Административное право. АП УМК 22-23. Лекции Семинарские занятия Практич занятия 2 3 4 5
 Скачать 1.16 Mb.
|
|
3. Источники административного права В юридической литературе под источником административного права понимают внешнюю форму выражения его норм. Административно-правовые нормы содержатся непосредственно в Конституции государства, законодательных актах, нормативных приказах, постановлениях правительства, других нормативных актах государственных органов, решениях местных советов. К источникам административного права относятся не только сами нормативные акты государственных органов, но и утвержденные этими актами кодексы, уставы, правила и т.п., регулирующие управленческую деятельность. Таким образом, источник административного права - это акт правотворчества власти, который состоит из административно-правовых норм или даже одного правила поведения, регулирующего исполнительно-распорядительную деятельность. Если акт охватывает наряду с нормами административного права нормы других отраслей права (финансового, гражданского и др.), то для административного права он будет источником лишь в части, которая как бы наполнена административно-правовым содержанием. Каждый источник административного права отличается от других своими особенностями, обусловленными целевой направленностью и содержанием норм, которые его составляют, их юридической силой, масштабом функционирования (действия). Источник может быть общего и локального действия, обязательным к исполнению всеми органами управления и объектами, независимо от подчинения, или лишь только предприятиями, учреждениями, должностными лицами, подведомственными органу, который издал акт. К системе источников административного права относятся нормативные акты, действующие в пределах государства, а также такие, который регулируют работу государственных учреждений за границей. Могут существовать источники, действующие в пределах области, города, района и т.п. Специфика источников административного права определяется также их соподчинением, которое в свою очередь отображает действие принципа централизма. Составной частью последнего является положение об обязательности решений вышестоящих органов для нижестоящих. Соподчинение источников выражается в следующем: а) все они основываются на нормах Конституции и законах, имеющих высшую юридическую силу; б) источники - нормативные акты органов исполнительной власти всех звеньев служат юридической базой для источников - нормативных актов, которые принимаются низшими органами исполнительной власти; в) источники - нормативные акты вышестоящих органов исполнительной власти характеризуются большим масштабом действия, чем аналогичные акты низших органов; г) источники - нормативные акты отраслевого (ведомственного) характера базируются на источниках общего характера. Учитывая разнообразие источников административного права, их целесообразно разделить на такие виды. 1. Конституция (Основный Закон). 2. Законодательные акты: законы; кодексы, положения, уставы и иные кодифицированные акты управленческого характера. 3. Постановления парламента, содержащие административно-правовые нормы организационно-правового характера. 4. Указы и распоряжения главы государства. 5. Нормативные акты органов государственной исполнительной власти. 6. Нормативные приказы руководителей государственных предприятий, учреждений и организаций. 7. Нормативные акты органов местного самоуправления. 8. Акты органов управления государственных предприятий, учреждений, организаций. 9. Межправительственные соглашения с другими государствами и международно-правовые акты, ратифицированные и признанные государством. Лекция № 2. Предмет, методы и функции административного права (2 часа) План: 1. Понятие и содержание предмета административного права. 2. Методы административного права. 3. Функции административного права. Основные понятия: административное право, предмет административного права, методы административного права, функции административного права. 1. Понятие и содержание предмета административного права Предмет отрасли права составляет круг общественных отношений, отличающихся принципиальной однородностью и регулируемых данной отраслью. Для понимания сущности и особенностей любой отрасли права важно понимание сферы общественных отношений, которая регулируется этой отраслью права. Для административного права сфера общественных отношений, составляющих ее предмет, в юридической науке обозначалась латинским термином administratio (управление). В связи с этим административное право в юридической литературе называют управленческим правом. Его нормы соответственно регулируют общественные отношения управленческого характера. Назначение административного права - регулирование особой группы общественных отношений, специфика которых заключается прежде всего в том, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере реализации исполнительной власти, государственного управления всем комплексом экономической, социально-культурной и административно-политической деятельности. Предмет административного прававключает: управленческие отношения в экономике, социально-культурной и административно-политической сферах; внутриорганизационные отношения в органах ветвей власти и иных государственных органах (внутренние). Суммируя сказанное, представим предмет административного права следующим перечнем отношений: управленческие отношения, возникающие в рамках организации публичного управления (организационное административное право); управленческие отношения, в рамках которых реализуются функции и полномочия органов исполнительной власти; отношения, возникающие между различными звеньями системы исполнительной власти и органов публичного управления; управленческие отношения, связанные с деятельностью исполнительных органов местного самоуправления и возникающие при осуществлении управленческого процесса (процесса управления); управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе функционирования субъектов представительной, судебной властей и прокуратуры; отношения, связанные с рассмотрением дел о защите прав и свобод граждан от действий и решений публичного управления (и их должностных лиц), нарушающих права и свободы граждан; судьи единолично рассматривают также дела об административных правонарушениях и жалобы на постановления иных административных (юрисдикционных) органов о применении к физическим или юридическим лицам административных наказаний; управленческие отношения, возникающие при реализации общественными организациями и иными негосударственными организациями делегированных им государством специальных государственно-властных полномочий по вопросам управленческой деятельности. 2. Методы административного права Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует ряд правовых средств (способов) воздействия на управленческие отношения, на установление административно-правового статуса субъектов правоотношений. Эти юридические средства называются методами правового регулирования административно-правовых отношений. Метод правового регулирования представляет собой совокупность способов, процедур, механизмов, приемов воздействия правовых норм и юридических правил на конкретные общественные отношения. Метод правового регулирования - весьма емкое понятие, состоящее из множества компонентов (порядка установления прав и юридических обязанностей субъектов соответствующих правоотношений, степени определенности их прав и автономности их действий и др.). В системе административно-правового регулирования используются все три метода (типа) правового регулирования - дозволение, предписание и запрет. Дозволение реализуется с помощью управомочивающих норм административного права; предписание и запрет - наиболее известные и часто применяемые в административной практике типы правового регулирования - включены в механизм административной деликтологии и применения мер административного принуждения. Согласно другой классификации в теории права выделяются два основных метода правового регулирования - императивный и диспозитивный. Императивный метод правового регулирования - это метод властных предписаний, характерный прежде всего для административного права. Данный метод отличается властно-императивными началами регламентации отношений и характеризуется отношениями субординации (подчиненности), установлением соответствующего правового статуса субъектов права. Например, система правового регулирования правоохранительной или военной службы включает в себя множество императивно-правовых характеристик, которые обусловливают должное построение и функционирование таких видов государственной службы. При этом взаимоотношения сотрудников правоохранительной службы или военнослужащих основываются на непосредственной подчиненности, распорядительности и централизации управления. Диспозитивный метод предполагает установление юридического равенства участников правоотношений, свободу осуществления их волеизъявления. Юридическим фактом в данном случае выступает, как правило, договор, в котором сторонами самостоятельно на равноправной основе устанавливаются права, обязанности и ответственность за нарушение его положений. Диспозитивный метод может использоваться в определенных пределах и в системе административно-правового регулирования, например, при заключении административных договоров, распределении между органами публичного управления государственных функций. В общих чертах сущность методов административного правового регулирования раскрывается перечнем следующих правовых средств воздействия на административно-правовые отношения: 1. установление определенного порядка действий или принятия решений - предписание к действию в соответствующих условиях, надлежащим образом оформленное в административно-правовой форме. Например, государственные служащие должны соблюдать положения соответствующих административных регламентов осуществления государственных функций или должностных регламентов, а также законов, в которых перечисляются их обязанности; 2. запрет определенных действий под угрозой применения соответствующих административных санкций, установление правоограничений или определенных требований. Например, органы исполнительной власти не имеют права принимать нормативные правовые акты в виде писем либо телеграмм; государственные служащие не вправе появляться на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения; жалобы граждан не могут направляться на рассмотрение тем должностным лицам, действия (бездействие) которых являются предметом жалобы; не может быть составлен протокол об административном правонарушении неправомочным лицом; 3. предоставление возможности выбора одного из вариантов должного повеления, предусмотренных в административно-правовой норме. В данном случае гражданин, руководитель государственного органа, государственный служащий, должностное лицо может выбрать по своему усмотрению, но строго в соответствии с законом одну из нескольких форм (и методов) деятельности. Например, начальник органа внутренних дел выносит постановление о применении к виновному лицу административного наказания, выбирая его из нескольких наказаний, установленных в санкции статьи КоАП РФ; судья вправе освободить виновное лицо от административной ответственности и ограничиться устным замечанием в случае, если при рассмотрении дела будет установлена малозначительность совершенного административного правонарушения; 4. предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать (или не совершать) предусмотренные административно-правовой нормой действия при наличии определенных условий. Усмотрение применяется как в процессе реализации субъективных прав граждан, гак и при использовании государственными служащими предоставленных им правомочий. Например, гражданский служащий вправе обжаловать результаты аттестации. Дозволение - это предоставление возможности и права на совершение действий, установленных в административно-правовой норме. Однако субъект права по своему усмотрению может и не совершать таких действий. Этот способ может использоваться государственным служащим в рамках осуществляемой им управленческой деятельности, когда выбор того или иного варианта управленческого поведения будет определять эффективность всей административной работы. Методы административного права как способы воздействия на общественные отношения следует отличать от методов изучения административного права. 3. Функции административного права Подфункциями административного права понимаются основные направления правового отраслевого воздействия на общественные отношения. Функции административного права отражают природу и роль управленческих общественных отношений, возникающих в сфере организации и функционирования исполнительной власти. С учетом структуры общей части административного права традиционно выделяют две основные функции административного права: регулятивную и охранительную. Таким образом, в этих функциях административного права проявляется сущность административно-правового регулирования отношений в области публичного управления, которое осуществляется для решения задач исполнительной власти. Регулятивная функция выражается в воздействии на общественные отношения посредством установления прав, обязанностей, запретов, ограничений, полномочий, компетенции субъектов административного права. Например, правовыми нормами устанавливаются понятие и виды должностей государственной службы, права и основные обязанности государственных служащих, порядок прохождения службы, процедура проведения аттестации государственных служащих, необходимость заключения служебного контракта. Потенциал регулятивной функции административного права наиболее полно реализуется посредством таких ее подвидов, как организационная, исполнительная, разрешительная, нормотворческая (правоустановительная), контрольно-надзорная. Организационный вид этой функции административного права обеспечивает должный уровень и пределы нормативного правового регулирования организации и функционирования как исполнительной власти, так и всех видов, форм и методов государственного управления. Исполнительный вид этой функции способствует реализации субъектами административно-правовых отношений их правового статуса. Административное право в этом смысле обеспечивает исполнение российского административного законодательства, регламентирующего отношения в сфере публичного управления, организации и функционирования исполнительной власти. Разрешительный вид этой функции административного права реализуется в установлении им разрешительных административно-правовых режимов, т.е. в определении системы разрешительных производств, применяемых во многих институтах административного права. В этом случае административно-правовое регулирование позволяет осуществлять в должном объеме такую функцию государственного управления, как разрешение какой-либо деятельности, определение соответствующего правового статуса участников административно-правовых отношений. Нормотворческий вид этой функции административного права произволен от функции правотворчества, осуществляемого органами государственной исполнительной власти. Вместе с этим порядок принятия нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти устанавливается соответствующими нормативными административно-правовыми актами. Административное нормотворчество основано на законе, поэтому оно является правомерным, т.е. соответствующим принципу законности. Контрольно-надзорный вид этой функции административного права проявляется в необходимости осуществления функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности специально создаваемыми органами федеральной исполнительной власти, их территориальными органами в субъектах РФ, а также соответствующими региональными органами государственной исполнительной власти. Охранительная функция проявляется в воздействии административного права на субъектов общественных отношений, побуждающем их соблюдать установленные государством административно-правовые нормы. При реализации охранительной функции административного права может быть использовано административное принуждение, а также применены меры юридической ответственности, восстановительные санкции. Охранительная функция административного права реализуется посредством соответствующих видов деятельности государственных органов, государственных и муниципальных служащих, других субъектов административного права. Государственный служащий вправе, например, обратиться в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам аттестации, дисциплинарной ответственности служащего, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты государственного служащего, увольнения со службы. С учетом последних тенденций развития административного права выделяют также его обеспечивающую функцию, которая выражается в деятельности административных органов и судов по оспариванию нормативных и ненормативных правовых актов органов государственной исполнительной власти, действия (бездействия) государственных или муниципальных служащих, а также должностных лиц (административное судопроизводство). Реализация этой функции основывается на содержащихся в законодательстве процессуальных механизмах и производствах, а также на определенных правовыми актами административных процедурах осуществления государственных функций, взаимодействия государственных органов, урегулирования административно-правовых споров. |