Лекция №4 от 26.04.2023. Лекция 4 по дисциплине Система гму эффективность государственного и муниципального управления
 Скачать 468 Kb.
|
|
С этой целью разработана государственная автоматизированная информационная система «Управление». В соответствии с Постановлением Правительства РФ «О государственной автоматизированной информационной системе “Управление”»27 осуществляется ее дальнейшее развитие. Передача данных в систему происходит исключительно в электронном виде. Для этого Казначейство России совместно с Минэкономразвития России провели работы по интеграции в систему «Управление» 23 ведомственных и 33 региональных информационных систем. Разработано 20 специализированных информационных панелей, позволяющих в удобном интерфейсе визуализировать полученную информацию. К системе подключено более 21 тыс. пользователей от 70 федеральных органов исполнительной власти и всех субъектов РФ. Задачи системы «Управление»: • обеспечение интеграции данных различных информационных ресурсов, необходимых для принятия управленческих решений в государственном секторе, в том числе ведения первичных данных; повышение полноты и оперативности информации в системе «Управление», поддержание целостности данных, гармонизация данных за счет использования единых справочников и классификаторов; обеспечение качества данных за счет повышения ответственности за представление данных в систему «Управление», применения универсальных инструментов извлечения, очистки, преобразования и загрузки данных; обеспечение информационно-аналитической поддержки принятия решений в сфере государственного управления и местного самоуправления; осуществление мониторинга, анализа и контроля за исполнением принятых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления решений, в том числе за реализацией государственных программ Российской Федерации; осуществление мониторинга и анализа общественного мнения о социально-экономической и общественно-политической ситуации в Российской Федерации, об актуальных проблемах; использование широкого набора аналитических инструментов с целью мониторинга и анализа процессов, происходящих в реальном секторе экономики, финансово-банковской и социальной сферах, а также социально-экономического развития субъектов РФ, применение современных технологий обработки больших массивов данных, включая структурированные и полу- структурированные данные; обеспечение оценки эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; предоставление пользователям информационных сервисов, позволяющих использовать данные в различных форматах, в том числе выгружать данные в машиночитаемых формах, формировать запросы по детализации данных при обращении к интегрируемым в рамках системы «Управление» информационным ресурсам органов исполнительной власти; обеспечение безопасности и регламентации прав доступа пользователей к данным системы «Управление», инструментам их обработки; обеспечение стратегического планирования в Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом № 172-ФЗ28. Основные принципы функционирования системы «Управления» обеспечение централизованного сбора и однократного ввода информации, поступающей в систему «Управление» от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, с возможностью последующего многократного использования содержащейся в системе информации; преимущественное использование в рамках системы «Управление» первичных данных; сокращение объема межведомственного и межуровневого взаимодействия по вопросам получения данных и исключения дублирования запросов информации непосредственно из ее источника; обеспечение актуальности, достоверности и непротиворечивости данных, содержащихся в системе «Управление», единства терминологии, нормативно-справочной информации, системы показателей, включая прозрачность методик формирования аналитических показателей, и регламентов отчетности; преимущественный обмен данными и информацией между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ в рамках системы «Управление»; обеспечение открытости системы «Управление» для интеграции с другими информационными системами за счет соблюдения единых форматов, протоколов и регламентов информационного взаимодействия между системой «Управление» и источниками информации; гибкость и адаптивность системы «Управление» к изменению потребностей пользователей в информации и инструментах ее анализа; обеспечение защиты содержащихся в системе «Управление» данных, а также разграничение прав доступа к данным системы «Управление»; единство стандартов, технологий, форматов для участников создания и эксплуатации системы «Управление»; безвозмездность доступа государственных органов власти и органов местного самоуправления к информации, содержащейся в системе «Управление»; обеспечение доступности открытых данных для широкого круга пользователей; использование элементов инфраструктуры электронного правительства. Основными направлениями развития системы «Управление» являются: совершенствование процессов формирования и предоставления отчетности в адрес федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов; повышение доступности информации системы «Управление» для субъектов РФ, муниципальных образований, юридических и физических лиц; повышение уровня технологического обеспечения процесса сбора, обработки и анализа информации для субъектов РФ и муниципальных образований; развитие инструментов комплексного мониторинга социально-экономической ситуации и процессов, происходящих в финансово-банковской сфере; реализация функций федеральной информационной системы стратегического планирования. Система «Управление» используется также для мониторинга реализации программных «майских» указов Президента РФ. Избыточное регулирование, нехватка ресурсов и засорение управленческих каналов приводят к неэффективности системы государственного управления в России, считают многие эксперты29. Концепция административной реформы была представлена еще в 2005 г., но за годы ее реализации (2006—2010) из шести целевых показателей, заложенных в нее, только один (удовлетворенность граждан качеством госуслуг) был перевыполнен. По двум антикоррупционным индикаторам целевые показатели не только не достигнуты, но и снизились по сравнению с 2003—2004 гг. А по такому показателю, как уровень административных издержек бизнеса, до сих пор нет официальных статистических оценок. Не создано системы «объективных измерителей государственного сектора». В мае 2012 г. указами президента были сформулированы новые показатели качества государственного управления, в них акценты сильно сместились в сторону удовлетворенности граждан. «Майские» указы, касающиеся прежде всего социальной сферы и содержащие более 200 прямых поручений федеральным и региональным органам исполнительной власти, стали основой для корректировки государственных программ, создания «дорожных карт» и проч. Проблема, однако, возникает, когда задачи доводятся с одного уровня государственного управления на другой: их становится слишком много, а ранжирования их по приоритетности не происходит. Это вынуждает чиновников подходить к выполнению поручений формально. Так, на примере «майских» указов президента экспертами было выделено несколько таких «формальных» стратегий30. Например, если поручением устанавливаются количественные показатели, то для более легкого их достижения необходимо «скорректировать» методику подсчета. Так происходит с поручением по созданию 25 млн высокопроизводительных рабочих мест и с некоторыми другими. Зачастую используется стратегия переноса ответственности за исполнение поручения, искусственного подключения к нему множества «согласователей», что позволяет отсрочить его исполнение. Достаточно часто федеральные органы исполнительной власти перекладывают ответственность за поручения на соответствующие органы субъектов Федерации, которые не готовы к их исполнению ни методологически, ни финансово. В качестве примера можно привести перевод работников бюджетной сферы на «эффективный контракт». Еще одна популярная формальная стратегия состоит в выборе из множества вариантов решения проблемы наиболее затратного и, как правило, самого простого. В этом случае ответственность за поручение де-факто перекладывается на Министество финансов. По мнению законодателей, более эффективной и результативной работе исполнительной власти способствует повышение дисциплины, персональной ответственности и более регулярная отчетность. В то же время представители исполнительной власти считают эти меры бесполезными, отмечая необходимость усиления материального стимулирования государственных служащих. Органы государственной власти по-прежнему с трудом могут объяснить населению, что, почему и зачем они делают. Свидетельством этому служат данные социологических опросов: уровень согласия граждан с экономической и социальной политикой правительства снизился до кризисных значений конца 2008 г. Почти половина граждан (44%) не доверяет работникам государственных органов31. Представляется, что система государственного управления в целом далека от эффективности, и тому есть несколько веских причин. Прежде всего это слишком широкая компетенция органов государственной власти, зачастую вынужденных разбирать огромное количество запросов, которые являются чисто рыночными и должны решаться хозяйствующими субъектами между собой. Другая причина состоит в несовершенстве управленческих процедур. Существует целый ряд излишних процедур, которые не только не устраняются, но и мультиплицируются и «оцифровываются» в соответствии с современными технологиями, что в конечном счете приводит к низкому качеству управленческих каналов. Вместе с тем одним из достигнутых успехов является перевод в режим межведомственного электронного оборота всех справок, которые граждане должны были приносить для получения государственных услуг, а также создание многофункциональных центров (МФЦ). Оценка эффективности органов власти и государственных служащих Одним из основных направлений совершенствования системы государственного управления в Российской Федерации является повышение эффективности деятельности государственных структур. Данное направление характеризуется комплексностью и вариативностью решаемых задач, а также применяемых механизмов. В связи с этим можно выделить наиболее крупный проект по внедрению показателей эффективности и результативности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, их структурных подразделений, а также руководителей территориальных органов государственных внебюджетных фондов, их региональных отделений, ответственных за реализацию полномочий Российской Федерации по предоставлению государственных услуг, осуществлению контрольно-надзорных функций на территории субъектов РФ, муниципальных образований. В целях внедрения механизма оценки, предусмотренного Указом Президента РФ «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»32, Министерством экономического развития России была проведена ревизия всех функций государственных учреждений, на основе которой созданы механизмы оценки гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов, федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений), руководителей территориальных органов государственных внебюджетных фондов (их региональных отделений). В настоящее время проводится работа по их внедрению в соответствии с постановлением Правительства РФ от 12 декабря 2012 г. № 128433. Данным постановлением было предусмотрено проведение оценки эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной вла сти (их структурных подразделений) путем сбора мнений граждан о качестве наиболее массовых и социально значимых государственных услуг. В настоящее время сбор мнений граждан осуществляется после получения ими результатов государственных услуг с использованием следующих механизмов: отправки смс-сообщений получателям государственных услуг с просьбой оценить качество услуги, опроса через электронные терминалы или иные устройства, расположенные непосредственно в местах предоставления государственных услуг (в том числе в МФЦ), опроса через специализированный ресурс в сети Интернет-сайт «Ваш контроль» (www.vashkontrol.ru), а также через Единый портал государственных и муниципальных услуг. Граждане могут оценивать качество государственных услуг по таким критериям, как время ожидания в очереди, вежливость сотрудника, комфортность условий, доступность информации о порядке получения услуги и др. Постановлением Правительства РФ № 1284 предусмотрена возможность для оценки гражданами массовых и социально значимых государственных услуг Росреестра, МВД России, ФНС России и Пенсионного фонда РФ, а также всех государственных услуг, оказываемых в МФЦ по принципу «одного окна», в том числе услуг Росимущества, Роспотребнадзора, ФССП России и Фонда социального страхования РФ. Каждый федеральный орган исполнительной власти и государственный внебюджетный фонд обязаны устанавливать показатель эффективности деятельности в сфере удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных услуг своих территориальных подразделений и ежегодно повышать его. Показатель эффективности деятельности каждого руководителя территориального подразделения указанных органов должен составлять не менее 90%. За недостижение этих показателей руководителей могут привлечь к дисциплинарной ответственности в соответствии с действующим законодательством. Оценки, полученные от граждан в рамках внедряемой системы, с каждым годом будут иметь все большее значение, что в итоге позволит качественно повысить уровень позитивного восприятия гражданами процедуры их взаимодействия с органами власти в части получения результатов государственных услуг. Однако причины все еще низкой эффективности деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти связаны с тем, что: территориальные органы не имеют прямой заинтересованности в развитии регионов и не несут ответственности за их комплексное социально-экономическое развитие; территориальная удаленность делает территориальные органы фактически неподконтрольными федеральному центру. Отсутствует система оценки их деятельности; штат территориальных органов, как правило, неоптимален, недостаточно учитывает региональные особенности и задачу повышения эффективности управления; недостаточна согласованность в принятии решений между территориальными органами различных федеральных органов исполнительной власти; отсутствует эффективный механизм координации деятельности территориальных органов и органов исполнительной власти субъектов РФ; юридически не подчиняясь губернатору, территориальные органы нередко находятся под его фактическим контролем, что размывает ответственность. Новый этап административной реформы в Российской Федерации требует координации решений и действий органов государственной власти всех уровней: федерального, субъектов РФ, а также органов местного самоуправления. Необходимо разработать новые механизмы их функционирования и взаимодействия, что возможно только при всестороннем федерально-региональном проектировании деятельности органов исполнительной власти. Координация планирования должна осуществляться комплексно по различным направлениям: вертикальная координация в зависимости от территориального масштаба деятельности органов публичной власти (федеральный уровень — межрегиональный уровень (уровень федеральных округов) —уровень субъектов Федерации—муниципальный уровень); горизонтальная координация в рамках одного звена системы публичной власти (в системе федеральных органов исполнительной власти; в системе органов исполнительной власти субъектов РФ; в системе муниципальных исполнительно-распорядительных органов); отраслевая координация; межотраслевая координация. При этом необходимо обеспечить жесткое соотношение отраслевого и территориального принципов планирования, «отраслевые стратегии должны иметь четкую территориальную привязку и должны учитывать развитие территории в целом»34. Организация социально-экономического прогнозирования и планирования в Российской Федерации и ее субъектах на данный момент осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации»35 (далее —ФЗ № 172-ФЗ), в соответствии с которым стратегическое планирование — это деятельность по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации. Административные преобразования осуществляются практически во всех субъектах Федерации, скорость и эффективность этих преобразований зависит от целого комплекса причин, как принято говорить, объективного и субъективного характера. Для оценки деятельности глав субъектов Российской Федерации были разработаны 127 критериев, которые должны были позволить получить Президенту РФ объективную информацию для решения вопроса о продлении полномочий глав регионов. В процессе выработки данных критериев был использован и зарубежный опыт, когда для оценки руководителей региональных органов власти, как правило, применяются методики, позволяющие определить системность управленческой деятельности — главный принцип разработки показателей ее эффективности. Кроме того, важная роль отводилась таким показателям, как приоритетные направления развития территории при формировании системы показателей эффективности управления ими; взаимосвязь объективных социально-экономических процессов в регионе и субъективных характеристик первого руководителя. Развитие территории выступало как главный критерий деятельности управленческого звена. В российской практике было предложено использовать следующие критерии: а) |