Державне управлiння. Курс лекцій ІваноФранківськ, 2010 Анотація
 Скачать 45.97 Mb.
|
|
Лекція 3. ЦІЛІ ТА ФУНКЦІОНАЛЬНА СТРУКТУРАДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ 3.1 Формування «дерева цілей» державного управління та його забезпечення Цілісна система державного управління органічно поєднує у своєму складі: суб'єкт управління (керуючу систему); об'єкт управління (керовану систему); всю сукупність різноманітних зв`язків, які при цьому здійснюються (систему управлінських відносин щодо їх взаємодії). Такий підхід є найбільш розповсюдженим до першого уявлення про систему державного управління, але він не надає змогу розкрити всю складність та масштабність цього поняття, адже суб'єкт і об`єкт управління також є великими системами, кожна з яких має свої характеристики, розподіляється на підсистеми та елементи. Державне управління – це система, що побудована для вирішення багатоцільових завдань, що відображає різні непорівнянні аспекти та характеристики об'єкту, які складно побачити з позиції одного спостерігача (суб'єкта управління). Суб'єкт управління може бути представлений органом влади, установою, підрозділом апарату управління чи посадовою особою, які виробляють і ухвалюють державно-управлінські рішення щодо здійснення керуючого впливу на підпорядковані об'єкти управління, або регулювання певних процесів відносин у різних сферах суспільної життєдіяльності. Згідно з Конституцією України, єдиним джерелом влади у демократичному суспільстві виступає народ, який делегує свої повноваження колективним суб'єктам управління – органам влади. Усвідомлюючи соціальну відповідальність, вони мають право в межах своєї компетенції формувати державну політику, приймати рішення та здійснювати цілеспрямовуючий вплив на об'єкти влади. Але при цьому слід враховувати мінливе домінування активної ролі суб'єктів і об'єктів державного управління. Об'єкти управління – це суспільство в цілому, адміністративно-територіальні утворення, процеси, відносини у різних галузях, сферах діяльності, організації, колективи, окрема людина, на які спрямована направляюча, організуюча та контролююча діяльність відповідних суб'єктів управління. Кожній із складових частин всієї сукупності об'єктів державного управління притаманні такі ж властивості, як і будь-якій із самоорганізованих систем. Тобто, кожна установа, підприємство чи адміністративно-територіальна одиниця також є системами, які мають свої органи управління, формують стратегію і тактику діяльності, пристосовуються до умов природного та соціального життя, виконують властиві їм функції, реалізують цілі діяльності. Із розвитком цих особливостей зменшується потреба у регулюючому впливі держави. Також, слід звернути увагу, що поняття «об'єкт управління» розповсюджується й на ті процеси, що регулюються суб'єктами державного управління, а також соціальні спільноти, які формуються за різними ознаками (належністю до певних верств населення і національних меншин, місцем мешкання, політичними поглядами, інтересами та ін.). Виходячи з того, що держава є спеціальним інститутом для здійснення управління великою соціально-економічною територіальною системою, доречно звернутися до термінів, які пов'язані з механізмами управління. У словнику-довіднику за редакцією В.М. Князєва та В.Д. Бакуменка «механізми державного управління» визначаються як «практичні заходи, засоби, важелі, стимули, за допомогою яких органи державної влади впливають на суспільство, виробництво, будь-яку соціальну систему з метою досягнення поставлених цілей» [5, с. 116]. Виходячи з запропонованого підходу до визначення механізму управління як сукупності різноманітних засобів та важелів здійснення державної влади, «практичні заходи» мають бути віднесені не до механізмів, а до їх реалізації, застосування. Наприклад, якщо розглядати державне управління з точки зору процесуального підходу, то його послідовність може бути представлена таким чином: • при розробці державної політики ставляться стратегічні цілі розвитку держави та через принципи обмежуються шляхи їх досягнення; • виходячи з державної політики, приймаються рішення, які втілюються у тому числі у відповідних механізмах управління; • механізми державного управління та інші доведені до стадії впровадження рішення реалізують необхідний вплив держави на об'єкти державного управління; • об'єкти державного управління під цим впливом здійснюють конкретні дії; • дії дають той результат, який сприяє просуванню до цілей державної політики. Ця послідовність повністю відповідає представленій схемі і доводить, що використовувані у державному управлінні конкретні механізми є лише одним з засобів здійснення цілеспрямованого управлінського впливу з боку держави. Цілі становлять собою продукт діяльності політичної системи, певним чином являючись суб'єктивним відбитком об'єктивного. Об'єктивно цілі державного управління народжуються і мають народжуватись «знизу» – іти від потреб та інтересів людей, об'єднаних у державу. Зміст і цілі держави полягають у тому, щоб сприяти матеріальному й духовному розвиткові свого народу. Внутрішній стан суспільства і проблеми, що його турбують, є справжнім та актуальним джерелом формування цілей державного управління. Необхідне вивчення об'єктивних умов, які створюються навколо суспільства і всередині нього, реальне визначення можливостей і сили суб'єктивного фактора, конкретне знання потреб та інтересів окремих об'єктів, на які спрямовуються керуючі впливи, достовірна оцінка потенціалу державного управління та здійснення інших дій, які здатні привести в сукупності й у підсумку до об'єктивної практичної цілеспрямованості державного управління. Цілепокладання в державному управлінні має рано чи пізно стати об'єктивним. Сутність управління вимагає налагодженого цілепокладання, а в ньому логічного просування від більш абстрактного загального передбачення до конкретного прогнозування, від нього – до програмування з використанням сучасної математичної та іншої методології і методики, а далі й до планування – вибору належним чином дій та їх неухильного втілення в життя. Велике соціологічне значення має ієрархія цілей державного управління. Головним для суспільства і тим самим для державного управління є створення, підтримання та поліпшення умов для вільної, спокійної, творчої життєдіяльності людей, налагодження раціональних взаємовідносин між особистістю, суспільством і державою. Звідси й ієрархія цілей державного управління, побудована за принципом пріоритету потреб та інтересів розвитку суспільства. За джерелом виникнення й змістом, складною та логічною послідовністю основні види цілей державного управління утворюють таку структуру: • суспільно-політичні, що охоплюють комплексний, цілісний, збалансований і якісний розвиток суспільства; • соціальні, які відображають вплив суспільно-політичних цілей на соціальну структуру суспільства, взаємовідносини її елементів, стан і рівень соціального життя людей; • економічні, які характеризують і утверджують економічні відносини, що забезпечують матеріальну основу реалізації суспільно-політичних та інших цілей; • духовні, пов'язані в одному аспекті зі сприйняттям духовних (культурних) цінностей, якими керується суспільство, а в другому – з підключенням духовного потенціалу суспільства в реалізацію суспільно-політичних і соціальних цілей. Вони певним чином уточнюються конкретизованими цілями, які є нижчим рівнем цілей порівняно з основними, а саме: • діяльнісно-праксеологічними, що передбачають розподіл і регулювання діяльності за конкретними структурами механізму держави та державного апарату; • організаційними, які спрямовані на вирішення організаційних проблем у суб'єктах і об'єктах державного управління – побудову відповідних функціональних і організаційних структур; • виробничими, що полягають у створенні й підтриманні активності тих керованих об'єктів, які відповідають за досягнення названих вище цілей і сприяють їх реалізації; • інформаційними, що забезпечують процеси цілевизначення, цілепокладання, цілереалізації та оцінювання ціледосягнення необхідною, достовірною, достатньою та адекватною інформацією; • роз'яснюючими, що вимагають відпрацювання знань, мотивів і стимулів, які сприяють практичному досягненню комплексу цілей державного управління. Цілі державного управління також поділяють на: стратегічні, пов'язані з якістю суспільства, його збереженням і перетворенням; тактичні; оперативні. У процесі цілевиявлення важливе значення має побудова «дерева» цілей державного управління на основі визначення стратегічної цілі й розбивки її на цілі нижчого порядку. Цілі державного управління, представлені у певному «дереві», мають відповідати таким вимогам: • бути об'єктивно зумовленими й обґрунтованими, виходити з об'єктивних закономірностей і тенденцій суспільного розвитку й діяльності людей; • бути соціально мотивованими, тобто йти від потреб, запитів та інтересів людей, відповідати їм і викликати цим самим розуміння, підтримку цілей, прагнення втілити їх у життя; • бути науково обґрунтованими, тобто підкріпленими відповідними науковими дослідженнями прогнозів економічного, соціального та духовного розвитку суспільства; • бути системно організованими, включати в певній послідовності цілі стратегічні, тактичні й оперативні, загальні та часткові, головні й забезпечуючі, кінцеві й проміжні, віддалені, близькі й безпосередні тощо; • бути забезпеченими у ресурсному відношенні як з інтелектуального, так і з матеріального боку, базуватись на реальному, а не на уявному потенціалі [4]. Обґрунтованість і дієвість цілей державного управління визначаються їх залежністю від певних ресурсів і забезпеченості ними. Особливе значення тут мають, як і у всьому, природні й людські ресурси, але таких ресурсів мало і збільшення їх не передбачається. Тому увагу слід звернути на ті, які не потребують великих витрат, відтворюються, розвиваються й перебувають у нашому розпорядженні. Перш за все, – це ресурси права, причому права в широкому розумінні. Будь-які цілі, які ставляться в державному управлінні, мають оцінюватися під кутом зору їх відповідності правовим вимогам (справедливості, правди, гуманізму), закріплюватися законодавчо і проводитись у життя силою законів і державних механізмів їх реалізації. Винятково багатим за потенціалом ресурсом, як для формування, так і здійснення цілевизначення в державному управлінні, є демократія – певна система самоорганізації життя людей на основі їх прав і свобод. Цілі державного управління з мінімальними затратами і максимальними результатами можуть досягатись тоді, коли потенціал демократії включений у їх реалізацію, коли люди знають цілі державного управління і поділяють їх, беруть участь у їх реалізації, відчувають співвідношення результатів реалізації цілей зі своїми потребами та інтересами. На особливу увагу заслуговує співвідношення цілей і засобів їх досягнення. Про адекватність других першим часто забувають, у результаті чого цілі, за задумом благородні й потрібні, реалізують такими засобами, що зрештою вони втрачають будь-який життєвий сенс. Раціональне й ефективне державне управління вимагає поєднання цілей, засобів і методів їх реалізації, оскільки лише воно створює кругообіг у системі державного управління, породжує до нього довіру суспільства, людей і стимулює управлінські процеси. 3.2 Поняття й види функцій державного управління У науці управління є загальновизнаною думка, що зміст державного управління найбільш виразно проявляється в його функціях. «Функція» як поняття має кілька тлумачень і в найбільш загальному розумінні означає обов’язок виконання певної роботи, прояв діяльності, призначення, виконання тощо. Функції управління – основа для формування структури системи, що управляє, і взаємодії її компонентів. Ось чому функції управління прийнято вважати однією із засадничих, фундаментальних категорій науки державного управління. В управлінській термінології функція виражає спеціалізований вид управлінської діяльності, який пов’язаний з певною метою – запланованим результатом. Оскільки мета є ідеальним прогнозуванням результату управлінської праці, то саме визначення завдання і є першим кроком у досягненні мети. Виходячи з того, що мета діяльності будь-якої соціальної системи детермінована об’єктивними потребами зовнішнього середовища, можна стверджувати, що цілі діяльності суб’єкта управління детерміновані об’єктивними потребами відповідної соціальної системи управління, в тому числі життєво важливими потребами адекватного об’єкта управління. Тому забезпечення цих потреб є метою управлінської діяльності, тобто забезпечення оптимального існування і розвитку об’єкта й системи управління в цілому –досягнення максимально корисного ефекту при найменших зусиллях і затратах. Саму ж фактичну діяльність суб’єкта управління щодо забезпечення життєво необхідних потреб об’єкта управління правомірно розглядати як об’єктивно необхідну єдність функцій управління. Потреби об’єкта управління, будучи різноманітними і багаточисленними, зумовлюють цілі управлінської діяльності, що охоплюють окремі блоки завдань. Водночас, найбільш загальним групам потреб і блокам завдань притаманна відносна самостійність і однорідність. Тому можна вважати, що у найбільш узагальненій формі функції управління є частинами управлінської діяльності, спрямованими на забезпечення саме цих груп потреб, а тому мають відносну самостійність та однорідність. Управлінські функції органів державної влади – це юридично виражені управляючі впливи окремих органів державної влади, які вони мають право і зобов'язані здійснювати щодо певних об'єктів управління або компонентів певних структур. Обсяг управлінської функції зумовлений місцем державного органу в структурі управляючої системи й окреслює його межі в управлінні суспільними процесами [4]. Функції державного управління й управлінські функції органів державної влади у зв'язку зі специфікою їх параметрів поділяються на види. Так, за критерієм змісту, характером і обсягом впливу функції державного управління поділяють на загальні й спеціальні. Загальними є функції управління, які відображають сутнісні моменти державного управління, його об'єктивно необхідні взаємозв'язки і мають місце практично в будь-якій управлінській взаємодії органів державної влади з об'єктами управління. За характером і послідовністю дій до загальних функцій управління доцільно віднести такі: аналіз, прогнозування, планування, організація, регулювання, робота з персоналом, облік, контроль. Спеціальні функції управління відображають особливий зміст окремих впливів, зумовлений різноманітністю багатьох взаємодіючих в управлінні компонентів. Вони реалізуються, як правило, в окремих сферах, галузях або на ділянках державного управління і визначаються в основному запитами об'єктів управління (економічними, духовними тощо). Залежно від спрямованості й місця впливу можна виділити внутрішні й зовнішні функції управління. Внутрішні функції державного управління уособлюють управління всередині державної управлінської системи й зумовлені багаторівневою і різнокомпонентною побудовою держави як суб'єкта управління. Зовнішні функції державного управління характеризують безпосередньо процес впливу органів державної влади на об'єкти управління. Система зовнішніх функцій управління визначається, з одного боку, вертикальною й горизонтальною побудовою організаційної структури механізму держави та державного апарату, а з іншого – цілями, особливостями змісту діяльності різних об'єктів управління. Набір функцій державного управління залежить від стану, структури і рівня самокерованості управлінських суспільних процесів. Функції управління: а) обумовлені цілями (завданнями) управління; б) носять об'єктивний характер; в) є складовими частинами змісту управлінської діяльності; г) є відносно самостійними та однорідними; д) безпосередньо виражають владно-організуючу сутність виконавчої влади; е) реалізуються в процесі управлінських відносин (взаємодія суб'єкта та об'єкта управління); є) спрямовані на забезпечення життєво необхідних потреб об'єкта управління. Функції управління розрізняються між собою за специфічними особливостями, виходячи з цілей та завдань виконавчої влади. Тому, на думку В. Малиновського, цільова спрямованість функцій та характер виконуваних завдань управління є об'єктивною і методологічно обгрунтованою класифікаційною ознакою систематизації управлінських функцій. На основі даного класифікаційного підходу всю різноманітність управлінських функцій можна розподілити в межах єдиної системи на три найбільш загальні види: а) основні; б) загальні; в) допоміжні. У свою чергу, зазначені види складаються з таких категорій:
О.С.Конотопцев виділяє 4 групи функцій: 1. Функції державного суверенітету (оборона, міжнародне представництво, охорона порядку, контроль, регламентація). 2. Економічні функції (забезпечення функціонування фінансової системи та загальне регулювання економіки). 3. Соціальні функції (соціальний захист та охорона здоров’я). 4. Гуманітарні функції (освіта, культурний розвиток та забезпечення умов наукової діяльності) [9]. Автори навчального посібника«Теорія та історія державного управління» (Г. С. Одінцова, В. Б. Дзюндзюк, Н. М. Мельтюхова та ін.) вважають за доцільне виокремити наступні види функцій. |