Державне управлiння. Курс лекцій ІваноФранківськ, 2010 Анотація
 Скачать 45.97 Mb.
|
|
8.2 Досвід здійснення контролю в державному управлінні у зарубіжних країнах У зарубіжних країнах існує значний досвід державного контролю за органами виконавчої влади. Контроль часто має різні організаційні форми, відрізняється обсягом повноважень органів, що його здійснюють. Так, у США це Головне контрольне управління Конгресу, яке очолює генеральний контролер; у Великобританії – Національна ревізійна рада, яку очолює головний ревізор; у Канаді – Генеральний контролер; у Індії – парламентські комітети державної звітності, бюджетних передбачень, комісії у справах державних підприємств; у ФРН, Франції та Угорщині – Лічильні палати. Зважаючи на потребу в контролі за правильним і ефективним витрачанням бюджетних коштів виконавчими структурами, повноваження органів, що його здійснюють, у залежності від обставин, можуть бути розширені і на органи можуть бути покладені додаткові функції, або ж навпаки – цей контроль звужений до виконання тільки функцій щодо контролю за бюджетними витратами. У 1974 році повноваження Головного контрольного управління (ГКУ) США були значно розширені. До них був долучений і аналіз федеральних програм за методом «витрати – результат». Основним обов’язком ГКУ є підтримка Конгресу. Воно проводить ревізії, перевірки і дає оцінку реалізації федеральних програм та діяльності федеральних органів, а також за дорученням Конгресу та його комітетів готує відповідні огляди. Головне контрольне управління США виконує доручення голів комітетів Конгресу, а також може виконувати і окремі доручення членів Конгресу. Діяльність ГКУ стосується широкого кола питань: воно розглядає практично кожну федеральну програму, контролює діяльність федеральних органів, «масштаб його діяльності охоплює широке коло сфер від ракет до ліків, від інвентаризації до контролю над озброєнням, від космосу до міського господарства» [8]. У процесі своєї діяльності ГКУ аналізує, перевіряє і з’ясовує, чи відповідає виконання урядових програм чинному законодавству, а також перевіряє достовірність даних про хід їх виконання, чи раціонально використовуються державні кошти і який рівень ефективності програм, що розробляються. Контрольна функція Конгресу США за діяльністю органів адміністрації реалізується Головним контрольним управлінням шляхом проведення перевірок, ревізій, аналізу й оцінки діяльності виконавчих органів, результатом яких є аналітичні доповіді, довідки, цифрові та фактичні дані з конкретних питань, звіти. Отже, контрольна діяльність ГКУ охоплює широкий спектр роботи адміністративних органів США. ГКУ детально аналізує її і дає свою оцінку, яку доводить до відома Конгресу та його комітетів. Результати роботи Головного контрольного управління висвітлюються у засобах інформації для ознайомлення з ними громадськості. Парламент Норвегії здійснює нагляд за діяльністю державних адміністрацій. Для реалізації функції парламентського нагляду створюється Державна ревізійна комісія, яка підпорядковується парламенту. Вона здійснює контроль за витрачанням державних коштів у відповідності з їх призначенням. При формуванні системи контролю, визначенні повноважень органів контролю керуються конкретною потребою здійснення контролю у відповідній сфері. Розширений огляд контрольних функцій парламенту Канади дає Ф. Шелютто [15]. Депутати Палати громад парламенту Канади здійснюють контроль за діяльністю урядових структур шляхом так званих «урядових опитувань». Парламент Канади здійснює контроль за силовими структурами, банками, кредитними відносинами, валютою і банкрутством, поштовою службою, рибальством, національною статистикою та іншими відносинами. Парламентський контроль здійснює Служба Генерального ревізора. Правовий статус Генерального ревізора визначається законом. Основним завданням Генерального ревізора та його апарату є перевірка державних рахунків Канади. Генеральний ревізор Канади відповідає за проведення ревізій у міністерствах і відомствах, у корпораціях, які є державною власністю і контролюються державою, а також у великих нецентралізованих відомствах з широкою сіткою філіалів по всій країні, за кордоном і порівняно невеликих організаціях. Він висловлює свою думку щодо щорічних фінансових звітів тих міністерств, відомств і державних корпорацій, які безпосередньо перевіряє [9]. Вищий контрольний орган Франції веде свій початок ще з середніх віків [7]. Конституція Франції 1958 року визначає, що Національна Лічильна палата допомагає парламенту і уряду здійснювати перевірки належного виконання національного бюджету. В 1982 році у регіонах були утворені регіональні лічильні палати, підпорядковані Національній лічильній палаті. Національна лічильна палата перевіряє рахунки держави, державних відомств, компаній, що належать державі, рахунки незалежних підрозділів, що керують системами медичного страхування і соціального забезпечення. Конституція Польщі виділяє розділ, що має назву «Органи державного контролю і захисту прав». У ньому зазначено, що головним органом державного контролю в Польщі є Верховна Палата Контролю, яка підпорядкована Сеймові. Верховна Палата Контролю Польщі контролює з точки зору законності, ощадливості, цілеспрямованості і чесності діяльність органів урядової адміністрації, Народного Банку Польщі, державних юридичних осіб та інших державних організаційних підрозділів. До повноважень цього органу віднесено контроль за законністю й ощадливістю діяльності органів територіального самоврядування, комунальних юридичних осіб та інших комунальних організаційних підрозділів, а також суб’єктів виробництва у тому обсязі, в якому вони використовують державне або комунальне майно або виконують фінансові зобов’язання від імені держави. Окрім основного елементу системи контролю у Польщі, такого як Верховна Палата Контролю, існує ще два не менш важливих. Перший пов'язаний із зростанням сектора самоврядування в структурі державного управління. Незалежність самоврядування, яка задекларована у Конституції Республіки Польща та Законі про територіальне самоврядування, поставила питання про відносини між державними органами контролю та місцевого самоврядування. Це призвело до заснування окремих органів контролю, названих Регіональними Рахунковими Палатами, які здійснюють фінансовий аудит всіх органів місцевого самоврядування. Основна функція такого аудиту спрямована на контроль за розробкою та реалізацією бюджетів органів самоврядування. Другим елементом системи польського аудиту є внутрішня система контролю, що існує в системі державного управління від Канцелярії Прем’єр-Міністра до найнижчого органу місцевого самоврядування [1]. Конституція Білорусі 1996 року у ст. 129 передбачає, що державний контроль за виконанням державного бюджету, використанням державної власності, виконанням актів Президента, Парламенту, Уряду та інших державних органів, що регулюють відносини державної власності, фінансові і податкові відносини, здійснює Комітет державного контролю. Президент утворює Комітет і призначає голову Комітету державного контролю. Правовою основою створення і функціонування державного фінансового контролю в Росії з 1996 року є Конституція Російської Федерації, якою було визначено, що Лічильна палата Російської Федерації створюється для здійснення контролю за виконанням федерального бюджету. Зарубіжні країни мають не лише розвинені інститути парламентського контролю [12]. Контроль у системі виконавчої влади у більшості з них здійснюється по жорсткій вертикалі. Так, міністерства і центральні відомства (публічні корпорації) Великої Британії є галузевими і функціональними органами управління. Міністри і глави центральних відомств наділені правом видавати нормативно-правові й індивідуальні акти. Міністри наділені значними повноваженнями щодо контролю за діяльністю центральних відомств і органів місцевого самоврядування. Більшість центральних органів мають підпорядковані їм самостійні відділи на місцях. Що стосується публічних корпорацій, то уряд Великої Британії контролює їх діяльність у всіх напрямках і може втручатися у поточні справи корпорації. Щодо соціальної сфери, то крім міністерств, які здійснюють контроль у сфері зайнятості, освіти і науки, соціального забезпечення, існують адміністративні трибунали, які розглядають спори між адміністрацією і приватними особами. Значні контрольні повноваження мають міністерства над органами місцевого самоврядування. Перш за все, вони стосуються фінансових питань, дозволів на отримання позик, переоцінки вартості майна. І хоча уряд та міністерства можуть втручатися у місцеві справи, але на практиці такі випадки бувають дуже рідко, оскільки британці високо цінують місцеву автономію. Відповідно до Конституції Німеччини федеральний уряд може направляти своїх уповноважених у відомства земель для нагляду за виконанням федеральних законів. Землі зобов’язані дотримуватися законів, що їх приймає держава. З цим пов’язаний нагляд держави за діяльністю самоврядних територіальних земель. У сфері власних повноважень земель нагляд обмежується контролем за відповідністю їх дій законодавству і виконанням ними своїх обов’язків; по відношенню до делегованих повноважень нагляд поширюється також і на виконання доручень. Отже, аналіз стану здійснення державного контролю у сфері виконавчої влади деяких зарубіжних країн дають можливість зробити висновок, що такий вид контролю за діяльністю органів виконавчої влади як парламентський контроль існує в багатьох країнах. Але «інструменти для виміру ефективності різних видів контролю ще належить винайти, зокрема у порівняльній перспективі» [7]. Слід лише зауважити, що реалізацію функції контролю за витратами державного бюджету здійснює державний орган, який створюється парламентом. Він має різну назву у різних країнах і в залежності від повноважень сфера його діяльності може бути ширшою або обмеженою. У системі виконавчої влади зарубіжних країн прослідковується ієрархічність у здійсненні контролю. Уряди країн наділені відповідними повноваженнями щодо міністерств і відомств та державних корпоративних утворень. Міністерства та відомства і їх керівники наділені контрольними повноваженнями щодо виконавчих органів на місцях, а також органів самоврядування, які обмежені законами. 8.3 Організаційні засади здійснення контролю в органах виконавчої владиУкраїни Ефективність роботи центральних і місцевих органів виконавчої влади великою мірою залежить від здійснення контролю за виконанням законів України, указів, розпоряджень і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України, рішень інших органів вищого рівня і їхніх власних рішень та від організації виконання. Контроль являє собою систематичну конструктивну діяльність органів державного управління, їх керівників і підрозділів щодо забезпечення відповідності фактичних результатів роботи запланованим або визначеним рішеннями органів вищого рівня. Крім зовнішнього державного контролю, за допомогою якого реалізуються загальна і спеціальна функції контролю органами законодавчої, судової влади, Президентом та прокуратурою за виконавчою владою, існує внутрішній контроль, що його здійснюють органи виконавчої влади та органи управління, а також їх посадові особи. Як і зовнішній державний контроль, він складається з різних видів, що виділяють при його класифікації. У залежності від повноважень органів, що здійснюють державний контроль у системі виконавчої влади, він може бути загальним, функціональним, який ще називають надвідомчим, відомчим та спеціальним. Загальний контроль у межах своїх повноважень здійснюють майже усі органи виконавчої влади та їх посадові особи, бо функція контролю об’єктивно притаманна управлінській діяльності, є її невід’ємною частиною і може у найрізноманітніших формах здійснюватися у процесі їх управлінської діяльності. На відміну від контролю, що його здійснює законодавча влада, контроль органів виконавчої влади за своїм характером має внутрішню спрямованість і стосується, в основному, об’єктів сфери державного управління. Конституція України не дає чіткої ієрархічної структури виконавчої влади і обходить увагою функціональну діяльність центральних органів виконавчої влади. Тому при визначенні структури органів контролю у системі виконавчої влади слід виходити саме з принципу ієрархічної побудови її органів. Відповідно до Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом виконавчої влади та спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади, тобто здійснює контроль за всіма ланками виконавчої влади. В першу чергу має бути посилений інформаційно-аналітичний характер такого контролю за органами виконавчої влади, характер діяльності яких у ході адміністративної реформи має набути якісних змін. Державний контроль, який здійснюється центральними органами виконавчої влади, має свої особливості порівняно з контролем центрального органу виконавчої влади. Такий контроль відіграє важливу роль у зміцненні законності, виконавської дисципліни, підвищенні рівня організованості й порядку в сфері державного управління. Державний контроль, який здійснюється місцевими органами виконавчої влади та територіальними органами міністерств, має значно менший обсяг, але він найбільш наближений до контрольованих об’єктів, а отже і значення його досить вагоме. До основних об’єктів внутрішнього контролю слід віднести діяльність органів виконавчої влади щодо забезпечення: – реалізації єдиної державної політики у різних сферах; – прав і свобод громадян; – надання державних (управлінських) послуг органами виконавчої влади, їх посадовими особами; – відповідності фактичної діяльності органів виконавчої влади визначеному законом обсягу їх повноважень; – дотримання в діяльності зазначених органів вимог норм законодавства. Основними засадами правової регламентації внутрішнього контролю є законодавчі акти (деякі з них лише в стані підготовки) щодо правового статусу органів виконавчої влади всіх рівнів – «Про Кабінет Міністрів України», «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади», «Про місцеві державні адміністрації», в яких визначаються завдання контролю, обсяг і межі його здійснення. Важливо, щоб контроль отримав більш детальну регламентацію в положеннях про конкретні міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, їх територіальні органи та підприємства, установи, організації, що належать до сфери їх управління. Причому така регламентація не має обмежуватися лише посиланням на необхідність здійснення контролю, вона має містити його функціональні та процесуальні механізми і визначення наслідків контролювання. Контроль в органах виконавчої влади не повинен зводитися лише до перевірки виконання відповідних повноважень та функцій, а має враховуватися і якість виконання, своєчасне виявлення проблем та забезпечуватись концентрація зусиль на коригування ситуації, застосування заходів щодо забезпечення виконання завдань. Особлива увага до контролю у сфері виконавчої влади зумовлена характером діяльності її органів та посадових осіб, потребою у постійному зворотному зв’язку за динамікою розвитку суспільних відносин у різних сферах та контролю за поведінкою учасників цих відносин. Спрямовуючи зусилля виконавчої влади на організацію управління суспільними справами, держава має звернути особливу увагу на забезпечення органами виконавчої влади надання громадянам необхідних управлінських послуг та забезпечення захисту їх прав і свобод. Контроль у системі виконавчої влади має здійснюватися системно, з використанням усіх контрольних засобів, а результати його та висновки обов’язково мають надходити до вищого органу в порядку підпорядкованості. У залежності від галузей, сфер діяльності та суб'єктів, що здійснюють контроль у системі виконавчої влади, виділяють і відповідні види контролю. До них, в першу чергу, слід віднести: фінансовий контроль, який в свою чергу поділяється на банківський, податковий і бюджетний; контроль за виконанням управлінських рішень та дотриманням виконавчої дисципліни; контроль у сфері природоохоронної діяльності; митний, статистичний, антимонопольний та інші. Важливим видом загальнодержавного контролю є фінансовий контроль, який посідає чільне місце в системі державного управління [2]. Здійснення ефективного контролю вимагає високої організації роботи щодо його проведення, своєчасної, повної і достовірної інформації про сам об’єкт контролю, його стан – організаційний, фінансово-господарський, потенційний у плані подальшого розвитку. Для забезпечення такої інформації необхідно створити активну інформаційно-аналітичну систему, яка б базувалася на використанні сучасних комп’ютерних технологій. Удосконалення контролю повинно йти і шляхом остаточного законодавчого закріплення понять: «відомчий», «міжвідомчий» та «надвідомчий» (або «позавідомчий») контроль, вирізнення їх особливих рис, умов та процедур здійснення. Відомо, що такі поняття, як «міжвідомчий» та «надвідомчий» контроль існують лише у науковій та навчальній юридичній літературі. Незважаючи на наявність відповідних нормативних актів, у яких йдеться мова про відомчий контроль, скільки-небудь прийнятного законодавчого визначення такого контролю теж немає. Щоправда, Порядок здійснення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади внутрішнього фінансового контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 22 травня 2002 р. № 685, визначення внутрішнього (відомчого) контролю наводить, але воно обмежене фінансово-господарською діяльністю підприємств, установ і організацій, тоді як до предмета такого контролю de facto входять і трудова, виконавська та інші види дисциплін, контроль за виконанням вимог природоохоронного законодавства тощо. Узагальнюючи викладене, висновки та пропозиції різних дослідників проблем контролю та нагляду, вважаємо, що реформа контролю повинна йти в напрямках:
Список використаної і рекомендованої літератури
|