Лекция №4 от 26.04.2023. Лекция 4 по дисциплине Система гму эффективность государственного и муниципального управления
 Скачать 468 Kb.
|
|
Показатели, полученные в результате всемирного обследования предприятий (WBES), позволяют провести сравнительную оценку государственной политики, делового климата, качества регулирования, уровня коррупции, качества государственных услуг в контексте взаимодействия между бизнесом и государством. Такое обследование проводится Всемирным банком совместно с Европейским банком реконструкции и развития (EBRD), Американским банком развития (IDB) и Еарвардским университетом. Организаторы используют единую методику опроса, что позволяет им сравнивать показатели разных стран. Индекс восприятия коррупции организации «Transparency International» и Барометр мировой коррупции4. Индекс экономической свободы, разработанный Фондом наследия (Heritage Foundation) совместно с газетой Wall Street Journal. Информационной базой индекса экономической свободы являются данные правительственных и неправительственных организаций, результаты международных и национальных социологических опросов. Этот индекс рассчитывался на основе 50 характеристик, объединенных в 10 факторов экономической свободы: торговая политика; фискальная политика; государственная интервенция в экономику; монетарная политика; иностранные инвестиции и потоки капитала; банковская сфера; зарплаты и цены; имущественные права; государственное регулирование; «черный рынок». Каждый фактор оценивается по шкале, в соответствии с которой качественные или количественные характеристики переводятся в баллы от 1 до 5: чем больше значение показателя, тем значительнее интервенция государства в экономику страны и тем ниже уровень экономической свободы. В 2016 г. Россия заняла 153-е место среди 178 стран. Что касается других стран СНГ, то они вместе с Россией причислены к разряду «в основном несвободных», что противоречит главному тезису консервативных организаторов исследования — о неразрывной связи экономической свободы и процветания. По тому, как эксперты Фонда наследия расставляют страны в рейтинге экономической свободы, можно судить, в какой степени экономическая политика этих стран устраивает заказчиков исследования. Показатели эффективности государственного управления, измеряемые на основе обследования государственных служащих и населения. Среди таких показателей — индекс институциональной среды, который рассчитан на основе обследования государственных служащих в 15 странах (в том числе в Албании, Аргентине, Болгарии, Индии, Индонезии и Молдове) по методологии Всемирного банка (разработана при поддержке Программы сотрудничества между Всемирным банком и Нидерландами). Индекс институциональной среды включает интегральные оценки степени доверия к ведомственной политике, доверия к правилам и адекватности и предсказуемости ресурсного обеспечения. Как видно из различных источников, масштабная работа по созданию системы критериев и показателей эффективности государственного управления и внедрению их в практику других стран ведется Всемирным банком. Одним из примеров может служить подписанное Всемирным банком и Министерством финансов РФ Соглашение о реализации совместной программы по оказанию помощи странам Восточной Европы и Центральной Азии в части повышения эффективности управления общественными финансами. В соответствии с данным соглашением намечена реализация оптимальных практик планирования бюджетов и устойчивости бюджетных систем, долговых обязательств государств, аудита, развития казначейских систем в указанных странах. Интерес представляет используемый Всемирным банком классификатор показателей, в который вошли: макроэкономические показатели. Во всех странах имеется опыт составления отчетов, включающих прогнозы динамики ключевых макроэкономических показателей; социальные показатели — группа показателей, которые отражают ключевые цели или ценности страны или общества. В настоящее время имеется опыт публикации отчетов о прогрессе в достижении социальных показателей федеральным правительством Канады и правительством Новой Зеландии; показатели эффективности, разработанные в поддержку долгосрочной национальной стратегии или плана развития; показатели эффективности управления политикой; показатели качества услуг, с помощью которых оценивают качество государственных услуг или взаимодействия с обществом. Данные показатели основаны на результатах опросов населения и пользователей государственных услуг, они позволяют выявить степень осведомленности о возможности получения государственных услуг, качестве их предоставления, доступе к государственным услугам (включая сведения о неформальных платежах, взимаемых за предоставление услуг), своевременности и прозрачности процесса предоставления услуг. Подобные опросы проводятся на регулярной основе в ряде стран ОЭСР, и их результаты используются при оценке деятельности министерств и агентств. Кроме международных моделей практический интерес для России представляют также национальные методики оценки эффективности государственного управления в развитых странах. В этом смысле следует выделить комплексную методику оценки эффективности системы государственного управления и качества государственных услуг, разработанную в Институте государственного управления Кэмпбел (США). Данная методика предполагает оценку эффективности государственной администрации по следующим сферам деятельности: управление капиталом, управление человеческими ресурсами, управление по результатам, управление информационными технологиями. В Швеции для сравнительной оценки качества финансового менеджмента и административных процессов используется рейтинг качества финансового управления органов исполнительной власти. Необходимость создания такого рейтинга была связана с реформой бюджета, проводимой в середине 90-х годов прошлого века, в результате которой государственные органы и учреждения Швеции получили большую свободу экономического (финансового) управления. Одновременно с внедрением инновационного порядка управления бюджетными средствами ревизионное управление подготовило доклад о серьезных недостатках в финансово-административной деятельности. Был разработан инструмент, обеспечивающий оперативный мониторинг ситуации с целью привлечения внимания правительства и руководителей органов власти к имеющимся недостаткам. Для этого использовался рейтинг Агентства финансового менеджмента, подведомственного Министерству финансов Швеции, которое составляет рейтинг выполнения стандартов финансового управления. В его рамках оцениваются финансовые процедуры и их соответствие установленным нормам, административные процессы органов исполнительной власти. Оценки рейтинга имеют двухкомпонентный характер практически по принципу агентств, оценивающих рейтинг платежеспособности, от АА до СС, что является крайними оценками. На основе оценок составляется рейтинг, представляющий информацию, используемую для совершенствования управления в стране. Рейтинг также используется при определении задач в области улучшения системы управления и при решении кадровых вопросов. В Великобритании используются наборы индикаторов для оценки деятельности государственных органов5. Политические изменения определяют содержание отраслевой политики правительства (ProgramsandPolicies). Сочетание показателей внутреннего развития системы управления и внешнего эффекта от ее деятельности позволяет осуществлять комплексную оценку эффективности6. Взаимосвязь между деятельностью британской бюрократии и приоритетами политического руководства выражена через динамику показателей отраслевой статистики7. Во многих странах, в частности в Великобритании, существуют системы оценки эффективности государственного управления на основании достижения показателей государственных программ (BestValuePerformanceIndicators)8. Однако эти оценки не позволяют сопоставить их с практикой других стран. Таким образом, в ряде зарубежных стран правительства осуществляют внутренние оценки качества менеджмента, которые затем используются в практике управления. Механизмы оценки качества финансового менеджмента встроены в систему исполнительной власти и являются элементами системы мониторинга и контроля9. Обзор имеющихся способов оценки эффективности государственного управления отражает растущий интерес к данной проблеме со стороны правительственных и неправительственных организаций. Так, международные организации в большинстве случаев осуществляют межстрановые исследования, на основе которых составляются отдельные рейтинги стран по определенным показателям развития экономики, человеческого потенциала, общественных и государственных институтов и др. Как видно из анализа международного опыта, до сих пор не сложились общие принципы оценки качественных и количественных характеристик государственного управления. Каждое исследование имеет свою специфику, это могут быть экспертные обследования, собеседования, контрольные перечни вопросов, а также фокус-группы и др. Международные организации в большей степени специализируются на экспертных опросах. Общим признаком данных исследований является направленность на выявление субъективных мнений опрашиваемых, касающихся опыта граждан и представителей организаций. Другая проблема —несистемный, а также несистематический характер исследований, что осложняет проведение ретроспективного анализа. На наш взгляд, в рамках межстрановых исследований эффективности государственного управления нужно отметить сложность измерения результативности и эффективности стран по одной линейке, заданной в ряде случаев одной страной или группой стран. Если же такие исследования проводятся, следует определиться с системой показателей-барометров, отражающих базовые характеристики эффективного государственного управления. Кроме того, необходимо не только проведение рейтинговых оценок, но и дальнейший анализ управленческих систем стран с выработкой рекомендаций «лучших практик» для отдельных групп стран, схожих по ряду общих социально-экономических, политических и других признаков. Среди показателей эффективности реализации реформы государственного управления в России особую роль играют: восприятие населением качества предоставляемых государственных услуг; восприятие престижа государственной службы; соотношение уровней оплаты труда в государственном и частном секторах по ключевым должностям; влияние мер по дерегулированию российской экономики. Данная группа показателей включает широкий круг планируемых и проводимых обследований населения, предприятий и организаций, а также государственных служащих по вопросам, связанным с определением тех или иных характеристик деятельности органов власти. Хотя единовременные обследования подобного рода представляют интерес для выявления наиболее актуальных задач, требующих немедленного решения, для оценки прогресса реформы необходимо обеспечить определенную периодичность обследований, проводимых на основе единой методологической базы. Необходимо отметить, что Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 гг. в качестве целевых ориентиров предполагала использовать значения, близкие к уровню государств Восточной Европы. Насколько эффективно могут быть использованы данные показатели? Спорную версию ответа на этот вопрос демонстрируют результаты исследования, проведенного Институтом Всемирного банка, эксперты которого сделали вывод, что за последнее десятилетие качество государственного управления в России не изменилось. Не идеализируя ситуацию в России, с подобными оценками можно согласиться, лишь обладая высокой степенью неприятия всего, что связано с Россией. Объективность многих рейтингов действительно вызывает вопросы, а ведь рейтинги в значительной степени формируют восприятие страны международной аудиторией. Позиции государств в наиболее известных индексах и списках постоянно цитируются журналистами. Что делать с этим неприятным для России восприятием? Можно составить альтернативный рейтинг. Эксперты предлагают пять индексов — государственность, внешние и внутренние угрозы, международное влияние, качество жизни и основы демократии. Оценки по каждому из них строятся только на статистических данных и их анализе. В результате по индексу государственности, отражающему способность к независимому существованию и самостоятельному развитию, Россия заняла 27-е место из 192 (с 7,5 балла из 10). По потенциалу международного влияния, который рассчитывался, в частности, исходя из доли экономики в мировом ВВП, наличия ядерного оружия, расходов на оборону, объема населения и количества нобелевских премий, Россия заняла 7-е место в мире. Попытка создать более объективный рейтинг, в котором Россия если не лидирует, то хотя бы не находится в нижнем кластере, заслуживает внимания, это лучший способ самоутверждения, чем простое отрицание справедливости чужих оценок. Недостатки применяемой методики оценки качества государственного управления обусловливают необходимость выработки иных методик оценки, основывающихся на показателях «второго поколения»10. Система показателей «второго поколения» основана на положении, что исполнительная власть функционирует в системе определенных внешних и внутренних ограничений и обладает конкретными возможностями для осуществления своей деятельности, характеризуемыми показателями процесса и показателями результативности. К показателям государственного управления «второго поколения» отнесены: Ограничения исполнительной власти: а) формальные по горизонтали: подотчетность перед законодательной властью (может измеряться, например, своевременностью и полнотой аудиторских отчетов, представляемых в законодательные органы, степенью исполнения утвержденного законодателем бюджета или показателями измерения коррупции); подотчетность перед судебной властью (например, процент граждан, судившихся с органами исполнительной власти (включая органы правопорядка) за последние пять лет, или процент участников судебных процессов, сообщивших о своевременном рассмотрении их дела в суде); б) неформальные по горизонтали: свобода средств массовой информации; профессионализм государственной гражданской службы (например, количество политических назначенцев на государственной гражданской службе, показатели измерения замещения должностей по меритократическому принципу); конкуренция в частном секторе (например, концентрация власти), внутригосударственный вертикальный анализ; бюджетная автономия субнациональных органов власти (доля расходов, доля доходов, доля налоговых поступлений), вертикальный контроль от электората; образование и грамотность; величина налоговой базы; в) внутренние вертикальные (доля расходов суб национальных бюджетов в общей структуре расходов консолидированного бюджета; доходы региональных и местных бюджетов в % к ВВП); г) внешние вертикальные (уровень грамотности населения). Возможности исполнительной власти: а) процессы: бюджетное планирование и формирование бюджета (например, налогово-бюджетное планирование, предсказуемость и стабильность доходов, простота налогов, строгость бюджетной системы); нагрузка на бюджет, создаваемая занятостью в государственном секторе (например, отношение фонда оплаты труда в центральном государственном аппарате к ВВП); исполнение бюджета (например, денежные потоки по бюджетополучателям, среднее отклонение от утвержденных цифр по бюджетополучателям); материальное стимулирование на государственной службе (например, компрессия заработной платы по вертикали и горизонтали); численность гражданских государственных служащих; межбюджетные отношения (например, предсказуемость и прозрачность трансфертов и частота изменения правил осуществления трансфертов); администрирование доходов (например, механизмы участия налогоплательщиков / третьих лиц в формулировании политики доходов), эффективность деятельности; б) для отдельных категорий населения: предпринимателей (например, бюджетная неустойчивость, непредсказуемость политической стратегии, предсказуемая судебная власть, экономическая нейтральность налогообложения, индекс инвестирования денежных средств (contract intensive money), издержки на открытие нового дела, количество отдельных процедурных действий, необходимых для открытия бизнеса); налогоплательщиков (например, справедливость, определенность, издержки, связанные с соблюдением налогового законодательства); тяжущихся в суде (например, количество отдельных процессуальных действий, которые необходимо совершить для взыскания просроченного долга или для выселения арендатора); граждан (например, уважение, которым пользуются в обществе госслужащие, восприятие обществом уровня коррупции в системе государственной службы, процент граждан, опасающихся роста преступности); получателей услуг (например, качество предоставления услуг, частота отключения электричества, а также такие показатели, как среднее время ожидания получения конкретных услуг и оценка качества полученных услуг). К указанным показателям могут добавляться дополнительные, например такие, как измерение временных характеристик законодательного процесса. Очевидно, что показатели «второго поколения» более объективны и могут дать реальную картину при условии, что будут соответствующим образом скорректированы методы их оценки, да и сама оценка будет осуществляться с привлечением экспертов, представляющих весь перечень оцениваемых стран. Ибо дело не только в самих критериях, но и в способе их выработки и трактовки. При разработке показателей «второго поколения» необходимо в большей степени использовать подходы, разработанные в рамках программы SIGMA(Программа по поддержке совершенствования государственного управления в странах Центральной и Восточной Европы) Организации экономического сотрудничества и развития, а также Общую схему оценки (CommonAssessmentFramework). Обе системы представляют собой проверенные механизмы для измерения административного потенциала и полезны для отслеживания развития этого потенциала во времени. Эти показатели используются при оценке соответствия стандартам Европейского союза положения в странах — кандидатах в члены ЕС. Ее плюс в том, что дается оценка прогресса по сравнению с первоначальным состоянием в таких областях (на национальном уровне), как: государственная служба; управление разработкой и реализацией политики; управление государственными расходами; контроль за международными финансовыми операциями; внешний аудит; государственные закупки. Многочисленные исследовательские центры стремятся доработать систему оценки, сделав ее более подходящей для измерения способности государств достигать своих целевых ориентиров в рамках «целей развития в новом тысячелетии» и общих целей развития (особенно в отношении роста, направленного на сокращение бедности). Название термина наводит на мысль, что указанный набор показателей является «усовершенствованным» по отношению к показателям «первого поколения». Однако в данном случае речь идет о другом подходе к определению показателей, который опирается в меньшей степени на внешние базы данных и в большей на национальные статистические наблюдения. Серьезный недостаток использования критериев (показателей) «второго поколения» состоит в том, что дискуссии по их структуре и применению продолжаются, поэтому до сих пор не сформирован набор исходных ориентиров, в сравнении с которыми можно измерять эффективность государственного управления. В большинстве случаев данная ситуация объясняется отсутствием обширных и надежных данных по достаточно большой совокупности стран. Уже проводились экспериментальные оценки по ряду показателей с привязкой этих оценок к успехам, достигнутым в рамках «целей развития в новом тысячелетии». Фактическая методология и результаты таких оценок могут помочь определить, насколько актуально использование подобных исходных ориентиров для проведения оценок в России. Если можно будет собрать данные для построения системы отслеживания результатов специально для России и ряда других стран в рамках сравнительного анализа, то станет возможным измерение относительных уровней прогресса, по крайней мере, по качеству государственного управления независимо от возможности применения результатов. Как уже отмечалось, эксперты ООН оценивают уровень развития государственного управления с помощью индекса развития человеческого потенциала (ИРЧП). Отдельные элементы этого подхода активно применяются для оценки потенциала эффективности государственной службы. В качестве предмета исследования берутся данные о состоянии кадров и кадрового резерва государственного управления в стране. Оцениваются уровень дохода, образования, продолжительность жизни, гендерный состав и прочие характеристики людей, занятых в сфере государственной службы11. При разработке критериев оценки рациональности и эффективности государственного управления проводится последовательное сравнение совокупности исходных данных12: • целей, практически осуществляемых в государственном управлении, с целями, которые объективно детерминированы общественными запросами; целей, реализованных в управленческих процессах, с ре- зультатами, полученными при объективации государственного управления (решений и действий его управляющих компонентов); объективных результатов управления с общественными потребностями и интересами; общественных издержек, связанных с государственным управлением, с объективными результатами, полученными вследствие управления; возможностей, заложенных в управленческом потенциале, со степенью их реального использования. На основе сравнительного анализа, при котором проводится сопоставление целей и ресурсов, создается второй уровень критериев эффективности, позволяющий получать не только количественные, но и качественные показатели для оценки деятельности органов государственного управления в целом и государственных служащих в частности. Другой важнейшей составляющей указанной системы показателей можно считать опыт проведения комплексных оценок эффективности деятельности государственных служащих во многих странах мира. Небезынтересно, что для внутреннего потребления государства, чьи эксперты ранжируют страны по вышеприведенным критериям, используют совершенно иные методики. На уровне конкретных стран показатели эффективности государственного управления, как правило, носят «целевой характер» и привязаны к достижению национальных приоритетов в сфере предоставления определенных государственных услуг или совершенствования процедур и процессов деятельности государственных органов. Примером подобной оценки может служить Проект эффективности деятельности правительства в США, который позволил выявить ряд «узких мест» в деятельности субнациональных администраций и разработать меры по совершенствованию определенных аспектов их деятельности13. Последним звеном системы является оценка конечных результатов труда управленцев. Еще в 1913 г. в США было создано Бюро эффективности, а Комиссии по де лам государственной службы было поручено создать систему оценок для повышения эффективности работы государственных служащих. В Великобритании такие приоритеты содержатся в перечне целевых показателей, ответственность за достижение которых несут определенные ведомства. Здесь действует принцип делегирования бюджетных полномочий, сопровождаемый строгой отчетностью структуры нижестоящего уровня (агентства) перед вышестоящей, осуществляющей бюджетирование. Министерства и агентства — исполнители — при обосновании бюджета перед казначейством представляют многоплановые расчеты, включающие 200—300 и более показателей. По такому же числу показателей они регулярно отчитываются как перед казначейством, так и перед общественностью, в том числе путем обязательных публикаций в бюллетенях и на сайтах в Интернете. Эффективному осуществлению этой политики способствует действующая в стране трехгодичная система непрерывного планирования государственных расходов. Интересна также практика контроля за достижением утвержденных целевых показателей в Великобритании. Из всех целевых показателей эффективности (свыше 100) по усмотрению премьер- министра отбирают 30—40 наиболее значимых, контроль за достижением которых возлагается на Отдел по обеспечению эффективности. Затем ведомства, отвечающие за достижение приоритетных показателей, совместно с сотрудниками данного отдела разрабатывают план по достижению планируемых результатов, определяющий как необходимые мероприятия по достижению цели, так и промежуточные значения приоритетных показателей, зависящие от скорости наступления отдачи от проведенных мероприятий. Отдел по обеспечению эффективности деятельности осуществляет периодический мониторинг выполнения данного плана, сравнивая динамику (траекторию) изменения целевых значений приоритетных показателей с плановыми значениями с целью своевременного осуществления необходимых корректировок плана либо изменения политики в данной области. В практике зарубежных стран также существуют методики, позволяющие оценить инновационную составляющую развития, которая определяется либо в составе комплексных индексов конкурентоспособности, либо через специализированные инновационные индексы. К первым относятся индексы, разработанные Всемирным экономическим форумом (World Economic Forum): макроэкономической конкурентоспособности (Growth Competitiveness Index —GCI), микроэкономической конкурентоспособности, или конкурентоспособности бизнеса (Business Competitiveness Index —BCI), развитости коммуникационной среды (Networked Readiness Index — NRI); индекс технологических достижений (Technology Achievement Index — TAI), индекс развития электронного правительства (Electronic Government Development Index— EGDI) и т.д. К специализированным индексам относится индекс способности к инновациям (Innovation Capacity Index), также разрабатываемый Всемирным экономическим форумом. В России выработка показателей эффективности государственного и муниципального управления, а также методики проведения соответствующих исследований активно осуществляется в последние годы как на официальном уровне, так и научно-экспертным сообществом. Прежде всего необходимо отметить указы Президента РФ № 548 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»14 и № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»15, в соответствии с которыми определяется эффективность деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также мониторинг российского законодательства, выявляющий эффективность правового обеспечения государственного и муниципального управления. Подготовка соответствующих документов позволила во многом активизировать разработку отечественных методик. В последние годы вопросы эффективности государственного управления стали объектом пристального внимания со стороны представителей науки и государственной власти. Задача повышения эффективности государственного управления легла в основу ряда реформ —административной, бюджетной и др. В российской науке осуществляется анализ международных тенденций и поиск новых способов оценки эффективности государственного управления с учетом национальных особенностей развития общественных и государственных институтов. К настоящему времени накоплен обширный массив работ по данной проблематике, исследующих вопросы эффективности современного государственного управления16. Так, в сфере экономической науки исследования затрагивают анализ теоретических основ эффективности экономики17, природу и механизм аудита эффективности в системе государственного управления, его основных элементов18, модели эффектов влияния элементов на социальную сферу19, корреляцию между темпами экономического роста и индикаторами качества государственных институтов и др. Одним из предложений авторов указанных работ является расширение перечня показателей качества государственных институтов за счет дополнения индикаторов факторов и условий устойчивого развития. Это объясняется тем, что воздействие институтов на рост может иметь опосредованный характер20. Большинство работ посвящено проблемам эффективности управления материальными ресурсами, в том числе вопросам расходования бюджетных средств, управления государственной собственностью и др.21 Формулируются экспертные предложения по созданию алгоритма процедур в части оценки деятельности исполнительной власти субъекта РФ в отношении социально-экономического развития региона22. Однако до сих пор остаются нерешенными вопросы, касающиеся устойчивости понятийного аппарата, не сложилось единой позиции в отношении видов эффективности и др. Так, в теории и практике заметна определенная путаница с понятиями «результативность» и «эффективность», часто в системе государственного управления вместо эффективности деятельности оценивают результативность и наоборот. Для уточнения этого вопроса целесообразно обратиться к наиболее устоявшимся определениям данных понятий. Реформирование государственного управления, как правило, связывается с повышением его эффективности. При этом данное понятие часто смешивается с близким ему по смыслу понятием результативности. Причина этого видится в том, что понятие эффективности является в русском языке заимствованным. В англоязычной литературе наряду с термином «эффективность» (effectiveness) часто используются понятия «действенность» (efflcasy) и «результативность» (efficiency). Также близко к данным понятиям английскоерефппапсе, обозначающее содержание деятельности, исполнение обязанностей. Результативная деятельность заключается в качественном и своевременном достижении запланированных результатов, которые должны быть формализованы в соответствующих показателях. В свою очередь понятие результата синонимично понятию эффекта. Производным от эффекта является понятие эффективность (от лат. effectus), которое определяется как процесс достижения некоторого конечного эффекта, максимально соответствующего запланированному результату. Эффективность, таким образом, есть мера достижения цели (полученный результат) при наиболее полном использовании всех условий. Следовательно, рассматривая исключительно результат деятельности, можно говорить лишь о ее результативности, а для определения эффективности необходимо сравнение полученных результатов и затрат на их достижение. Сам эффект не показывает, каким образом он получен, а одного и того же результата можно достичь различными средствами. Эффект от деятельности бывает позитивным и негативным, в то время как эффективная деятельность понимается только в положительном значении. Это связано с тем, что эффективность всегда привязана к цели. Оценку эффективности государственного управления можно характеризовать как процедуру сравнения результатов решений с признаками, воплощающими официально признанные ценности, интересы, цели и нормы для выявления противоречий между субъективным и объективным факторами управления. Концепция «хорошего» общественно-государственного управления (GoodGovernance) построена на идее подотчетности государства обществу, что предполагает проведение оценки с помощью специальных коэффициентов. К настоящему времени предлагаются методики оценки эффективности по различным основаниям и на разном уровне. С учетом данной дефиниции следует отметить, что основными элементами при оценке эффективности государственного управления выступают учет эффективности затрат и мониторинг целей и результатов управления. Совокупность результатов, т. е. результативность управления, — необходимое условие его эффективности. Тем самым при измерении эффективности управления осуществляется не просто анализ намеченных и достигнутых целей управления (этот показатель будет отражать результативность управления), а оценка результатов управления в сравнении с количеством ресурсов, затраченных на их достижение. Принципиальным является вопрос о видах эффективности государственного управления. Большинство исследователей выделяют три основных вида эффективности —экономическую, социальную и организационную. В то же время этот список постоянно дополняется новыми видами, среди которых бюджетная, коммерческая, экологическая и др. Учет эффективности достижения результатов государственного управления может измеряться с помощью показателей и критериев оценки. Показатель управления — описательный или количественный индикатор, характеризующий результат деятельности или успешность движения к достижению цели. Критерии эффективности управления—признаки, грани и стороны управления, посредством которых определяются качество управления, степень его соответствия потребностям и интересам общества. Критерии и показатели эффективности государственного управления неоднородны по составу. Как уже упоминалось, первый тип критериев — количественный, т. е. поддающийся счету. Существует множество наработанных методик сбора и анализа данных количественного характера. Однако большинство специалистов отмечают, что только количественные показатели не могут лежать в основе оценки эффективности, поскольку они не отражают полного содержания деятельности государственных служащих. Второй тип критериев — качественный, т. е. позволяющий оценить качественные характеристики системы государственного управления. При оценке качественных параметров управления существует серьезный недостаток, который выражается в наличии субъективности оценки. Исходя из множества выполняемых государством функций и полномочий перечень показателей эффективности государственного управления может быть весьма обширным. Сложность оценки состоит в том, что в деятельности государственных органов наблюдается большое число результатов, которые трудно поддаются измерению в количественном и качественном выражении. При формировании показателей эффективности государственного управления учитывается также, насколько объективно они отражают результаты и качество принятых государственных решений. При разработке модели оценки эффективности главным является создание системы сбалансированных показателей для характеристики системы в целом, способствующих количественной и качественной оценке результатов деятельности государственных органов и государственных служащих. Следует также учитывать, что, если в качестве критериев эффективности государственного управления принимаются только экономические показатели, они отражают конкретные цифры в краткосрочной (в лучшем случае среднесрочной) перспективе. В отличие от экономических показателей социальные показатели, как правило, не обладают подобной скоростью изменения. В целях формирования ключевых групп показателей эффективности государственного управления в российской науке разрабатываются предложения о разделении основных сфер государственного управления на отдельные группы. Так, В. Д. Андрианов выделяет основные функциональные экономические системы общества: систему, обеспечивающую формирование и поддержание конкурентной среды; систему социальной защиты населения; систему защиты окружающей среды и др.23 Следует выделить также модель оценки, при которой критерии эффективности формируются исходя из групп государственных органов, выполняющих однородные функции. Но и при этом подходе отмечается ряд возможных проблем, среди которых сложность в формировании единых показателей и критериев оценки эффективности деятельности отдельных групп органов государственной власти. Причина — функции и полномочия разных органов имеют сущностные отличия, так как устанавливаются различными нормативными правовыми актами24. Важно отметить, что анализ предлагаемых показателей выявил наличие в некоторых из них признаков двойственности, например, в показателе правонарушений, выявленных контрольными органами власти. Рост этого показателя, с одной стороны, отражает высокую результативность деятельности контрольных органов по выявлению правонарушений, а с другой—указывает на слабое государственное регулирование данных правоотношений25. В число приоритетных показателей в системе оценки эффективности государственного управления включены социальные показатели. Это объясняется тем, что ориентация органов государственной власти на достижение социального эффекта, по мнению современных исследователей, обусловлена самим предназначением государства. Оценка эффективности деятельности органов государственной власти Внедрение и расширение применения государственного планирования как метода государственного управления требует координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Основное внимание при проведении административной реформы концентрировалось на федеральном уровне. При этом на региональном уровне осуществлялась подготовка к ее реализации. В Концепции административной реформы в Российской Федерации на 2006—2008 гг. начало реализации программ проведения административной реформы в субъектах РФ, особенно в части оптимизации функционирования органов исполнительной власти регионального уровня и внедрения в их деятельность систем информационного обеспечения, было определено на 2017 г., а с 2008 г. началось проведение основных мероприятий по отдельным направлениям реформы в органах исполнительной власти субъектов РФ (административно-процедурному, информационному, антикоррупционному, контрольно-надзорному и иным). 27 июля 2010 г. был принят Федеральный закон № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»26, вводивший, в частности, административные регламенты предоставления государственных и муниципальных услуг, включающие стандарты предоставления государственных и муниципальных услуг (гл. III). Административные регламенты разрабатываются федеральными органами исполнительной власти на основе федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ. Таким образом, в настоящее время административный регламент является единственным документом, содержащим всю информацию, необходимую как для граждан, так и для должностных лиц (сроки, перечень документов, основания для отказа, ответственность и порядок обжалования действий (бездействия) должностных лиц, контактная информация, стандарт комфортности и пр.). Для создания условий, обеспечивающих повышение эффективности органов государственной власти, требуется совершенствование информационного, технологического и аналитического обеспечения принятия решений на всех уровнях государственного управления, существенное сокращение дублирующих информационных потоков, формирование единого информационного пространства. |