Державне управлiння. Курс лекцій ІваноФранківськ, 2010 Анотація
 Скачать 45.97 Mb.
|
|
2.2 Механізм реалізації права громадян на участь у здійсненні державної влади У сучасній демократичній, соціальній, правовій державі політичні права повинні сприйматися як одна з базових демократичних цінностей, що забезпечує громадянам участь у здійсненні державної влади, у чому й полягає їх головне призначення. Провідне місце в системі політичних прав належить праву громадян на участь у здійсненні державної влади, яке є окремим, самостійним, важливим і комплексним політичним правом, що одночасно виступає і принципом взаємовідносин між державою та її громадянами, а також включає в себе певний обсяг дієздатності. Право громадян України брати участь в управлінні державними справами – це передбачена Конституцією і законами України можливість кожного громадянина, який досяг вісімнадцяти років і є дієздатним, відповідає вимогам, встановленим законодавством для участі у відповідній сфері політичної діяльності, безпосередньо або через обраних представників брати участь у здійсненні безпосереднього народовладдя, державної влади, місцевого самоврядування шляхом участі у виборах і референдумах, рівного доступу до державної служби і служби в органах місцевого самоврядування, участі у здійсненні правосуддя з метою сприяння виконанню функцій суспільства й держави. За своєю суттю воно є його правом на участь у здійсненні народовладдя. Оскільки основною ознакою політичних прав є участь громадян України у здійсненні народовладдя, в управлінні державними справами, пропонується їх розуміти як можливості кожного громадянина у формах і порядку, передбачених Конституцією і законами України, брати участь у політичному житті і політичній діяльності, здійсненні належної народу влади, вирішенні державних і місцевих справ, впливати на визначення і здійснення засад внутрішньої та зовнішньої політики держави. Право громадян України брати участь в управлінні державними справами у системі політичних прав є головним, пріоритетним і співвідноситься з іншими політичними правами як пріоритетне політичне право. Основною кваліфікаційною ознакою, що відокремлює його від інших політичних прав, є особиста, безпосередня участь кожного окремого громадянина України у здійсненні безпосереднього народовладдя, вирішенні державних справ у сфері законодавчої, виконавчої та судової влади, місцевого самоврядування. За структурою дане право є загальним, комплексним правом, яке включає політичні права, що мають самостійне значення: право брати участь у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраним до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, право рівного доступу до державної служби і служби в органах місцевого самоврядування, брати участь у здійсненні правосуддя. Громадяни України у процесі реалізації в індивідуальних та колективних формах права участі в управлінні державними справами фактично беруть участь у здійсненні різних форм політичної влади, вступають для цього у конституційно-правові правовідносини з суб’єктами політичної системи України (державою, політичними партіями, громадськими організаціями, органами місцевого самоврядування), виступають об’єктивно необхідними суб’єктами цих відносин, які є складовою відносин політичної системи України [1]. Закріплене в національному законодавстві України право громадян на участь у здійсненні державної влади цілком відповідає міжнародним стандартам. Однак проголошене право є декларативним без наявності тих правових засобів, які зможуть його реалізувати, перенести з суто теоретичної площини в саму практику суспільних відносин. Про це переконливо свідчать непоодинокі негативні явища політико-правової дійсності (неприхована конфронтація гілок влади, формальне відношення посадових осіб до забезпечення реалізації прав громадян тощо), які фактично усувають громадян від процесу реалізації влади, зокрема державної, спотворюючи їх дійсне волевиявлення, нівелюючи соціальну цінність ідей народовладдя та демократії [4]. На сьогодні право громадян на участь у здійсненні державної влади недостатньо досліджене в теорії, а також потребує подальшого вдосконалення та відпрацювання механізму його реалізації, завдяки якому можливо було б вирішити нагальні практичні завдання: сприяти свідомому, активному, вільному вибору громадянами власної політичної позиції, сформувати у них відповідальне ставлення як до власних, так і суспільних та державних інтересів, забезпечити включення у сферу прийняття та реалізації державних рішень. До органів, які повинні забезпечувати реалізацію права громадян на участь у здійсненні державної влади, належать державні органи, які передбачені Конституцією України (Верховна Рада України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Президент України, Кабінет Міністрів України, суди загальної юрисдикції, прокуратура України, місцеві державні адміністрації, Конституційний Суд України), а також інші державні органи (Центральна виборча комісія, Міністерство юстиції України тощо). Особливою гарантією права громадян на участь у здійсненні державної влади є юридична відповідальність, яка проявляється у двох формах: 1) юридична відповідальність органів та посадових осіб за неналежне виконання покладених на них функцій та повноважень; 2) юридична відповідальність за протидію участі громадян у здійсненні державної влади. З метою посилення реалізації принципів правової держави в сфері виконавчої влади А.П. Заєць цілком слушно пропонує: 1. Забезпечити конституційну вимогу щодо виключного регулювання законом прав і свобод людини й громадянина та збільшення питомої ваги законів у системі нормативно-правових актів. Нинішній стан нормативно-правового регулювання суспільних відносин свідчить про значну кількісну перевагу підзаконних актів. 2. Впровадити досконалі і ефективні процедури реалізації прав і свобод людини й громадянина та вирішення адміністративно-правових спорів. Реформувати (уточнити) юридичну природу адміністративно-правових відносин, які тривалий час ототожнювались з адміністративною відповідальністю громадян, та запровадити в повному обсязі адміністративну юстицію в Україні. Предметом адміністративної юстиції, сформованої на нових засадах, мають стати рішення органів виконавчої влади, їх дії або бездіяльність, які порушують права й свободи людини і громадянина. 3. Розширити участь громадян у прийнятті рішень органами виконавчої влади. У цьому відношенні має бути подолана тенденція відчуження від громадської думки, яка має глибоке коріння в нашій дійсності і бере початок у домінуванні держави над особою. Потрібно кардинально переглянути практику роботи зі зверненнями і скаргами громадян, які мають кластись в основу реальних адміністративних рішень, слугувати засобом їх апробації. 4. Посилити участь громадськості у контролі за виконанням адміністративних рішень. Для цього слід було б запровадити процедуру громадського запиту з метою отримання громадянином інформації про рішення органів виконавчої влади, заплановані дії. 5. Покращити нормативно-правову регламентацію порядку розробки, прийняття та вступу в силу підзаконних актів виконавчої влади. У формі закону мають регламентуватись такі питання, як види нормативно-правових актів виконавчої влади, їх юридична сила, єдині технічні вимоги до підготовки проектів, мовні та термінологічні стандарти, прийняття та введення в дію актів виконавчої влади. І лише на цій основі кожним нормотворчим органом може бути прийнятий акт, який регулював би питання нормотворчої процедури, властивої окремому органу. Слід було б запровадити постійну наукову експертизу найбільш важливих відомчих та урядових законопроектів відповідно до законодавства з питань наукової та науково-технічної експертизи в частині статусу, повноважень та відповідальності експертів, гарантій об’єктивності експертизи та реалізації її висновків [2]. 2.3 Державна політика як фактор життєдіяльності суспільства Державна політика відіграє надзвичайно важливу роль у суспільному житті. Саме вона має на меті своєчасно виявляти назрілі проблеми розвитку суспільства, аналізувати їх, установлювати причини виникнення, складність, суперечливість і знаходити шляхи розв’язання. У сфері державної політики приймаються відповідні державно-політичні рішення, спрямовані на розв’язання певної проблеми, розробляються відповідні програми та інструменти їх реалізації. Реформування політичного життя України, становлення демократичної, соціальної, правової держави, багатопартійності та інших демократичних інститутів у процесі трансформації українського суспільства потребують підготовки нового покоління аналітиків, консультантів, експертів, викладачів, організаторів для системи державного управління, партій і рухів, засобів масової інформації, центрів, фондів та інших структур, систематичного підвищення їх кваліфікації. Процес розробки й впровадження державної політики є багатогранним і різноплановим, тому, досліджуючи його, не можна застосовувати шаблони й кліше, оскільки кожна проблема потребує індивідуального розв’язання. Для аналізу в суспільних науках часто використовуються теоретичні класифікаційні підходи, схеми та моделі. Актуальні наукові розвідки щодо дослідження різних складників аналізу державної політики містять праці сучасних дослідників О. Кілієвича, Б. Кравченка, О. Кучеренка, В. Ребкала, В. Романова, О. Рудіка та інших. Загалом в Україні опубліковано чимало праць з державної політики та її аналізу (напевне, найбільше серед країн СНД чи навіть Центрально-Східної Європи). Цікавими й оригінальними для дослідження різноманітних аспектів процесу формування державної політики є публікації Ю. Бадзя, І. Біласа, В. Бондаренка, О. Валевського, І. Варзаря, Б. Гаєвського, А. Гальчинського, О. Дем’янчука, С. Здіорука, В. Лісничого, М. Логунової, В. Лугового, В. Майбороди, М. Михальченка, М. Пірен, А. Пойченка, Г. Почепцова, І. Розпутенка, П. Ситника, В. Скуратівського, І. Солоненка, Ф. Рудича, Ю. Римаренка, С. Рябова, Ю. Шарова, Л. Шкляра, В. Юрчишина та інших. Плідно працюють дослідники Національного інституту стратегічних досліджень та Національного інституту проблем міжнародної безпеки. Актуальні проблеми теорії й практики державного управління та його взаємозв’язок з державною політикою досліджували В. Авер’янов, В. Бабкін, В. Бакуменко, В. Бебик, В. Бодров, С. Дубенко, М. Головатий, В. Князєв, Ю. Лебединський, С. Майборода, В. Марущак, С. Мосов, П. Надолішний, І. Надольний, Н. Нижник, С. Пирожков, Н. Плахотнюк, В. Ребкало, В. Рижих, В. Скуратівський, С. Телешун, В. Тертичка, В. Цвєтков, В. Шаповал, Ю.Шемшученко, Г. Щокін, В. Якушик та російські науковці В. Амелін, Г. Атаманчук В. Афанасьєв, А. Дегтярьов, Ю. Тихонравов та інші. Наповнення науково-методологічним змістом поняття аналіз державної політики потребує насамперед чіткого визначення його складників: політика, аналіз, держава. Розмежовування англомовних термінів policy і politics та утвердження чистоти змістового контексту в українській дійсності сприятиме кристалізації аналізу державної політики в Україні (адже інколи досить складно пояснити відмінності об’єкта і сфери дослідження Policy Science і Political Science). Вимогою сьогодення є уникнення термінологічної плутанини як у науковій літературі, так і в публіцистиці, чітке розмежування сфер аналізу політики і політичного аналізу й відповідно, політичної аналітики і аналізу політики та відмежування їх від аналізу для політики (своєрідне обстоювання, обґрунтування) й пропагування. Сучасна наукова думка загалом обстоює такі підходи до процесу аналізу державної політики: теорії прийняття рішень (мікрорівень): розглядаються детермінанти зовнішнього середовища, плюралізму, теорії суспільного вибору, неомарксистський аналіз; теорії формування процесу політики (макрорівень): індивід та плюралістичний підхід, кожен з яких не є взаємовиключним, а має свої особливості й підходи. Також вони не є універсальними й всеохоплюючими і лише презентують концептуальні напрями процесу аналізу державної політики. Окрім того, класифікаційні підходи до визначення аналізу державної політики сприяють утвердженню в Україні оптимального визначення державної політики, що обґрунтовує її як відносно стабільну, організовану й цілеспрямовану дію/бездію (як пролонґацію наявної політики) державних інституцій (не випадковою, безсистемною поведінкою учасників процесу політики) і містить не окремі абстрактні, а конкретні рішення щодо розв’язання проблем або сукупності проблем і є відповіддю на суспільні вимоги [8]. Невід’ємним компонентом державної політики є її леґітимність, монополія держави на законний примус та безпосередня конкретна дія чи бездія, що й аналізується, адже оцінюється безпосередня дієвість/пасивність державних інституцій у дослідженні позитивних/неґативних її результатів і наслідків. Окремо слід наголосити, що впровадження напряму політики можливе як через владні структури, так і шляхом створення спеціальних інституцій чи приватних фірм. Результатом аналізу державної політики є порада-рекомендація, оскільки значна кількість фундаментальних сфер державної політики містить широке коло інституційних засад, академічних орієнтирів, інтересів, і тому логічним є виокремлення підсистем державної політики: ефективна економіка в аналізі й процесі державної політики; концепція суспільного вибору; соціальна структура; інформаційні перетворення або поділ інтересу індивідами та організаціями; психологія політики – є ключовими чинниками утвердження аналізу державної політики в Україні як наукової сфери та навчальної дисципліни. Цілі держави обумовлюють відповідні напрями її політики. Для України характерним є визначення цілей її політики з ґрунтуванням на таких базових суспільних цінностях: – людина, її права та свободи, відповідальність перед собою, своєю сім’єю та суспільством; – державність, добробут населення та національна безпека; – європейський вибір, відданість загальнолюдським цінностям, ідеалам свободи та ґарантованої демократії; – послідовне утвердження гуманістичних і правових засад розвитку суспільства, поваги й толерантності, професійності й авторитету, доброчинності й шляхетності у відносинах між людьми, становлення громадянського суспільства. Впровадження у життя державної політики є надзвичайно відповідальним моментом усього процесу аналізу, адже політика й управління є тісно взаємопов’язані. Державне управління є своєрідною формою і засобом практичного втілення в суспільну практику державної політики. Для дослідження сутнісно-функціональних особливостей державного управління методологічно важливим є застосування теорії ризику, мережевого планування й управління як системи органів та установ, призначених здійснювати рішення влади. У контексті європейської інтеґрації України перспективним є виокремлення принципів державного управління, спільних для країн Західної Європи: надійність і можливість прогнозування (правова впевненість); відкритість і прозорість; звітність; ефективність і результативність. Загалом аналіз політики складається з трьох головних етапів: аналіз проблеми; аналіз розв’язання проблеми; обговорення аналізу (кваліфіковане пояснення суті поради замовникові). Систематизація класифікацій процесу політики дає змогу виокремити такі його характерні етапи: – усвідомлення проблеми (формулювання); – пошук варіантів (альтернатив) розв’язання проблеми; – прийняття рішення; – впровадження; – результат, оцінка; – аналіз політики як зворотний зв’язок [7]. Для оцінювання результатів політики застосовують різні типи критеріїв, але найвідомішими є: ефективність, продуктивність, адекватність, справедливість, відповідність, результативність, економічність. Важливим є розмежування ефективності як співвідношення між витратами на проведення політики та досягнутими результатами і результативності як міри досягнення проголошених цілей політики, що показує, наскільки результати наблизились до задекларованих цілей політики. В оцінюванні результативності й ефективності переважно застосовуються два методи: аналізвигід-витрат та аналіз витрат і результативності, або аналіз ефективності. Розглянемо декілька важливих рис державної політики: – державна політика є цілеспрямованою дією, а не випадковою, хаотичною поведінкою; – політика охоплює напрямки або моделі дій урядовців, а не окремі абстрактні рішення. Політика містить не тільки рішення з прийняття закону чи постанови, але й подальші заходи щодо їх втілення; – не вся урядова політика може втілюватися в життя органами державного управління та державними службовцями. Сьогодні до виконання державних програм та надання послуг населенню все частіше на конкурсній основі залучаються приватні організації та індивіди; – державна політика з'являється як відповідь на політичні вимоги або вимоги діяльності чи бездіяльності щодо певних питань, які надходять від громадян, представників груп інтересів, законодавців до урядовців та урядових агентств. Ряд вимог закликають до дії, а інші ще й уточнюють, яка саме дія є бажаною; – політика – це те, що уряд дійсно робить, а не має намір чи тільки планує робити. Саме в такому контексті державна політика аналізується й оцінюється; – державна політика може бути або негативною (уряд може вирішити не вживати ніяких заходів щодо деяких проблем), або позитивною (дії уряду з розв'язання певної проблеми); – державна політика ґрунтується на законі і є легітимною. Члени сучасного демократичного суспільства сприймають фіскальні, регулятивні та контрольні дії уряду як легітимні, хоча легітимність – це необхідна, але недостатня умова ефективної державної політики. Інколи державна політика може масово порушуватись, як, наприклад, у США за часів дії сухого закону, в Україні щодо митних та податкових правил, або як це відбувається повсюдно при перевищенні швидкості на автомагістралях; – державна політика, на відміну від політики приватних організацій, ґрунтується на монополії держави на законний примус чи навіть насильство. Уряд має право ув'язнювати порушників, а приватні організації – ні; – існує різниця між просто рішеннями та політикою. Уряд щодня ухвалює безліч рішень, продиктованих як політикою, так і просто обставинами. Водночас багато видів урядової діяльності зводяться до здійснення якоїсь політики, але самі вони не є політикою. Наприклад, рішення уряду підвищити митні тарифи не є свідченням політики протекціонізму. Скоріше його можна вважати реакцією на економічні умови, спрямовану на поповнення державного бюджету [8]. Таким чином, державна політика має складний та інтерорганізаційний характер. Державна політика (як вплив на повсякденне життя суспільства) виступає підсумком великої кількості програм, законодавчих дій та організаційних взаємодій. Список використаної і рекомендованої літератури
|