Курсовая работа по теме государственные корпорации как субъекты финансового права 2019. Курсовая Маше, не страдай 3 курс. Курсовая работа Государственные корпорации как субъекты финансового права
 Скачать 413.72 Kb.
|
|
ГЛАВА 4 : Финансовый контроль за деятельностью государственных корпораций Вопрос финансового контроля стоит особенно остро сегодня, ведь из-за недостаточного правового регулирования контроля за деятельностью госкорпораций возможны различные злоупотребления в сфере расходования средств или имущества, выделяемых государством. Причины могут быть совершенно разнообразными. Конечно, зачастую это вызвано нечеткостью формулировки целей деятельности госкорпораций в соответствующих федеральных законах, ведь в таком случае не всегда возможно ясно определить какие-либо критерии эффективности достижения целей, ради которых создана госкорпорация. Однако злоупотребления могут следовать и из того, что у госкорпораций нет обязанности по опубликованию постоянных отчетов о своей финансовой деятельности, кроме ежегодного отчета об использовании имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание госкорпорации. Некоторые положения Федерального закона от 12.01.1996 г. 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», призванных обеспечить контроль над деятельностью некоммерческих организаций (в основном способами, перечисленными в статье 32 «Контроль за деятельностью некоммерческой организации»), на госкорпорации также не распространяется. В некоторых законах о создании госкорпораций прямо предусмотрен контроль со стороны Счетной палаты РФ. Это тоже указано в статье 7.1 ФЗ «О некоммерческих организациях» №7-ФЗ в пункте 3.4 «Счетная палата РФ и иные государственные органы в соответсвии с законодательством РФ вправе осуществлять контроль за деятельностью госкорпораций». Государственные корпорации подлежат финансовому контролю в случаях, установленных законами, и, прежде всего законами, регламентирующими создание той или иной государственной корпорации, например, при проведении внешнего финансового контроля, выражающегося в виде аудита, внутреннего финансового контроля силами !25 собственных контрольно-ревизионных подразделений и контроля за финансированием инвестиционных проектов. Рассматривая вопрос финансового контроля за деятельностью госкорпораций, Российская Федерация как единственный учредитель государственных корпораций осуществляет контрольную деятельность посредством уполномоченных органов исполнительной власти . В 9 нормативно-правовых актах о госкорпорациях прямо закреплен принцип: федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации и муниципальные органы не вправе вмешиваться в деятельность корпорации, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Однако, государственные корпорации, как и иные субъекты предпринимательской деятельности, обязаны исполнять императивные нормы, обусловленные проведением мер публичного контроля и соблюдать требования должностных лиц при проведении лицензионного, налогового, таможенного, экологического контроля. §1. Формы и методы финансового контроля На сегодняшний день нет существует единого мнения по данному вопросу среди представителей финансово-правовой науки, поэтому существуют различные трактовки данных понятий. Некоторые ученые выделяют методы финансового контроля, причисляя к ним: наблюдение, обследование, анализ, проверку, ревизию и пр . Другие авторы ревизию, наблюдение, обследование, проверку, анализ 10 относят к формам финансового контроля . 11 Денисов П.А. Административно-правовой статус государственных корпораций. Автореферат ... к.ю.н. 9 М., 2010. 26с. Крохина Ю. А. Финансовое право России : учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М. : Норма, 10 2007. С. 141—144 ; Финансовое право : учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М. : Норма, 2008. С. 146 —148. Финансовое право : учебник / А. Р. Батяева, К. С. Бельский, Т. А. Вершило; отв. ред. С. В. Запольский. 11 2-е изд., испр. и доп. М. : Контракт ; Волтерс Клувер, 2011; Финансовое право : учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / А. Б. Быля, О. Н. Горбунова, Е. Ю. Грачева ; отв. ред. Е. Ю. Грачева, Г. П. Толстопятенко. М. : Проспект, 2009. С. 49—52. !26 Такая вариативность определена нечеткой позицией законодателя, который смешивает формы и методы финансового контроля. Многие учебники при рассмотрении этого вопроса дают ссылку на статью 265 Бюджетного Кодекса РФ. К сожалению, на данный момент это не актуально. В новой редакции статьи формы финансового контроля 12 уступают место видам финансового контроля: предварительному и последующему. Ссылка именно на формы есть в части 1 статьи 10 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно- счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований» где говорится, что внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий. Подпункт 5 пункта 2 статьи 1 Налогового Кодекса РФ определяет, что НК РФ устанавливает формы и методы налогового контроля. Но глава 14 НК РФ, которая посвящена налоговому контролю, не разграничивает формы и методы налогового контроля, а только перечисляет формы налогового контроля: - налоговые проверки, - получение объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сбора, плательщиков страховых взносов, - проверки данных учета и отчетности, - осмотр помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли), - и в других формах, предусмотренных НК РФ. Интересной является ретроспектива: статья 82 НК РФ раньше так и называлась «Формы проведения налогового контроля». Касательно методов, обратимся к статье 267.1 БК РФ, введеннаой Федеральным законом от 23.07.2013 No 252-ФЗ, в пункте первом которой В редакции Федерального закона от 23.07.2013 No 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный 12 кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». !27 сказано, что методами осуществления государственного (муниципального) финансового контроля являются проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций. А также обратим внимание на Положение о порядке осуществления финансового контроля Министерством юстиции Российской Федерации , которое основным методом контрольного 13 мероприятия называет проверку. Главной отличительной чертой методов налогового контроля от его форм является то, что методы налогового контроля не имеют самостоятельного значения и не могут использоваться обособленно от какой-либо определенной формы налогового контроля . 14 §2. Виды финансового контроля Финансовый контроль за деятельностью государственных корпораций можно классифицировать по нескольким основаниям. Стоит начать с самой объемной классификации по субъектам контроля. В ней можно выделить общий контроль Российской Федерации как учредителя государственных корпораций через государственные органы федерального уровня , которые назначают единоличные 15 исполнительные органы государственных корпораций, а также те органы, чьи представители участвуют в работе высших органов управления государственных корпораций (представляется, что данный вид контроля можно назвать общегосударственным) и специальные виды контроля, осуществляемые уполномоченными органами (Счетной палатой, Центральным банком РФ и т.п.). По органам, осуществляющим финансовый контроль в исследуемой сфере можно разделить на: • финансовый контроль, осуществляемый Президентом РФ; • финансовый контроль, осуществляемый Правительством РФ; Утверждено приказом Минюста России от 14.06.2012 No 116. 13 Зрелов А. П. Формы налогового контроля // Налоги и налогообложение. 2005. No 6. 14 Салфетников М.А. К вопросу об административно-правовом статусе государственных корпораций // 15 Современное право. 2009. №12. С. 45 -47 !28 • финансовый контроль, осуществляемый Счетной палатой; • финансовый контроль, осуществляемый органами государственных корпораций (органами управления или органами внутреннего финансового контроля); • аудиторский контроль. К ведению Президента и Правительства РФ отнесены полномочия по проверке аудиторского заключения о достоверности годовой бухгалтерской и консолидированной финансовой отчетности корпораций вместе с ее годовым отчетом. Кроме того, они назначают руководителей корпораций, формируют такие органы управления госкорпораций, как наблюдательные советы и советы директоров. Сложилось мнение, что так как государственные корпорации получают и используют средства из федерального бюджета и федеральную собственность, управляют федеральной собственностью, имеют предоставленные федеральным законодательством финансовые льготы и преимущества, являются получателями бюджетных средств при формировании их уставных капиталов, а также при выделении им дополнительных субсидий (например, в форме дополнительного имущественного взноса), их деятельность должна быть подконтрольна Счетной палате РФ на основании статьи 12 Федерального закона от 11.01.1995г. № 4-Ф3 «О Счетной палате Российской Федерации» . 16 В настоящее время приняли Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" от 05.04.2013 N 41-ФЗ и в нем отсутствует прямое указание о его распространении на государственные корпорации, так как переданное госкорпорациям имущество переходит из государственной собственности в собственность самих юридических лиц, поэтому распространить контроль Счетной палаты РФ на государственные корпорации можно только путем прямого указания в нормативном акте. Курбатов АЛ. Правовое регулирование деятельности государственных корпораций как 16 организационно-правовой формы юридических лиц // Материал подготовлен для СПС Консультант Плюс // СПС Консультант Плюс !29 В некоторых законах о создании госкорпораций как раз прямо предусмотрен контроль со стороны Счетной палаты РФ: - Например, в отношении госкорпорации «Росатом» статья 3 Федерального закона "О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» N 317-ФЗ закрепляет, что Счетная палата РФ и иные государственные органы в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют контроль за деятельностью Корпорации; - Косвенно присутствует указание и в законодательном регулировании деятельности Агенства по страхованию вкладов: в соответствии со статьей 42 Федерального закона от 23 декабря 2003г. №177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» контроль за функционированием системы страхования вкладов осуществляется Правительством РФ и Банком России путем участия их представителей в органах управления Агентством, а контроль за расходованием средств федерального бюджета, направленных в фонд обязательного страхования вкладов, осуществляется в порядке, определенном для использования средств федерального бюджета. Данный порядок включает в себя как раз осуществление контроля со стороны Счетной Палаты РФ; - В Федеральном законе от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития» в статье 2 указывается, что Счетная палата РФ в соответсвии с законодательством РФ осуществляют контроль и надзор в отношении ВЭБ.РФ; - Аналогичную формулировку о контроле и надзоре за деятельностью Корпорации со стороны Счетной палаты можно найти и в статье 3 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 215-ФЗ "О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос»; - В отношении других государственных корпораций указаний о распространении на них контроля Счетной палаты РФ не содержится. !30 В зависимости от статуса субъектов контрольной деятельности финансовый контроль может быть : 17 - Внешним (по инициативе учредителя). Можно разделить на: • специальный контроль, осуществляемый Счетной п а л а т о й Р Ф н а д ф и н а н с о в о й д е я т е л ь н о с т ь ю госкорпораций; • о б щ и й в н е ш н и й ко н т р о л ь , п р о в о д и м ы й федеральными органами государственной власти в соответствии с их компетенцией (Президентом РФ (Фонд с од е й с т в и я р е ф о р м и р о в а н и ю Ж К Х , Р о с т е х ) ; Правительством РФ (Агентство по страхованию вкладов, ВЭБ.РФ, Фонд содействия реформированию ЖКХ, Ростех, Росатом); - Внутренним (по инициативе самой госкорпорации в лице уполномоченного органа управления корпорацией). Этот вид контроля включает в себя обеспечение внутреннего аудита, т.е. проверки исполнения структурными подразделениями государственной корпорации правил ведения бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности. Мероприятия внутреннего финансового контроля всегда проводятся по инициативе соответствующего органа управления госкорпорацией или подчиненного ему органа внутреннего контроля. Применительно к Банку развития и другим корпорациям, осуществляющим банковскую деятельность, мероприятия внутреннего контроля инициируются Банком России, порядок его проведения устанавливается нормативными правовыми актами Банка России. Органы внутренного финансового контроля, которые в каждой корпорации имеют собственное наименование (ревизионная комиссия (Ростех, Росатом), служба внутреннего контроля (ВЭБ.РФ), служба внутреннего аудита (Агентство по страхованию вкладов)), Агапов А. Б. Публичный статус государственных корпораций // Публично-правовые исследования. 17 Ежегодник Центра публично-правовых исследований. Том 2. М.: АНО "Центр публично-правовых исследований", 2007. С. 323-349 !31 обеспечивают внутренний аудит в корпорации и подчиняются органу публичного представительства (наблюдательному совету, совету директоров и др.). Основным способом осуществления финансового контроля за деятельностью госкорпорация является проверка, а целью финансового контроля за деятельностью госкорпораций является проверка законности и эффективности финансово-хозяйственной деятельности госкорпораций как лиц публичного права . В числе направлений финансового контроля за 18 деятельностью государственных корпораций можно выделить следующие: - контроль эффективности использования бюджетных средств. выделенных госкорпорациям; - контроль эффективности использования имущества, переданных госкорпорациям; - контроль за ведением бухгалтерского учета и отчетности, за составлением годовой отчетности госкорпораций и достоверности данных; - контроль за целевым расходованием резервных фондов и целесообразным инвестированием временно свободных денежных средств госкорпораций; - контроль за доходами госкорпораций и их использованием. §3. Финансовый контроль отдельных государственных корпораций Контролирование финансовой деятельности варьируется от каждой конкретной госкорпорации. К примеру, Совет директоров Агентства по страхованию вкладов в соответствии со статьей 25 Федерального закона от 23.12.2003г. №177-ФЗ «О страховании вкладов в банках Российской Федерации» ежегодно определяет аудиторскую фирму для проверки отчетности Агентства, а внутренний аудит Агентства осуществляется службой внутреннего аудита, Агапов А. Б. Публичный статус государственных корпораций // Публично-правовые исследования. 18 Ежегодник Центра публично-правовых исследований. Том 2. М.: АНО "Центр публично-правовых исследований", 2007. С. 323-349 !32 подотчетной совету директоров Агентства. Порядок формирования и деятельности службы внутреннего аудита определяется советом директоров Агентства. Таким образом, данная статья одновременно регулирует как внешний финансовый контроль, осуществляемый аудиторской организацией, так и внутренний финансовый контроль госкорпорации, который проводится независимо от внешнего аудита. Статья 8 Федерального закона от 17.05. 2007 г. № 82-ФЗ «О государственной корпорации развития ВЭБ.РФ» содержит почти идентичные нормы относительно финансового контроля ВЭБ.РФ, что внутренний аудит осуществляется службой внутреннего контроля. Наблюдательный совет ВЭБ.РФ определяет на конкурсной основе аудиторскую организацию, а также размер ее вознаграждения. Аудиторская организация проводит обязательный аудит годовой бухгалтерской отчетности ВЭБ.РФ до утверждения ее наблюдательным советом ВЭБ.РФ, а аудиторское заключение подлежит обязательному опубликованию вместе с годовой бухгалтерской отчетностью ВЭБ.РФ. Внутренний аудит ВЭБ.РФ осуществляется службой внутреннего контроля. Порядок деятельности службы внутреннего контроля определяется наблюдательным советом ВЭБ.РФ, который вправе принимать решения о проведении внеочередного аудита бухгалтерской отчетности ВЭБ.РФ. Особенностью финансового контроля в этой госкорпорации можно назвать то, что в соответствии с пунктом 68 (он же последний в документе) нового Меморандума о финансовой политике ВЭБ.РФ контроль за 19 исполнением Меморандума возлагается на правление ВЭБ.РФ, службу внутреннего контроля и аудиторскую организацию. Служба внутреннего контроля ежеквартально представляет отчет, который рассматривается наблюдательным советом ВЭБ.РФ. Аналогичные нормативные положения содержатся в статье 9 Федерального закона "О Государственной корпорации по содействию Меморандум о финансовой политике государственной корпорации от 23 июля 2018 г. № 1510-р 19 !33 разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростех" от 23.11.2007 N 270-ФЗ, согласно которой для подтверждения достоверности бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности, а также ее годовой консолидации Корпорации наблюдательный совет Корпорации определяет на конкурсной основе аудиторскую организацию, которая проводит обязательный аудит отчетности Корпорации до утверждения годового отчета Корпорации наблюдательным советом Корпорации. Аудиторское заключение подлежит обязательному опубликованию вместе с годовой финансовой (бухгалтерской) отчетностью Корпорации. Внутренний контроль финансово-хозяйственной деятельности Корпорации осуществляется ревизионной комиссией Корпорации, что указано в статье 18 Федерального закона "О Государственной корпорации <…> «Ростех»" от 23.11.2007 N 270-ФЗ. В ней же перечислены такие функции, как решения о назначении на должность, о прекращении полномочий председателя и членов ревизионной комиссии Корпорации, в том числе о досрочном прекращении указанных полномочий, принимаются наблюдательным советом Корпорации. Срок полномочий членов ревизионной комиссии Корпорации ограничен пятью годами. Относительно госкорпорации «Росатом» Федеральный закон от 01.12.2007г. №317-Ф3 «О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"» несколько иначе структурирует правовое регулирование осуществления финансового контроля за деятельностью госкорпорации. Так, в соответствии со статьей 24 данного Федерального закона Наблюдательный совет Корпорации осуществляет н числе прочих полномочия по утверждению аудиторской организации, отобранной на конкурсной основе, для проведения аудита отчетности Корпорации; и утверждает положение о ревизионной комиссии Корпорации и принимает решения о назначении на должность и о досрочном освобождении от должности членов и председателя ревизионной комиссии. !34 А в соответсвии со статьей 35 указанного ФЗ, годовая бухгалтерская отчетность и консолидированная финансовая отчетность Корпорации подлежат ежегодной обязательной проверке аудиторской организацией. При этом в состав годовой бухгалтерской отчетности Корпорации наряду с отчетностью, установленной законодательством РФ о бухгалтерском учете, включаются отчет об использовании средств федерального бюджета и отчет о государственном запасе специального сырья и делящихся материалов. В отношении Росатома Правительство РФ утверждает программу деятельно сти корпорации па долго срочный период, которая предусматривает выполнение производственных, инвестиционных и финансовых показателей, в том числе заданий государственного оборонного заказа, а госкорпорация направляет годовые отчеты в Правительство РФ. Федеральный закон от 21.07.2007г. №185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» весьма кратко по сравнению с иными нормативными актами, регулирующими деятельность госкорпораций, описывает аудит Фонда. Это связано с тем, что ведение бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности Фонда подлежит ежегодной обязательной аудиторской проверке. Ежегодно для проведения обязательного аудита ведения бухгалтерского учета и финансовой отчетности Фонда наблюдательный совет Фонда утверждает отобранную на конкурсной основе аудиторскую организацию и размер ее вознаграждения. При этом наблюдательный совет Фонда вправе принимать решения о проведении внеочередных аудиторских проверок ведения бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности Фонда. Иначе регламентируется представление годового отчета Агентства по страхованию вкладов, который направляется не только в Правительство РФ, но и в Банк России, при этом обобщенные данные годового отчета и бухгалтерский баланс подлежат обязательному опубликованию. Годовой отчет Агентства включает в себя отчет о деятельности Агентства за !35 прошедший отчетный период с анализом состояния системы страхования вкладов и использования денежных средств фонда обязательного страхования вкладов; годовой бухгалтерский баланс; отчет о движении денежных средств фонда обязательного страхования вкладов; отчет о прибылях (об убытках), полученных от размещения и (или) инвестирования временно свободных денежных средств; реестр банков. Однако существует и один общий принцип — осуществление государственного контроля за временно свободными денежными средствами госкорпораций, расходование которых осуществляется в порядке, определяемом Правительством РФ (как это происходит в ВЭБ.РФ, Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства) или наблюдательным советом (Ростех). Контроль за денежными средствами, которые не относятся к свободным, также осуществляется наблюдательными советами государственных корпораций через утверждение финансовых планов расходов и доходов (Ростех, ВЭБ.РФ), а также финансовой поддержки регионов в области жилищно- коммунального хозяйства (Фонд содействия реформированию ЖКХ). !36 |