Лекция №4 от 26.04.2023. Лекция 4 по дисциплине Система гму эффективность государственного и муниципального управления
 Скачать 468 Kb.
|
|
Лекция №4 по дисциплине « Система ГМУ» ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ Понятие эффективности управления и ее правовые критерии. Оценка эффективности деятельности органов государственной власти. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления. Показатели эффективности деятельности государственного служащего. Понятие эффективности управления и ее правовые критерии Административная реформа, так же как и многие другие изменения в системе государственного и муниципального управления, осуществляемые в России, была направлена прежде всего на повышение эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Как указано в Распоряжении Правительства РФ, утвердившем «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018»1 (далее — Основные направления), «перед правительством стоит задача повысить качество государственного управления», т.е. создать эффективное государство. В данном документе определены цели и приоритеты политики Правительства РФ в об- ласти социального и экономического развития в среднесрочной перспективе, а также выделены конкретные направления деятельности по повышению качества государственного управления. Эффективность государственных расходов В Основных направлениях отмечается необходимость пересмотра сложившихся подходов к оптимизации бюджетных расходов, основанных на выделении «защищенных» статей расходов федерального бюджета и корректировке расходных обязательств от уровня текущих значений и приводящих к ухудшению структуры бюджета вследствие урезания расходов, направленных на развитие. Предполагается, что соотношение приоритетов социально- экономического развития и бюджетной политики будет опираться на институт государственных программ Российской Федерации. При этом в основе формирования программной части проекта федерального бюджета должны быть проекты государственных программ Российской Федерации. Бюджетные решения о постатейном распределении средств необходимо обосновывать сравнительным анализом конечных общественно значимых показателей и показателей результативности использования ресурсов. Полный переход на программно-целевой принцип формирования бюджета должен исключить возможность проведения секвестра по формальному признаку. Планирование бюджетных ассигнований на реализацию государственных программ Российской Федерации должно осуществляться с учетом результатов их реализации за предыдущий год, а также в тесной увязке с целевыми индикаторами и показателями, характеризующими достижение поставленных целей указанных государственных программ. Вместе с тем в Основных направлениях намечено осуществление бюджетного маневра в пользу приоритетных направлений производительных расходов для перераспределения финансовых ресурсов на развитие человеческого капитала, инноваций, повышение качества инвестиционного климата в стране, стимулирующих рост частных инвестиций и способствующих формированию современной транспортной и инженерной инфраструктуры. Также указывается на необходимость ограничения использования непрозрачных инструментов доведения бюджетных ресурсов до юридических лиц (например, субсидии, вложения в уставный капитал ит. д.). Эффективность управления государственной собственностью С целью повышения эффективности управления государственной собственностью в Основных направлениях отмечается целесообразность выхода государства из непрофильных активов, а также завершения процесса приватизации подавляющего числа объектов нестратегического назначения. Вместе с тем для обеспечения эффективности работы компаний, сохраняющихся в собственности государства, необходимы реализация и контроль исполнения принятых компаниями долгосрочных программ развития, способствующих достижению стратегических целей развития данных хозяйствующих субъектов, внедрения системы ключевых показателей эффективности и обеспечения увязки мотивации менеджмента с достижением поставленных перед организацией стратегических целей. Повышение качества государственных услуг, оказываемых органами государственной власти В Основных направлениях указаны пути повышения качества предоставления государственных услуг населению и бизнесу, в частности: обеспечение доступа к получению государственных услуг по принципу «одного окна» не менее 90% граждан, для чего в том числе должно быть создано свыше 2500 многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ); перевод предоставления государственных услуг в электронный вид. При этом доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, должна достичь не менее 70%; внедрение системы оценки гражданами качества предоставляемых государственных услуг и создание на этой основе системы оценки работы государственных и муниципальных органов по предоставлению услуг; внедрение удостоверения личности гражданина Российской Федерации в виде пластиковой карты с электронным носителем информации в качестве основного документа, удостоверяющего личность гражданина на территории Российской Федерации. Эффективность исполнения функций государственной власти В Основных направлениях указана целесообразность реализации мер, обеспечивающих значительное повышение качества государственного управления, в том числе за счет упорядочения правотворческой деятельности, в частности: внедрения института оценки фактического воздействия принятых законодательных актов; систематизации порядка подготовки проектов нормативных и правовых актов, устанавливающих обязательные требования для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности; введения механизма предварительной оценки эффективности и возможных затрат принятия нормативных правовых актов, устанавливающих новые обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности. Кроме того, в Основных направлениях предполагается повышение эффективности деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти за счет решения таких задач, как: оптимизация и сокращение неэффективных государственных функций, устранение их дублирования; совершенствование процессов принятия и исполнения решений с целью разумного сокращения согласительных процедур и повышения ответственности головного ведомства за конечный результат; внедрение в деятельность органов власти методов проектного управления; снижение объема документооборота, максимальный его перевод в электронный вид. В Основных направлениях отмечена необходимость развития государственной службы как вида деятельности, пользующегося общественным доверием, за счет укрепления ее кадрового потенциала, повышения квалификации и профессионализма государственных служащих. Представляется, что создание социальных и экономических стимулов для прихода на государственную службу талантливых выпускников образовательных организаций высшего образования и перехода опытных специалистов из частного сектора позволит обеспечить новое качество принимаемых решений и повысить эффективность государственного управления. Также предусматривается совершенствование системы материальной мотивации федеральных государственных гражданских служащих, направленное на поэтапное доведение уровня оплаты их труда до конкурентного на рынке труда за счет сокращения функций и оптимизации численности федеральных государственных гражданских служащих, ликвидации отдельных социальных гарантий. Современные и конкурентоспособные инструменты развития, мотивации и ротации кадров должны позволить добиться повышения квалификации и навыков государственных служащих. Вместе с тем одно из ключевых направлений повышения эффективности реализации государством своих базовых функций — дальнейшее реформирование правоохранительной системы и судопроизводства. Во-первых, отмечается необходимость разработки комплекса мер по исключению незаконной практики использования органов правопорядка в целях недобросовестной конкуренции, а также предотвращению внеправового перераспределения собственности, административного давления на бизнес. Представляется, что правоохранительная система должна стать одним из ключевых гарантов защиты прав собственности и обеспечения одинаковых правил игры для бизнеса. Во-вторых, отмечается необходимость разработки и реализации комплекса мер по совершенствованию организации и деятельности судебной системы прежде всего в части повышения ее прозрачности, повышения качества кадровой работы, усиления независимости судей при одновременном увеличении их ответственности за неправосудность выносимых решений, минимизации воздействия на них представителей иных органов государственной власти, бизнес-сообщества, а также расширения возможности осуществления общественного контроля над деятельностью судов. Для понимания деятельности по повышению качества государственного управления необходимо привести ключевые задачи в этом направлении, присущие предыдущему этапу административной реформы (2006—2010 гг.), в частности: создание системы стратегического управления, в том числе разработка документов, определяющих действия Правительства РФ на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу, с установлением четкой комплексной и непротиворечивой системы целей. Предполагалось, что данная система документов долгосрочного и среднесрочного программно-целевого управления станет основой для принятия расходных обязательств Российской Федерации и формирования федерального бюджета. Одновременно с предоставлением большей свободы в выборе путей достижения целей, стоящих перед органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, предполагалось усовершенствовать критерии оценки их деятельности в том числе на основе анализа количественных индикаторов достижения целей и решения задач, а также мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета, с использованием результатов мониторинга для оценки деятельности федеральных органов исполнительной власти; повышение ориентированности деятельности федеральных органов исполнительной власти и государственных служащих на результат с целью изменения подходов к финансовому обеспечению федеральных органов исполнительной власти. Предполагалось, что появление нового элемента бюджетного планирования—долгосрочных целевых программ должно способствовать оптимизации расходных обязательств и ориентации деятельности органов государственной власти на достижение долгосрочных социально-экономических целей. Координатор программы обладал максимально широкими полномочиями по оптимизации расходов в пределах бюджетных ассигнований, выделенных на реализацию данной программы, при неизменности ее целевых показателей. В то же время в случае если, согласно ежегодно проводимым оценкам, долгосрочная целевая программа реализовывалась неэффективно, то могло быть принято решение о ее досрочном прекращении. Предполагалось, что новая система финансового обеспечения федеральных органов исполнительной власти должна была создать мотивацию для эффективной деятельности ведомств и отдельных чиновников. Руководители федеральных органов исполнительной власти наделялись максимальными полномочиями при определении структуры таких органов, численности работающих и материального поощрения в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых федеральным органам исполнительной власти в соответствии с конечными результатами их деятельности. Уделялось внимание размеру денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих, который в большей степени должен зависеть от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности и приближаться к уровню оплаты аналогичного труда в негосударственном секторе. Предполагалось, что новая система оплаты труда должна обеспечить конкурентные условия для привлечения на государственную службу лучших кадров, повысив при этом их ответственность перед обществом; оптимизация функций органов исполнительной власти и повышение качества государственных услуг. На этом направлении проводилась работа: а) по упразднению функций, избыточных с точки зрения стратегических целей государства, что сочеталось с оптимизацией исполнения необходимых функций на основе их четкой стандартизации и регламентации, направленных на рационализацию управленческих процессов; б) по утверждению и повсеместному внедрению административных регламентов для большей части массовых государственных и муниципальных услуг, включая административные регламенты «сложных» услуг, носящих межведомственный и межуровневый характер. Установление нового порядка формирования и финансового обеспечения выполнения государственных заданий на оказание государственных услуг за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета в некоторой степени позволило скоординировать объем бюджетных ассигнований с качеством и объемом государственных услуг, создало стимулы для более широкого участия в предоставлении государственных услуг федеральными автономными учреждениями, способствовало оптимизации функций органов исполнительной власти. Кроме того, для достижения этой цели предполагалось: осуществить реформирование системы государственного и муниципального надзора при условии сохранения необходимого уровня ядерной, радиационной, химической, промышленной и энергетической безопасности; определить критерии необходимости осуществления федерального, регионального и муниципального надзора (контроля) и критерии замены контрольных (надзорных) процедур и мероприятий (включая лицензирование) декларированием, оценкой соответствия, техническим контролем и контролем со стороны са- морегулируемых организаций; максимально сократить количество органов, осущест- вляющих надзор в отношении одного субъекта хозяйственной деятельности; внедрить эффективные механизмы финансовой ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; повысить гарантии защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля (надзора); повышение эффективности государственного сектора экономики с одновременным сокращением его масштабов. Состав государственного имущества должен отвечать полномочиям и функциям государства и структурным изменениям в соответствующих секторах экономики. Для достижения этой цели предполагалось сократить перечень стратегических предприятий, не подлежащих приватизации, а также завершить процесс акционирования федеральных государственных унитарных предприятий, не являющихся необходимыми для исполнения публичных полномочий. В целях повышения качества управления акционерными обществами с государственным участием была расширена практика представления интересов государства в органах управления акционерных обществ профессиональными поверенными, а также привлечения независимых директоров в органы управления; открытость государственного управления, взаимодействие государства с бизнесом и гражданским обществом. Повышение эффективности государственного управления и преодоление коррупции в органах исполнительной власти должны в значительной степени достигаться за счет большей открытости государственного аппарата и тесного взаимодействия с организациями бизнеса и другими структурами гражданского общества. Предполагалось существенно повысить роль общественных советов и экспертных органов при федеральных органах исполнительной власти. Даже краткий обзор основных направлений деятельности, определяющих построение эффективного государства, показывает, что одной из наиболее сложных задач становится выявление оптимальных параметров оценки осуществляемых мероприятий. Эффективность государства должна иметь четкие критерии и соответствующие методики оценки, которые бы стимулировали стремление к повышению качества государственного и муниципального управления. Данная проблема не была в полной мере решена в ходе предыдущих этапов административной реформы. На роль универсальной методики оценки качества государственного управления в свое время претендовали разработки Института Всемирного банка, эксперты которого сыграли большую роль в научном осмыслении проблем реализации административной реформы в России. Анализ и практика их применения позволяют оценить позитивно подходы, которые были привнесены в отечественную управленческую науку, и негативно—откровенно неприемлемые в условиях России их составляющие. В мире накоплен обширный опыт по измерению качества и эффективности государственного управления. Основную роль в научном осмыслении рассматриваемой проблемы играют эксперты международных организаций, в том числе Всемирного банка, Международного банка реконструкции и развития, Всемирной организации здравоохранения, Международной организации труда, Организации экономического сотрудничества и развития (далее— ОЭСР), международных консалтинговых компаний, в частности Price Waterhouse Coopers, Transparency International и т.д. Измерение эффективности государственного управления в Российской Федерации осуществляется на основе как международных, так и российских методик оценки. Анализ международных источников показал наличие разных подходов к оценке эффективности государственного управления. Согласно международным исследованиям эффективность государственного управления оценивают по следующим показателям: индекс человеческого развития (ИЧР); показатель государственного управления (Governance Research Indicator Country Snapshot, GRICS); индекс глобальной конкурентоспособности (Global Competitiveness Index, GCI); показатели, полученные в результате всемирного обследования предприятий (WBES); показатели, полученные в результате обследования предприятий в странах с переходной экономикой; индекс восприятия коррупции организации «Transparency International»; барометр мировой коррупции организации «Transparency International»; индекс экономической свободы организации «Heritage Foundation»; индекс непрозрачности, разработанный компанией «PricewaterhouseCoopers». Индекс развития человеческого потенциала Совокупный индекс развития человеческого потенциала, или индекс человеческого развития (ИЧР), учитывает основные показатели жизнедеятельности человека, в том числе: среднюю продолжительность предстоящей жизни при рождении (долголетие), уровень грамотности взрослого населения страны (2/з индекса) и совокупную долю учащихся (Уз индекса), уровень жизни, оцененный через ВВП на душу населения при паритете покупательной способности в долларах США. Разработана обобщенная система показателей, содержащая количественные и качественные характеристики социально-экономической дифференциации социального развития и включающая: коэффициент дифференциации индекса развития человеческого потенциала, характеризующий степень различия в социально-экономическом развитии анализируемых стран, регионов внутри страны, социальных групп; коэффициент дифференциации индекса здоровья (долголетия), показывающий, насколько состояние здоровья в одной стране, регионе лучше, чем в другом; коэффициент дифференциации индекса образования, определяющий степень превышения уровня образования населения в одной стране (регионе или другом объекте исследования) над уровнем образования (грамотности) населения другой страны; коэффициент дифференциации индекса дохода, определяющий степень экономической дифференциации анализируемых стран или регионов; коэффициент дифференциации индекса смертности как показатель различий в состоянии здоровья сравниваемых стран или регионов; коэффициент дифференциации уровня профессионального образования, отражающий различия в степени охвата обучением второй и третьей ступени образования в исследуемых странах или регионах. Данные измерения стандартизируются в виде числовых значений от 0 до 1. Затем страны ранжируются на основе этого показателя, и первое место в рейтинге соответствует наивысшему значению индекса. При определении рейтинга учитывается множество факторов, таких как гражданские свободы, достоинство человека, его возможность участия в общественной жизни, социальная защищенность, показатели здоровья, уровня культурного развития населения, состояние преступности, охраны окружающей среды и многие другие. Таким образом, индекс развития человеческого потенциала — интегральный показатель уровня развития человека в стране. Стоит отметить, что, по данным ООН, за последние 25 лет большое количество стран вышли из совокупной группы с низким уровнем человеческого развития (с 62 стран с населением свыше 3 млрд человек в 1990 г. эта группа сократилась до 43 стран с населением около 1 млрд человек в 2016 г.) и что за тот же период количество стран, входящих в совокупную группу с высоким и очень высоким уровнем человеческого развития, выросло (с 47 стран и 1,2 млрд человек в 1990 г. до 84 стран и более 3,6 млрд человек в 2016 г.)2. Информативным для понимания качества жизни в той или иной стране является индекс бедности (разработан ООН для оценки качества жизни населения в какой-либо стране; публикуется ежегодно; рассчитывается по трем основным показателям: ожидаемой продолжительности жизни при рождении, уровню образованности населения, уровню реальных доходов населения). Конкурентоспособность страны Индекс глобальной конкурентоспособности (Global Competitiveness Index, GCI), разработанный для Всемирного экономического форума и впервые представленный в 2004 г., включает 12 критериев и представляет собой оценку 134 стран мира, находящихся на разных стадиях экономического развития. Оценочными критериями выступают состояние общественных институтов, инфраструктуры, макроэкономическая стабильность, показатель здоровья нации и уровень начального, высшего образования и профессиональной подготовки, эффективность рынка товаров и услуг, эффективность рынка труда, степень развития финансового рынка, технологический уровень, объем рынка, конкурентоспособность компаний и инновационный потенциал. В свою очередь эти базовые критерии объединены в три субиндекса: основные требования, усилители эффективности, инновации и факторы сложности. Согласно данному рейтингу, в 2015—2016 гг. ВВП Российской Федерации сократился на 3,7% но тем не менее позиции страны оставались довольно стабильными с точки зрения ее конкурентоспособности—43-е место среди 138 стран (в 2015 г.-45-е из 144). Оценка в баллах тоже почти не изменилась (4,51), но от лидеров рейтинга Россия отстала еще сильнее. Это отчасти является результатом укрепления фундаментальных показателей, включая качество и количество образования (подъем на шесть позиций) и инновационный потенциал (подъем на 12 позиций, хотя и с низкой базой), а также улучшения внутренней предпринимательской среды. К тому же негативные настроения на внутреннем рынке были не такими сильными, как ожидалось. Низкие цены на традиционные товары российского экспорта влияют на экономику Российской Федерации несколько меньше, чем в других евразийских странах, уровень государственного долга остается относительно низким, а валовые национальные сбережения почти не изменились. По мнению МВФ, принятые экономические меры, такие как плавающий валютный курс, «вливания» ликвидности в банковскую систему, ограниченные фискальные стимулы и стабильность регуляторов, «смягчили потрясения, помогли восстановить доверие и стабилизировали финансовую систему». Тем не менее колебания цен на сырьевые товары продолжают оказывать существенное влияние на российскую экономику: при резком сокращении государственных доходов и более высокой инфляции показатели макроэкономической среды в России снизились до 91-го места. Финансовый сектор страдает от более низкого притока капитала, связанного с доходами от добычи полезных ископаемых, и «квазизакрытия» международных финансовых рынков для российских компаний, что видно из сокращения доступности кредитов и венчурного капитала. Наряду с этим качество бизнес-климата в регионах сильно различается, к тому же он лучше для международных и крупнейших российских компаний и гораздо хуже для малого и среднего бизнеса. Вместе с тем существует ряд иных международных индексов оценки качества государственного управления: Показатель государственного управления (Governance Research Indicator Country Snapshot, GRICS), который, в свою очередь, включает шесть индексов, характеризующих государственное управление: «право голоса и подотчетность», с помощью которого измеряются различные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических прав. Оценке подвергаются степень возможности участия граждан в выборе правительства, степень независимости прессы; «политическая стабильность и отсутствие насилия», включающий группу показателей, измеряющих вероятность дестабилизации правительства и вынужденной его отставки в результате применения насилия (включая терроризм и насилие внутри страны). Данный индекс отражает, насколько качество государственного управления может вызвать необходимость резких перемен, смены политического курса, а также подрывает возможность мирных выборов управляющих структур гражданами; «эффективность правительства», который отражает качество государственных услуг, качество бюрократии, компетенцию государственных служащих, уровень независимости государственной службы от политического давления, уровень доверия к политике, проводимой правительством; «качество законодательства», связанный с проводимой политикой. С помощью этого индекса измеряются противоречащие рыночной экономике меры, такие как контроль уровня цен, неадекватный контроль банков, чрезмерное регулирование международной торговли и развития бизнеса; «верховенство закона», измеряющий уровень доверия граждан к законам общества и приверженность к исполнению этих законов. Он включает показатели отношения граждан к преступлению, эффективности и предсказуемости законодательной системы, приверженности к контрактной системе; «контроль коррупции», отражающий восприятие коррупции в обществе, при этом коррупция понимается как использование общественной власти с целью извлечения частной выгоды. Индекс учитывает разные стороны явления, начиная от частоты «дополнительной оплаты за то, чтобы работа была сделана» и кончая влиянием коррупции на развитие бизнеса, а также существованием «большой коррупции» на высоком политическом уровне и участием элит в коррупции. Показатель государственного управления отражает комбинацию ответов на вопросы о качестве государственного управления и строится на основе нескольких сотен переменных, взятых из 25 различных источников 18 организаций. По каждому из шести индексов дается балльная оценка на основе измерения данных из большого числа вторичных источников, а также целевых исследований и измерений восприятия, проводимых компаниями, занимающимися оценкой рисков, университетами, агентствами по изучению общественного мнения и т. д. В связи с тем что используемая методика позволяет выполнять как оценку отдельных компонентов, так и комплексную оценку, можно выборочно отслеживать отдельные аспекты государственного управления в зависимости от потребностей и назначения оценки. Однако (даже при презумпции искренности экспертов) главный недостаток этого способа оценки государственного управления состоит в том, что он разработан для осуществления межстрановой оценки путем сопоставления разных стран, а не для отслеживания динамики изменений в данной сфере в какой-либо одной стране. Данная система предназначена для сравнительной оценки положения, занимаемого разными странами в некий промежуток времени. Но основной порок применяемого метода состоит в том, что он опирается исключительно на субъективные индикаторы и индикаторы, основанные на восприятии тех или иных процессов экспертами, что повышает риск смещения рейтинговых оценок. Наиболее распространенный риск заключается в том, что страны с высоким уровнем экономического развития зачастую воспринимаются как страны с более качественными системами государственного управления, что приводит к смещению оценок. Нельзя игнорировать и очевидность политической ангажированности ряда подходов, и воздействие имиджевых оценок. Для каждого из шести показателей качества государственного управления в таблице приводится рейтинг—от 0 до 100, который указывает место страны среди других стран в мире. Соответственно чем ниже рейтинг, тем хуже качество государственного управления. Например, качество государственного управления для показателя «эффективность работы правительства» (индекс № 3) у России составляет 45 пунктов, у Сингапура —100 пунктов (наивысшая величина), у Сомали —0 пунктов (низшая величина). Согласно указанному исследованию, показатели эффективности государственного управления в России, к сожалению, все еще довольно низкие. Так, например, по такому показателю, как «эффективность государственного управления», Россия занимает 117-е место из 213 стран; по показателю «качество государственного регулирования» — 132-е; по показателю «контроль коррупции» — 170-е место3. По указанной методике оценки качества государственного управления Россия находится в одном ряду со следующими странами: Азербайджаном, Бангладеш, Габоном, Гамбией, Гондурасом, Джибути, Казахстаном, Камеруном и др. |