських цінностей, мотивація до роботи в державній організації (прагнення до самореалізації, задоволення матеріальних і духовних потреб, забезпечення нормальної кар’єри). Найважливішим критерієм типологізації є управлінські здібності у сфері соціального управління [12, с. 4-8]. У процесі типологізації державних службовців за критерієм «професійні управлінські здібності» важливо врахувати і оцінити такі здібності:
Для формування вказаних здібностей державному службовцю потрібні знання у галузях теорії і практики менеджменту (з поглибленими знаннями у галузі стратегічного управління), соціології, психології, правознавства. Світоглядний фундамент фахівця у галузі державного управління повинен формуватися на основі знань філософії і теорії систем. Світоглядний принцип усвідомлення єдності всього сущого особливо важливий для ефективного управління, оскільки попереджає ухвалення рішень зі «стратегічно негативним ефектом», що виникає в результаті неузгодженості цілей частини і цілого. Наявність вказаних знань визначає можливість майбутнього державного службовця формувати необхідні професійні здібності і навички. Тому набір, добір, розстановка державних службовців, окрім обов’язкових знань, повинен враховувати його психологічні характеристики: 1) метапрограмний профіль державного службовця (неусвідомлені установки); 2) параметр «альтруїзм-егоїзм» відносно суспільства (соціальні, напівсвідомі характеристики); 3) тип інформаційного метаболізму індивіда (характеристики свідомості) [3]. У сукупності дані характеристики після їх оцінки, визначають тип впливу державного службовця на державну службу: деструктивний, конструктивний, нейтральний. Перша і третя характеристики індивіда є достатньо стійкими, а друга – динамічною. Метапрограмний профіль та тип інформаційного метаболізму не змінюються у часі. А параметр «альтруїзм-егоїзм» відносно тієї чи іншої соціальної системи значною мірою залежить від збігу цілей та цінностей індивіда і цієї системи, а вони є змінними, динамічними величинами. У цьому контексті слушними виглядають наступні пропозиції Ю. Молчанової: – ураховувати особливості соціально-психологічних умов реалізації управлінської діяльності в системі державної служби під час формування організаційної та комунікативної структур управління, добору претендентів на керівні вакантні посади в державних установах та організаціях, кар’єрного просування працівників, їх атестації тощо; – запровадити в практику діяльності державних установ та організацій систематичне навчання щодо соціально-психологічних основ здійснення управління з метою оволодіння керівниками та працівниками знань про зміст та структуру управління, усвідомлення ролі й значущості соціально-психологічних компонентів управління, формування в них умінь та навичок ефективного вирішення психолого-управлінських проблем; – увести до організаційної структури державних установ та організацій структурний підрозділ (соціально-психологічний, психолого-акмеологічний, психолого-консультативний тощо), який би забезпечував виконання практичної психологічної роботи [10]. Список використаної і рекомендованої літератури
ЗАПИТАННЯ ТА ЗАВДАННЯ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЮ
Школи управління
«А. сидів рівно, прямо, виставивши перед собою затиснуті в кулаки долоні. Тон його мови був повчальним, достатньо категоричним. Сама мова – різка, з короткими, виваженими фразами, частими посиланнями на власний життєвий досвід. Слухав свого опонента з похиленою вправо – вбік головою, його погляд при цьому був прямим, з-під лоба. Посміхався рідко, лукаво примружуючи очі, часто перебивав опонента, поправляв окуляри, озирався, неприродно притискував до себе лікті».
«Б. сидів у невимушеній позі, злегка нахилившись вперед. Тримався впевнено, спокійно. Вираз його обличчя був доброзичливим. Часто і щиро посміхався. Уважно слухав опонента, зважено і спокійно відповідав на запитання. Погляд його очей був прямим і іронічним, з частим відведенням вбік та вгору. Це був гарний актор – його рухи були м'якими, пластичними, дещо манірними. Б. часто розводив руками, заокруглюючи долонями простір перед собою, манірно загинав пальці, вказуючи на себе; посмикував плечима, реагуючи на їдкі випади свого опонента». ЗМІСТОВНИЙ МОДУЛЬ 2. «СИСТЕМА ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ УКРАЇНИ» Лекція 10. КОНСТИТУЦІЙНІ ЗАСАДИ ПОБУДОВИ СТРУКТУР ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ 10.1 Конституція України про гілки влади в Україні За останній час у політико-правовому житті України відбулися масштабні зміни. Прийняття у 2004 році нової редакції Конституції України зумовило необхідність перегляду теоретичних підходів до позначення характеру взаємовідносин між різними гілками влади у межах дії конституційного принципу поділу влади. Це, в першу чергу, стосується системи стримувань і противаг. Виникає необхідність теоретичного обґрунтування шляхів забезпечення у нових умовах самостійності гілок влади і шляхів їх співробітництва, ліквідації дисбалансів, що виникають у середині державного механізму, запобігання претензій будь-якої з гілок влади на пріоритет у відносинах із іншими гілками. Актуальним є теоретичне обґрунтування нової системи рівноваги всередині державної влади, зміни ролі політичних партій у системі поділу влади, що пов’язано із виробленням нових підходів до розуміння традиційних державно-правових інститутів. Система стримувань і противаг між гілками влади є комплексним, багатоаспектним і багатофункціональним державно-правовим феноменом. Вплив стримувань і противаг на державну владу здійснюється у різних напрямах: встановлення та підтримання рівноваги між гілками; забезпечення їх взаємодії на базі конструктивної співпраці; здійснення виховно-стимулюючого впливу на гілки влади; перешкоджання трансформації політико-правових конфліктів між ними та кризи, що загрожують конституційному ладу; забезпечення спадкоємності влади і усталеності політичної системи. Система стримувань і противаг є основою саморегуляції державної влади. Поділ засобів, які забезпечують взаєморівновагу та взаємостримування гілок влади, на стримування і противаги, є досить умовним. Противаги часто фактично схожі зі стримуваннями як по характеру, так і за умовами застосування. Водночас їх розмежування є у деяких випадках доцільним. Головну роль в урівноваженні гілок влади відіграють стримування, тобто техніко-правові засоби, що дозволяють кожній гілці впливати на сферу функціонального призначення інших гілок. Противаги, у свою чергу, покликані забезпечити максимально рівну значущість гілок у різних сферах відправлення державної влади [17]. Інститути, що охоплюються системою стримувань і противаг, є самостійними структурними або функціональними елементами державної влади, оформленими у правовому або організаційному відношенні, і спрямованими на забезпечення функціонування цієї системи. Їх основними ознаками є відносна відокремленість, можливість самостійного застосування і, водночас, єдність із іншими елементами цієї системи, наявність стійких зв'язків із демократичними принципами. Розвиток демократії в Україні зумовлює необхідність створення системи державної влади, яка б здійснювала якісне управління країною під контролем народу та в його інтересах. Влада у демократичній державі у вигляді її трьох гілок (законодавчої, виконавчої, судової) є політичною формою вираження влади народу. Будучи «поділеною», влада у державі повинна залишатися цілісною, єдиною, тому що йдеться про поділ не влади, а функцій здійснення цієї влади. І не лише про поділ, але й про взаємодію даних функцій. Юридичний прояв єдності і гармонійності влади полягає у тому, що: 1) органи державної влади в сукупності мають компетенцію, необхідну для здійснення функцій і виконання завдань держави; 2) різні органи держави не можуть приписувати тим самим суб'єктам за тих самих обставин взаємовиключні правила поведінки. Поділ влади треба сприймати як загальний принцип, а не як жорсткий регулятор у процесі реформування державної влади України. Для подальшого розгляду принципу поділу влад звернемося до більш конкретного визначення сутності законодавчої, виконавчої та судової влад. Законодавча влада – це делегована народом своїм представникам у парламенті (Верховній Раді, Державній Думі, Конгресі, Сеймі, Фолькетинзі, Альтинзі та ін.) державна влада, що має виключне право приймати закони. Її сутність полягає у здатності держави здійснювати свою волю, впливати на діяльність та поведінку людей та їх об’єднань за допомогою законів і правових актів (рішень), які приймаються представницькими органами влади (парламентом, радою). В інституціональному розумінні законодавча влада виступає системою державних закладів, які мають право приймати закони, обов’язкові для всіх громадян та їх об’єднань, а також для інших державних органів. У правовій державі законодавча влада приймає тільки такі закони, які не суперечать основному законові – Kонституції даної держави. При виробленні та прийнятті законів законодавча влада керується такими принципами: – будь-який закон, прийнятий законодавчою владою, мусить бути правовим, конституційним (не суперечити конституції). Право ж містить у собі сенс правильного, справедливого; – пріоритетність та верховенство права, тобто право є невід’ємною властивістю людини, нації, народу, воно ніким не надається й ніким не може бути відчуженим; – формальна рівність. Цей принцип вимагає визначення права, як рівного для всіх виміру свободи. Принцип формальної рівності припускає для законодавчої влади лише одне – закріплення у законі однакових стартових можливостей для кожного громадянина. Парламент як спеціальний державний орган уперше було засновано в Англії в 1265 р. Згодом з'явилися іспанські кортеси, французькі штати й інші законодавчі органи, що одержали загальну назву в усіх країнах світу – парламент. Сьогодні парламент, як найменування для позначення представницької влади, застосовується у більшості розвинутих країн. У США і деяких країнах Латинської Америки він називається конгресом, у Швеції – риксдагом, Фінляндії, Польщі – сеймом, Норвегії – стортингом, Росії – Федеральними Зборами. Сучасний парламент є складним багатоелементним механізмом, що має різноманітні зв'язки і взаємини з іншими інститутами влади. Наявні в літературі дефініції містять кілька типових характеристик парламенту, найважливішими з них є ті, котрі дозволяють розкрити його двоєдину природу як представницького і законодавчого органу влади. Обидві ознаки взаємозалежні, тому що виборність і «мандат народу» дозволяють парламентові приймати закони і виконувати інші владні функції. Обсяг конституційної компетенції парламентів залежить від форми державного правління, характеру політичного режиму, конституційних традицій та політичної культури суспільства. Так, у державах з парламентською формою правління їх компетенція найширша. Парламенти здійснюють або контролюють усі найважливіші сфери суспільного життя: крім законодавчої, виконавчої та судової функції, вони також мають вирішальний вплив на бюджетний процес. У країнах з президентською формою правління парламентам належить вужчий обсяг повноважень та компетенцій, а найголовніше те, що їх вплив на виконавчу владу здійснюється здебільшого опосередковано і насамперед шляхом бюджетної політики. У країнах так званої змішаної форми правління – президентсько-парламентської – повноваження парламенту дещо ширші. Він безпосередньо бере участь у формуванні уряду, впливає на його склад, та у такий спосіб визначає політичний курс держави в цілому. Чисельність парламентів та їхніх палат відбиває певні закономірності. Кількісний склад нижніх палат практично завжди є більшим, ніж верхніх. Чисельність нижніх палат певною мірою відповідає кількості населення тієї чи іншої країни. Найбільша чисельність однопалатного парламенту в Китаї (не може перевищувати 3000). Нижні палати парламентів: США – 435, Росії – 450, Польщі – 460, Японії – 512, Франції – 577, Італії – 630, Великобританії – 650, ФРН – 662 депутати. Верхні палати парламентів складають, наприклад, Японії – 252, Італії – 315, Франції – 319 депутатів. Порядок формування верхніх палат має істотні відмінності. У низці країн застосовуються прямі вибори. Їх проводять не тільки на основі виборчого права з більш високим віковим цензом, а й з використанням інших виборчих систем. Свої особливості мають прямі вибори у верхні палати парламентів федеративних держав. Представництво в таких палатах враховує наявність суб'єктів федерації. Від регіонів обирається, призначається, делегується однакове число сенаторів, або представництво в ній залежить від числа жителів у суб'єктах федерації (сенат конгресу США обирається безпосередньо виборчим корпусом по два сенатори від кожного штату, у Бразилії по три, Німеччині – від трьох до шести членів верхньої палати від кожної землі, в Індії – від 1 до 34 від штату, в Італії не менш семи від області). В унітарній державі число сенаторів також залежить від чисельності населення регіону (в Польщі – від двох до трьох сенаторів від воєводства). Шляхом непрямих виборів формується сенат у Франції, де виборчу колегію в кожному регіоні складають члени нижньої палати від цього регіону і радники різних муніципальних органів. В Іспанії, Бельгії частина сенаторів обирається безпосередньо громадянами, а частина обирається непрямими виборами – представницькими органами автономій. Члени верхньої палати призначаються урядами земель (у Німеччині), частина главою держави (в Італії, в Індії), цілком главою держави (у Канаді, Йорданії, Таїланді). У Великобританії місця в палаті лордів займають у спадщину дворяни (пери), що мають титул не нижче барона, та особи, яким такий титул подарований королевою, єпископи та архієпископи, члени, обрані шотландськими й ірландськими лордами, апеляційні (судові) лорди. Строк повноважень членів верхніх палат, як правило, більш тривалий, ніж нижніх. У конгресі США членів нижньої палати обирають на два роки, а верхньої – на шість. Нижня палата й однопалатний парламент переобираються цілком. До верхньої палати часто застосовується принцип ротації:сенатори обираються на більш тривалий термін і палата обновляється вроздріб (у США на 6 років з відновленням на 1/3 через два роки, у Франції на 9 років з відновленням на 1/3 через три роки). У багатьох країнах верхня палата обирається на той же термін, що і нижня (Італія, Польща та ін.). Важливою складовою внутрішньої структуризації парламенту є також його поділ на парламентську більшість та меншість, відповідно на парламентську владу та опозицію. Наявність парламентської опозиції є критерієм зрілості демократичного устрою країни. Назва гілки влади «законодавча» не означає, що, крім основної законодавчої діяльності (законодавча функція), представницькі органи не здійснюють ніякої іншої діяльності. Не менш істотною функцією законодавчої влади є фінансова, яка реалізується у праві щорічно затверджувати бюджет країни. Є засновницька функція, яка здійснюється через участь парламенту у формуванні вищих виконавчих і судових органів. Показником прояву «стримувань і противаг» слугує контроль, здійснюваний законодавчим органом, за роботою уряду, інших посадових осіб виконавчої влади (контрольна функція). Вираження недовіри уряду, перевірка виконання законів, парламентські розслідування слугують потужними стимулами парламентського контролю. Проте головною особливістю організації та діяльності парламенту є його представницький характер. Парламент можна назвати владою прямого загальнонародного представництва. Таким чином, слід виділити такі укрупнені функції парламенту: – представницьку; – законодавчу; – фінансову; – засновницьку; – контрольну. Отже, обсяг конституційної компетенції парламентів залежить від форми правління, характеру політичного режиму, державного устрою країни, конституційних традицій, політичної культури та стану розвитку суспільства. Разом з тим, при різній компетенції парламентів, функції їх тією чи іншою мірою схожі. Виконавча влада – влада, що має право безпосереднього управління державою. Носієм цієї влади у масштабах усієї країни є уряд. Назва уряду встановлюється Конституцією і законодавством. Частіш за все уряд має офіційну назву – Ради або Кабінету міністрів. Виконавча влада організовує і спрямовує внутрішню і зовнішню діяльність держави, забезпечує здійснення втіленої у законах волі суспільства, охорону прав і свобод людини [1]. Призначення виконавчої влади є похідним від принципу поділу єдиної державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, тобто створення такої структури влади, яка покликана її демократизувати, підпорядкувати законові й зробити більш ефективною, спираючись на об’єктивний механізм її організації та функціонування, а не на добру волю правителів. Виконавча влада охоплює всю державну діяльність, яка не відноситься ні до законодавчої, ні до судової влади, становить широку сукупність державних органів та установ, які здійснюють владно-політичні та владно-управлінські функції у відповідній сфері і забезпечують реалізацію прийнятих законів і рішень на всій території країни. Вона являє собою своєрідну підсистему виконавчих органів державного апарату, в основі якої лежить розгалужений апарат управління. Уряд на чолі з його главою утворює адміністративний апарат шляхом створення та розпуску установ через внесення відповідних законопроектів. Головним інструментом управління уряду, підпорядкованої йому адміністрації є постанови і розпорядження. Уряд забезпечує виконання законів та інших актів законодавчої влади, є відповідальним перед нею, підзвітним і підконтрольним їй. Проте виконавча влада не вичерпується одним лише «виконанням законів». Вона покликана відпрацьовувати шляхи та засоби реалізації законів, займатися поточним управлінням, здійснювати розпорядчу діяльність. У цих цілях з усіх питань своєї компетенції уряд видає нормативно-правові акти (укази, розпорядження та ін.), що мають підзаконний характер. Таким чином, призначення органів виконавчої влади – управління, що охоплює: – виконавчу діяльність – здійснення тих рішень, що прийняті органами законодавчої влади; – розпорядчу діяльність – здійснення управління шляхом видання підзаконних актів і виконання організаційних дій. Виконавча влада діє безупинно і скрізь на території держави (на відміну від законодавчої і судової), спирається на людські, матеріальні та інші ресурси, здійснюється чиновниками, армією, адміністрацією тощо. Це створює основу для можливої узурпації всієї повноти державної влади саме виконавчими органами. Тут важливі діючі механізми «стримувань і противаг» як із боку законодавчої (через розвинуте законодавство і контроль), так і з боку судової влади (через судовий контроль і конституційний нагляд) [14]. Судова влада – це самостійна і незалежна галузь державної влади, що формується згідно з процедурою та функціонує відповідно до демократичних принципів, встановлених Конституцією. Судова влада через сукупність певно визначених державних органів – безсторонні та незалежні суди, які наділені владними повноваженнями по вирішенню віднесених до їх компетенції виникаючих при застосуванні права питань, здійснює правосуддя у формі цивільного, господарського, адміністративного, кримінального та конституційного судочинства з метою захисту прав і свобод людини і громадянина, здійснює інші, передбачені законом функції. Судова влада – незалежна влада, що охороняє право, виступає арбітром у спорі про право, відправляє правосуддя. Вона покликана запобігати можливості змови чи протистояння двох інших гілок влади (законодавчої і виконавчої), створювати перепони на шляху виникнення диктатури. Основними функціями судової влади є конституційне, адміністративне, цивільне, кримінальне та інше судочинство у формі розгляду і вирішення судами відповідних справ. З одного боку, суд регулює конфліктні ситуації в суспільстві і підтримує правопорядок, додержання норм конституції всіма громадянами й суспільними інститутами, з іншого – маючи виключне право тлумачення конституційних норм, суд конституює політичні організації й форми політичної діяльності. Для того, щоб виконати цю досить складну функцію, суд посідає автономне становище щодо органів державної влади й управління. Забезпечується це високими кваліфікаційними вимогами, особливим порядком призначення судів. Свої функції суд покликаний здійснювати, керуючись лише законом, правом. Він не повинен залежати від суб'єктивного впливу законодавчої або представницької влади. Роль судової влади полягає у стримуванні двох інших гілок влади у рамках права і конституційної законності шляхом здійснення конституційного нагляду і судового контролю за ними [16]. Розмежування законодавчої, виконавчої і судової влади є поділом державної влади по горизонталі. По вертикалі влада розподіляється між усіма органами та посадовими особами, що належать до тієї чи іншої гілки влади. У раціонально влаштованій державі влада здійснюється за допомогою спеціальних органів. Звідси різні галузі влади: законодавча, виконавчо-розпорядча і судова. Для того, щоб запобігти зловживанню владою і виникненню авторитарної, абсолютної влади, не зв’язаної правом, ці гілки не повинні поєднуватися в руках одного органу, тобто повинні бути розділені. Розподіл влад, таким чином, є структуроутворюючим і функціональним принципом раціональної організації і контролю. |