Державне управлiння. Курс лекцій ІваноФранківськ, 2010 Анотація
 Скачать 45.97 Mb.
|
|
1.3 Закони, закономірності та принципи державного управління На сучасному етапі все більшою мірою зростають вимоги до підвищення наукової обгрунтованості державного управління, що зумовлює об’єктивну необхідність розроблення та впровадження принципово нових чи кардинально модернізованих підходів у процесі виконання складних і важливих завдань державно-управлінської діяльності. Це безпосередньо залежить від міри пізнання та додержання в реальній практичній діяльності законів, закономірностей державного управління, його загальних і спеціальних принципів з урахуванням можливостей існуючої на певний час конкретної ситуації. Теоретичні засади державного управління, відпрацьованість категоріально-понятійного апарату створюють передумови досягнення порозуміння та взаємоузгодженості дій суб'єктів державного управління, що займають різні рівні в їх загальній ієрархічній структурі, а також більш чіткої визначеності та змістовності прямих і зворотних суб'єктно-об'єктних відносин. Закони та закономірності управління відображають найбільш важливі, необхідні, сталі та повторювані зв'язки явищ і процесів, які допомагають розкрити їх природу, сутність та внутрішній зміст. Закони та закономірності соціального управління розглядаються нерідко як одне поняття, зважаючи на те, що між ними є багато спільного: по-перше, вони носять об'єктивний характер; по-друге, формулюються на підставі розкриття відносин як між суб'єктом і об'єктом управління, так і внутрішніх, притаманних кожному з них, а також зв'язків із зовнішнім середовищем. Однак, між законами та закономірностями управління є й відмінні риси. Закони характеризуються більш високим рівнем абстрагування від реальної дійсності, тобто безпосередньо самого явища, вони мають більш загальний вигляд і визначають орієнтацію розвитку будь-яких видів соціального управління. Закономірності управління більшою мірою враховують обставини реальної діяльності, тому, частіш за все, вони набирають характеру об'єктивно зумовлених загальних позитивних тенденцій або рекомендацій щодо вибору обґрунтованих дій чи поведінки, які можуть наблизити практику управлінської діяльності до того «ідеального зразка», що відображений законами управління. У теорії управління розглядаються загальні та специфічні закономірності, локальні і системні, комплексні та аспектні. Склад основних законів управління наведений на рис. 1. 2 [10]. Єдність системи управління. Стійкість внутрішніх зв'язків системи при зміні стану зовнішнього середовища, тобто такі зв'язки між елементами системи, які зберігають її цілісність протягом тривалих періодів зміни стану системи.
Рис. 1.2. Основні закони управління Найбільше значення мають такі прояви єдності системи: принципів управління для всіх ланок та ступенів системи управління; організаційних форм елементів системи; основних функцій управління; методів управління; складу та послідовності етапів процесу управління, його ознак (безперервності, періодичності, узгодженості). Пропорційність суб'єкта і об'єкта управління. Раціональна відповідність між елементами всередині керуючої та керованої підсистем; спроможність суб'єкта за своїм потенціалом та організаційно-технічним забезпеченням оперативно виконувати функціональні завдання, враховуючи зміни у стані об'єкта. Поєднання централізації та децентралізації. Доцільна відповідність потребам суспільства функціональної відповідальності різних рівнів управління, централізація – безперервна, постійно діюча та достатньо стійка підлеглість кожної ланки вищим органам управління; децентралізація – самостійність у підходах до управління з урахуванням багатоманітності місцевих особливостей при збереженні єдності в основному, суттєвому. Співвідносність керуючої та керованої систем. Реформування якісних та кількісних характеристик керуючої системи відповідно до зміни об'єкта управління на кожному етапі розвитку держави, застосування ефективних організаційних форм управління, науково обгрунтованих нормативів. Принципи управління. Під принципами управління розуміють керівні правила, основні положення, норми поведінки, що відображають найбільш загальні стійкі риси законів і закономірностей управління, яких необхідно додержуватися в управлінській діяльності. Одним із перших дослідників, хто спробував систематизувати принципи управління, був французький інженер і науковець Анрі Файоль (1841-1925). В основі запровадженої ним системи управління лежала адміністративна доктрина. Виходячи з неї, у 20-х роках ХХ ст., Файоль визначив чотирнадцять принципів управління, які, на його думку, придатні для всіх без винятку сфер адміністративної діяльності: 1) поділ праці, 2) повноваження і відповідальність, 3) дисципліна, 4) єдиноначальність, 5) єдність керівництва, 6) підпорядкування особистих інтересів загальному, 7) винагорода, 8) централізація, 9) ієрархія (скалярний ланцюг), 10) порядок, 11) справедливість, 12) стабільність штату, 13) ініціатива, 14) корпоративний дух. Ці принципи, доповнені функціями персоналу в організації, по суті, визначили спеціалізацію, ієрархію, рамки контролю та засади організаційної структури як основу, на якій можна було б формувати організації та здійснювати управлінські функції. Принципи як поняття теорії управління зумовлюються певними законами, але одночасно відображають зміст та реальність процесів управління. Вони є результатом наукового пізнання, формулюються людьми. Їх склад і спрямованість залежать від ступеня дослідженості закономірностей та управлінських відносин. Безпосередньо на практиці принципи набувають конкретного характеру вимог, якими належить керуватися в управлінській діяльності. Сприятливі умови для їх додержання створює систематизація принципів державного управління, згідно з якою вони розподіляються на декілька видів: адміністративно-правові, системно-цільові, системно-функціональні, системно-організаційні, адаптивні [10]. Види принципів державного управління 1. Адміністративно-правові принципи державного управління: • відповідність об'єктивним законам суспільного розвитку; • публічність правової регламентації; • відповідність інтересам народу; • об'єктивність із позицій додержання законів; • співвідносність влади та державного управління; • правове регулювання управлінської діяльності. 2. Системно-цільові принципи державного управління: • розмежування повноважень між суб'єктами державного управління по горизонталі та вертикалі; • підпорядкування локальних цілей загальній меті; • несуперечність цілей одна одній; • взаємодоповнення цілей; • послідовність у досягненні всієї сукупності цілей; • розподіл цілей за функціями державного управління; 3. Системно-функціональні принципи державного управління: • закріплення розподілу функцій правовими нормами; • сумісність функцій органів державного управління; • диференціація спеціальних (конкретних) функцій; • концентрація однакових функцій у відповідних органах; • комбінування суміжних функцій в межах одного органу; • відповідність фактичної діяльності закріпленим функціям. 4. Системно-організаційні принципи державного управління: • єдність системи органів державної влади; • територіально-галузева організація управління; • багатоманітність організаційних зв'язків; • відповідність елементів діяльності органів (методів, форм, стадій) їх місцю в ієрархічній структурі; • делегування повноважень та відповідальності; • поєднання єдиноначальності та колегіальності; • лінійно-функціональна (штабна) побудова структури управління. 5. Адаптивні принципи державного управління: • уточнення мети при зміні обставин; • відповідність елементів системи визначеній меті; • орієнтація на постійне оновлення; • встановлення нормативів за елементами системи; • урахування темпів розвитку керованих об'єктів при формуванні управлінських рішень; • конкретизація управлінської діяльності та особистої відповідальності; • посилення соціальної захищеності державних службовців. Пізнання законів та реалізація принципів державного управління створюють методологічну базу обгрунтування спрямованості та змісту державно-управлінських трансформаційних процесів. Список використаної і рекомендованої літератури
Лекція 2. ДЕРЖАВНА ВЛАДА ТА ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ 2.1 Влада в системі суб'єктно – об'єктних yправлінських відносин у державі Подальший розвиток демократії, становлення правової держави, становлення громадянського суспільства в Україні потребують наукового переосмислення місця влади у державному управлінні. Державне управління, як різновид соціального управління й об'єкт дослідження науки «державне управління», певним чином корелюється із владою та її механізмами. Проте органи державного управління часто ототожнюються з владою, що пов'язано з традиційним сприйняттям суспільством цих органів як носіїв влади, і з їхнім функціональним навантаженням. У той же час, влада в сучасному українському суспільстві набуває, по відношенню до недалекого минулого, нової структурної і функціональної змістовності у системі управління державою. Впровадження принципу розподілу державної влади, поступове формування дієвої системи органів місцевого самоврядування, докорінна зміна орієнтирів взаємовідносин влади і суспільства – усе це певною мірою ускладнює процес державного управління, створюючи низку проблем. Йдеться, зокрема, про забезпечення балансу між політичною й адміністративною складовими державного управління, відтворення гармонії у взаємодії влади (механізмами впливу на суспільство) і суспільства, підвищення ефективності й продуктивності управлінської діяльності в сучасних умовах. Характерним для окремих науковців є думка про те, що при розв'язанні цих проблем часто пропонується спрощене (механічне) копіювання управлінських найдосконаліших структур сучасних демократичних держав. Однак, це не може призвести до очікуваних позитивних результатів, оскільки не враховуються якісні особливості сучасного світу з існуючими в ньому комунікаціями мультикультурних суспільств. Постійні ж протистояння між складовими системи влади знижують ефективність її діяльності і гальмують трансформаційні процеси в суспільстві. Можна виокремити декілька основних напрямків наукової думки щодо усвідомлення змісту влади в державному управлінні, які сприяли розробці теми. Перш за все, це дослідження історичних аспектів становлення влади і владних відносин (В. Селіванов, С. Серьогін, А. Слюсаренко, М. Томенко та ін.), філософських проблем політики і влади (В. Андрущенко, В. Бурлацький, І. Варзар, Б. Гаєвський, Г. Горак, Н. Корабльова, П. Кравченко, О. Кривуля, М. Култаєва, М. Михальченко, В. Мушинський, В. Лєдяєв, О. Осипова, С. Рябов, В. Халіпов, Л. Шкляр та ін.), влади в контексті її правового забезпечення (О. Бандурка, Ю. Битяк, М. Козюбра, Л. Кривенко, О. Рябченко, В. Шаповал, П. Юзьков та ін), соціально-психологічних складових механізмів влади (Є. Бистрицький, О. Білий, А. Дегтярьов, А. Демидов, В. Крамник, М. Кругов, В. Ладиченко, С. Сьомін, Г. Філіппов та ін.), влади і державного управління як об'єктів для дослідження науки державного управління (В. Авер'янов, Г. Атаманчук, В. Бакуменко, О. Данільян, А. Кім, В. Князєв, В. Корженко, Є. Кушнарьов, Н. Нижник, Г. Одінцова, В. Ребкало, В. Сіренко, С. Телешун, Ю. Тихомиров та ін.). Суттєву допомогу в осмисленні наявних механізмів влади у сучасному державному управлінні надають праці відомих американських і західноєвропейських науковців (Б. Беррі, П. Блау, Р. Даля, К. Дейча, Р. Тауні, Д. Ронга, Д. Істона, Дж. Френча, А. Етціоні, Т. Парсонса, П. Моріса, Г. Лассуела, Е. Кеплена, Г. Саймона, Н. Полсбі й інших), в яких визначаються два концептуальних підходи: 1) влада як кінцевий результат соціальної взаємодії («влада як потенціал»), 2) влада як певна діяльність соціального суб'єкта («влада як дія»). Позитивні ідеї цих двох підходів дозволяють з'ясувати основні елементи моделі влади в управлінні сучасною державою. Статичну структуру системи влади становлять дві підсистеми: публічна і громадянська. Вони мають певне функціональне призначення: 1) інтегрування приватних інтересів у публічний із подальшою його трансформацією у вплив (публічна підсистема); 2) артикуляція й агрегування приватних інтересів (громадянська підсистема). Публічна і громадянські складові, з одного боку, є автономними структурами, кожна з яких має власні специфічні компоненти, а з іншого – взаємозалежними елементами єдиної системи. Внутрішня організація, функціонування та їх взаємодія визначають зміст механізмів публічного врядування в державі [3]. Основним призначенням влади стає формування і досягнення публічної мети діяльності. Водночас, механізм формування публічної мети передбачає узгодження приватних інтересів у єдиний публічний інтерес, а механізм реалізації публічної мети полягає у перерозподілі наявних ресурсів між соціальними групами таким чином, щоб забезпечити її реалізацію з найменшими витратами. Відтак, у діяльності системи влади враховуються інтереси якомога більшої частини населення держави, а управління державою відбувається через механізми публічного врядування. Влада – це певні взаємозв’язки, що передбачають наявність суб’єкта і об’єкта, особливе вольове ставлення, яке полягає у спонуканні до дії, яку об’єкт повинен здійснити за бажанням суб’єкта. Це реальна здатність суб’єкта влади втілювати в життя певні ідеї, погляди, власну волю, нав’язуючи їх, коли це необхідно, іншим. Необхідною рисою влади є воля. Здійснення влади – це волевиявлення народу або інших суб’єктів влади. Перша основна ознака влади полягає у тому, що вона не може належати нікому, крім правового повноваження. Влада, яка зовсім не має правової санкції, є юридично індиферентним явищем, оскільки вона немає правового виміру. Цю правову санкцію влада здобуває як від Конституції, так і від правосвідомості людей. Саме тут виникає проблема співвідношення волі і права. Очевидно, варто погодитися з тим, що влада взагалі і державна, зокрема, за своєю родовою сутністю є воля, вольова сила, а по видовій ознаці – правова сила. Згадана властивість виявляється у тому, що держава повинна бути спроможна застосувати силу. Держава, а звідси й державна влада, зі слабкою волею (силою) є нежиттєздатною. Призначення влади полягає у тому, щоб створювати у людей впевненість і водночас виконавчість, щоб не лише вирішувати, а й інших підводити до погодженого рішення. Владарювати означає немов накладати власну волю на волю інших, проте так, щоб це накладання добровільно приймалося тими, хто підкоряється. Завдання держави полягає у такій погодженості волі, яка, залишаючись по суті добровільною координацією, набуває форми вольової субординації (підпорядкування). Державна влада – це легітимне офіційне волевиявлення держави, її органів і посадових осіб щодо здійснення їх функцій і повноважень шляхом прийняття правових актів у порядку, передбаченому Конституцією і законами [9]. Характер державної влади, її походження і призначення, суть, зміст і форми здійснення виявляються у принципах та функціях. Єдина за своєю сутністю державна влада будує свою організацію і діяльність на підставі двох основоположних принципів, закріплених у Конституції України. Перший з них у більшій мірі стосується організації державної влади, згідно з яким державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову (структурний аспект). Відповідно до цього визначається і система державних органів, які здійснюють державну владу в Україні: єдиний законодавчий орган, органи виконавчої та судової влади (системний аспект). Другий принцип стосується переважно діяльності цих органів, тобто їх функціонування. У процесі розбудови правової держави, складовими якої є народний суверенітет як джерело влади і Конституції, як основи всіх інших правових норм; верховенство закону над усіма іншими нормативними актами; принцип народного представництва; рівність усіх перед законом; поділ влади як гарантія забезпечення громадянських прав і свобод особи та інші, одним з головних серед перелічених слід вважати принцип поділу влад. На організацію та функціонування державної влади, в тому числі і в Україні, безпосередньо впливає політична влада. Оскільки представники останньої відображають власні погляди щодо політики, яку необхідно реалізовувати через державний апарат, вони безпосередньо впливають на здійснення державної влади, яка за визначенням є підпорядкованою особам, що визначають політику держави. |