современные концепции. курсовая современные концепции повышения открытости деятельности. Курсовая работа по дисциплине Государственная и муниципальная служба Современные концепции и технологии повышения открытости деятельности государственных служащих

• Название: Курсовая работа по дисциплине Государственная и муниципальная служба Современные концепции и технологии повышения открытости деятельности государственных служащих
• Анкор: современные концепции
• Дата: 30.05.2022
• Размер: 170 Kb.
• Имя файла: курсовая современные концепции повышения открытости деятельности.doc
• Тип: Курсовая; #558486
• страница: 2 из 4

1.2 Зарубежный и отечественный опыт обеспечения открытости работы государственных служб

Государственная служба находится в центре внимания всех современных демократических государств.

Так, например, в США в 1966 г. был принят закон о свободе информации, который зафиксировал обязанность органов публичного управления раскрывать сведения, касающиеся государственного управления, а также гарантировал право американских граждан осуществлять запросы сведений у органов власти. Кроме того, закон обеспечил реализацию принципа открытости за счет предоставления гражданам права на обращение в суд в случае, если орган публичного управления откажет в предоставлении запрашиваемой информации.

Так же на территории США действует меморандум об открытом правительстве для руководителей исполнительных органов, которые составил базу для формирования открытого правительства. Этот меморандум фиксирует принципы организации и функционирования открытого правительства, в том числе:

1. 
   Участие гражданского общества в принятии управленческих решений;
   
2. 
   Сотрудничество власти с населением при реализации управления;
   
3. 
   Принцип прозрачности публичного управления.
   

Реализация меморандума была обеспечена принятием директивы, закрепившей задачи, возложенные на органы публичного управления для повышения открытости государственной службы, в том числе:

1. 
   Публикация сведений относительно публичного управления в сети Интернет;
   
2. 
   Обеспечение качества размещаемой информации, ее доступности достоверности;
   
3. 
   Формирование и институционализация культуры открытого правительства;
   
4. 
   Формирование благоприятной среды для обеспечения открытости государственной службы.
   

В Великобритании решение вопросов обеспечения открытости государственной службы во многом обеспечивается за счет функционирования местных органов власти. В частности, на местные органы возложена обязанность по всестороннему содействию просвещению местного населения по вопросам функционирования демократических инструментов и вовлечению местного населения в разработку и реализацию управленческих решений. [5].

В отечественной практике публичного управления принцип открытости зафиксирован как принцип организации публичного управления и как принцип функционирования института государственной службы. Для наиболее полного обеспечения открытости государственной службы в российской практике реализуются стратегические и программные документы по внедрению механизмов и инструментов открытого правительства, в том числе:

1. 
   Должностные лица и органы публичного управления создают официальные порталы, где размещается основная информация о результатах осуществления функций и задач публичного управления и предстоящих управленческих процессах, а также о контактах и каналах связи с должностным лицом или органом публичного управления;
   
2. 
   Функционирует единый портал государственных и муниципальных услуг, который позволяет населению удаленно получать государственные и муниципальные услуги и др.
   
   
   

Раньше всего государственная служба возникла в восточных деспотиях Китая, Индии, Египта и Междуречья. Практически полное отсутствие в этих государствах гарантий личных прав подданных и частной собственности на землю, тотальная власть верховного правителя и иные факторы предопределили основные особенности этого исторически первого вида государственной службы. К ним относятся:

1. 
   «пирамидальная» организация системы государственной службы, на вершине которой стоял верховный правитель;
   
2. 
   отсутствие четко определенной компетенции каждого уровня государственной службы и твердо установленных принципов должностной субординации (каждый чиновник находился в личной зависимости от верховного правителя, и последний мог обратится к любому служащему «напрямую», без соблюдения должностной иерархии);
   
3. 
   отсутствие нормативного закрепления процедур осуществления должностных полномочий, господство личных связей, непотизма и коррупции
   
4. 
   отсутствие четко регламентированных окладов чиновников, существование системы «кормления» — поборов с управляемых территорий;
   
5. 
   отсутствие у чиновников гарантий от произвольных увольнений и понижений в должности.
   

Такая организация государственной службы была довольно нестабильна и постепенно вырождалась в «чиновничий феодализм»: передаваемые чиновникам на «кормление» территории фактически становились их наследуемыми владениями. Это приводило к деградации государственной службы и упадку государства [8].

В Новое время становление института государственной службы связано с переходом от феодальной раздробленности к централизованным государствам, одним из важнейших атрибутов которых стал разветвленный и многочисленный чиновничий аппарат.

Раньше всего институт профессионального чиновничества появился во Франции и Германии. Именно в этих странах сформировались основные элементы континентальной модели государственной службы: централизация, жесткая иерархия, унификация, нормативная регламентация.

В отличие от континентальной Европы Англия гораздо дольше обходилась без профессиональной государственной службы в современном смысле этого слова. Ее место занимала полулюбительская администрация с нерегулярным характером материального вознаграждения. Гражданская служба рассматривалась как «почетная обязанность благородных людей», а должности — как собственность держателей королевских патентов (они продавались, дарились и нередко передавались по наследству). Подобная ситуация сложилась в силу ряда исторических и географических причин, вследствие чего в Великобритании сформироваласьдецентрализованная система управления с развитым местным самоуправлением, на уровне которого традиционно решалось большинство практических вопросов. Некоторые элементы данной уникальной модели государственной службы распространились затем на английские колонии, где были существенно скорректированы и доработаны. В США принцип самоуправления получил еще более последовательную реализацию, чем в Англии. К тому же бюрократия в США вызрела позже демократии, что предопределило появление важной особенности американской разновидности англосаксонского вида государственной службы: принцип «добыча — победителю» (victor's spoils system), означающий раздачу ряда высших должностей представителям победившей партии.

По порядку функционирования, организации и формирования государственной гражданской службы довольно четко выделяются два ее вида, которые можно условно назвать «рациональная централизованная за-крытая» государственная гражданская служба (характерна для стран континентальной Европы) и «эмпирическая децентрализованная открытая» государственная гражданская служба (в англосаксонских странах).

Французская модель государственной гражданской службы формировалась под влиянием интенсивного процесса централизации. Централизм во Франции превратился в устойчивую административную тенденцию. Г осударственная служба приобрела здесь, наряду с Г ер- манией, классический для континентальной Европы характер. Термин «бюрократия» имеет французское происхождение. Чиновники во Франции всегда претендовали на то, что являются не столько наемными служащими государства, сколько одним из его воплощений, и что именно они лучше других понимают и защищают национальные интересы.

Суть французской модели государственной службы — закрытая и подробно регламентированная система администрирования с присущим ей духом иерархичности, кастовости и верноподданности государству. Периодически в нее вносились некоторые коррективы, но основополагающие принципы не менялись. В середине XIX в. была создана система социального обеспечения государственных служащих.

Очевидно, что такая система имеет недостатки. Несменяемость кадров ведет к инерционности и даже окостенелости аппарата, что может особенно негативно проявиться в периоды политических, социальных и экономических перемен. Кроме то го, система гарантированной от риска карьеры зачастую поощряет посредственность, препятствуя выдвижению динамичных и инициативных людей, чему также способствует неизбежный при подобной системе приоритет стажа над деловыми качествами. Таким образом, система закрытой карьеры в современных условиях не всегда эффективна.

Современная модель государственной (публичной) службы Германии формировалась на протяжении нескольких столетий. Основное влияние на германскую довоенную администрацию оказала прусская модель государственной службы, сформировавшаяся в результате реформы Фридриха Вильгельма I в 1728 г.

Германия, как и Франция, является страной с богатейшими бюрократическими традициями.

Серьезная задержка с формированием в Германии централизованного государства предопределила наличие в государствах, существовавших до 70-х гг. XIX в. на территории современной Германии, собственных систем государственной службы — как правило, более открытых и демократичных, чем в Пруссии. Это явилось предпосылкой для создания в Германии после Второй мировой войны федеративного государства и относительно децентрализованной системы государственной службы.

Кроме того, в послевоенный период была устранена фундаментальная основа прусской бюрократии — ее претензии на независимость и надпартийность. Современное развитие государственной гражданской службы в ФРГ базируется на направляющем воздействии политических партий и широком развитии института политических назначений (принципов партийного «патронажа»).

Государственная служба в Германии отличается высокой эффективностью, престижем и уважением среди населения, в связи с чем для адаптации государственной службы к изменяющимся условиям современного мира была выбрана тактика «большого качественного скачка посредством маленьких шагов». Среди таких шагов можно отметить децентрализацию гражданской службы, дивергенцию статуса госслужащих, переориентацию государственной службы на «клиентные» отношения с гражданами.

В Соединенных Штатах Америки органы местного самоуправления и органы государственной власти штатов исторически предшествовали федеральному правительству, с чем связаны устоявшиеся традиции федерализма и самоуправления. До 60-х гг. XIX в. в США на федеральном уровне практически отсутствовала профессиональная бюрократия в европейском понимании. Большое распространение получила введенная в 1829 г. президентом Э. Джексоном victor's spoils system, согласно которой должности получали представители победившей партии. Однако общие закономерности индустриального и социального развития в XIX в., а также централизация государственного управления после Гражданской войны привели к росту профессионализации государственной службы. Большую популярность в конце XIX — начале XX в. получила точка зрения о необходимости введения в США «рациональной» модели государственной службы европейского образца. В 1883 г. в соответствие с Законом Пендлтона была введена единая система должностей, окладов и квалификационных экзаменов для значительной части государственных служащих, что нанесло удар по victor's spoils system. Актом прямого ограничения политической деятельности государственных служащих стал Закон Хэтча, принятый Конгрессом в 1939 г., который запретил им участвовать в избирательных компаниях в любом качестве, а также использовать свое служебное положение в интересах какой-либо политической партии. [8].

Воздействие на развитие государственной службы оказывают не только особенности отдельных стран, но и объективные факторы общественного развития. Качественные, глубинные изменения общественных отношений приводят к коренным изменениям системы государственного управления в мире, предъявляют новые требования к государственным служащим и определяют, таким образом, объективные тенденции развития государственной службы.

Необходимо отметить, что наиболее значительное реформирование системы государственной службы производилось в период глубинных социально-экономиче[ЛАВА 3 ских изменений. Так, появление «рациональной» модели государственной службы в конце XVII — начале XVIII в. неразрывно связано с процессами формирования централизованных государств и абсолютных монархий. Реформы государственной службы 50 — 80-х гг. XIX в. связаны с переходом ряда стран на стадию империализма. Масштабные изменения государственной службы в 70-х гг. XX в. обусловлены переходом к постиндустриальной цивилизации, в корне меняющей картину взаимоотношений государства, общества и индивида, и предъявляющей новые требования к государственной службе.

Как справедливо отмечают ряд авторов, органы государственной власти, играя важную роль в политической жизни, в проведении экономической стратегии правительств, взаимодействуют со множеством частных, неправительственных, общественных организаций. Все чаще на Западе говорят о необходимости выражения государственной службой «общественного интереса», который должен определять всю деятельность правительственных органов и ассоциироваться с контролем со стороны общества за действиями чиновников. Изменяется роль государства в современном мире: оно должно быть способно создать универсальный проект развития общества, интегрирующий общие интересы и обеспечивающий социальное согласие. Соответственно, государственная служба должна утвердить новые ценности администрации, развивать свою восприимчивость к социальным переменам и требованиям общества.

Начало последней «волны» реформирования государственной службы приходится на конец XX — начало XXI в. Реформа государственной службы стала приоритетом для многих государств, не желающих безнадежно отстать в развитии. Они, как правило, осуществляют реформы, заимствуя отдельные элементы гражданской службы у наиболее развитых стран и пытаясь использовать их с учетом национальных особенностей. Основными целями реформы государственной службы, как правило, является стремление решить текущие проблемы страны и обеспечить в обозримой перспективе соответствие государственной службы потребностям быстро меняющегося глобализирующегося мира. В ряде стран реформирование государственной службы проходило в рамках реализации концепции «нового государственного управления».

В связи с этим практически во всех государствах, реформирующих в настоящее время свою государственную службу, прослеживаются одни и те же тенденции.

Среди основных направлений реформирования государственной гражданской службы на современном этапе можно выделить:

1. 
   поиск баланса между ролью политических назначений в системе гражданской службы и профессиональной внепартийной бюрократией, динамизмом государственной службы и ее стабильностью:
   
2. 
   усиление политической составляющей при принятии решений на высших уровнях гражданской службы (в США, Франции, Китае и других странах — за исключением, пожалуй, Германии, где эта составляющая итак очень велика);
   
3. 
   идеология «нового государственного управления» (Великобритания, Австралия, США, Нидерланды), включающая в себя следующие элементы:
   

• 
  ориентация государственной гражданской службы на оказание услуг гражданам и обществу (наряду с исполнением государственных функций);
  
• 
  ограничение высшими органами исполнительной власти сферы своей деятельности исключительно вопросами формирования государственной политики и переуступка части своих полномочий автономным агентствам;
  
• 
  «менеджеризация» гражданской службы, внедрение некоторых рыночных принципов оценки деятельности государственных служащих (материальный достаток госслужащего связывается с результативностью деятельности);
  
• 
  усиление открытости гражданской службы, ее «отзывчивости» на потребности и интересы граждан и общества;
  

4. 
   децентрализация исполнения решений и системы государственной службы в целом (Франция, Венгрия, Китай, Нидерланды, Новая Зеландия, Великобритания, Италия и др.);
   
5. 
   повышение внимания к культурным и морально- этическим аспектам государственной службы.
   

В данной связи нельзя не отметить, что при проведении административной реформы  Россия достаточно полно использует зарубежный опыт, а именно идеологию «нового государственного управления», ориентируясь, прежде всего на опыт США, Великобритании, Нидерландов, Австралии и др. Суть данной идеологии, перенесенной на российскую почву, можно выразить в следующих постулатах:

1. 
   в обществе формируются представления о соотнесении целей государства и полномочий высших органов власти;
   
2. 
   непосредственные результаты деятельности отдельных подразделений исполнительной власти соотносятся с конечными результатами деятельности правительства;
   
3. 
   высшие органы исполнительной власти ограничивают сферу своей деятельности исключительно вопросами формирования государственной политики и переуступают часть своих полномочий автономным агентствам;
   
4. 
   агентства получают бюджетные средства в зависимости от результативности исполнения переданных полномочий, переводимых ими в конкретные услуги гражданам и бизнесу;
   
5. 
   результативность деятельности каждого органа исполнительной власти определяется на основе установленных стандартов каждой услуги при условии четкого соотнесения качества предоставляемых услуг и конечных целей правительства;
   
6. 
   материальный достаток госслужащего связывается с результативностью деятельности агентств на контрактной основе.
   

В данном случае самым важным концептуальным вызовом последнего времени для бюрократической парадигмы является тезис о том, что государственные организации должны быть ведомы клиентом и ориентированы на оказываемые услуги.

В этих условиях важное значение приобретает способность государства создавать и поддерживать сетевые структуры, в рамках которых оно совместно с частными групповыми интересами вырабатывает и реализует эффективную, согласованную и целенаправленную систему государственного управления.

В рамках таких сетевых структур эффективность принимаемых решений обеспечивается возрастающей ролью экспертов-профессионалов не только как консультантов, но и как ведущих акторов процесса выработки государственной политики. В свою очередь, согласованность такой политики основывается на доверии вовлеченных в данный процесс.

Появляется формула, согласно которой госслужба ответственна как перед политиками, так и перед гражданами, которым служит. Однако подобная система способна институционализироваться только при взаимном доверии всех заинтересованных сторон, что является основой социального капитала [8].