Лекция №4 от 26.04.2023. Лекция 4 по дисциплине Система гму эффективность государственного и муниципального управления
 Скачать 468 Kb.
|
|
политическое состояние развития территории — критерий осуществления прав и свобод граждан, стабильности территориального сообщества, включающий: количество и активность общественных организаций, политических партий, профессиональных союзов; состояние институтов государственной власти: количественные и качественные показатели развития аппарата органов управления; конфликты и их разрешение в регионе, механизмы взаимодействия власти и гражданского общества, способ «комплектования» местных элит; б) финансово-экономическое развитие территории как главное направление деятельности избранных руководителей и органов исполнительной власти, которое включает: бюджетную политику в регионе, налоги, инвестиции, экономическую активность; оценку развития ведущих отраслей экономики в их динамике по годам, соотношение организации новых производств и банкротств в регионе, анализ споров хозяйствующих субъектов как критерий экономического развития территории; анализ ситуации на рынке труда; в) социальное развитие региона, которое является одним из основных компонентов в системе показателей эффективности управления и включает: демографические показатели состояния территориального сообщества, политики в области семьи, воспитания детей и молодежи; уровень доходов жителей региона, возможность удовлетворения их потребностей в жилье, медицинском обслуживании, получении образования, социальное обеспечение незащищенных слоев населения; состояние учреждений культуры, науки, в целом бюджетной сферы, доступ населения к средствам массовой информации; г) правоохранительная деятельность в регионе, противодействие преступности, эффективность судебной системы как объективный критерий состояния территориального сообщества, включающий: уровень преступности в регионе, ее характер, количество тяжких преступлений против личности; показатели раскрываемости преступлений; профилактическую работу по предотвращению правонарушений; д) взгляды и настроения населения — показатель популярности, авторитета руководителя, который включает: отношение населения к губернатору по данным социологических исследований; количество обращений жителей региона в органы власти, средства массовой информации как индикатор благополучия (неблагополучия) социального развития; анализ протестных и солидарных настроений, гражданских инициатив, акций и движений в регионе; е) связи руководителя территории с центральным правительством и органами местного самоуправления, для оценки которых учитывается: оценка деятельности губернатора правительством; имидж губернатора как политика; эффективность взаимодействия с органами местного самоуправления. Показатели оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ получили нормативное закрепление в Указе Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» В нем утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Ежегодно до 1 октября высшие должностные лица субъектов РФ обязаны представлять в Правительство РФ доклады о фактически достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и их планируемых значениях на 3-летний период. Оговорены особенности проведения оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти Республики Крым и г. Севастополя. Правительство РФ обязано утверждать: а) методику оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации по повышению уровня социально-экономического развития; б) методику оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по достижению высоких темпов наращивания экономического (налогового) потенциала территорий; в) правила предоставления субъектам РФ грантов в форме межбюджетных трансфертов в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации по достижению высоких темпов наращивания экономического (налогового) потенциала территорий. Также Правительству РФ вменено в обязанность ежегодно до 1 ноября представлять Президенту РФ доклад об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации по итогам отчетного года с учетом динамики показателей за 3-летний период, предшествующий отчетному периоду. Предметом оценки являются результаты деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ в сферах экономики и инвестиционной привлекательности, государственного и муниципального управления, здравоохранения, образования и жилищного строительства. 36 В перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ включены: ожидаемая продолжительность жизни при рождении; динамика реальной среднемесячной начисленной заработной платы; отношение среднедушевых денежных доходов населения за вычетом сумм обязательных платежей и оплаты услуг жилищно-коммунального хозяйства к стоимости фиксированного набора основных потребительских товаров и услуг; доля населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума, установленной в субъекте РФ; коэффициент доступности жилья (количество лет, необходимых семье, состоящей из трех человек, для приобретения стандартной квартиры общей площадью 54 кв. метра с учетом среднего годового совокупного денежного дохода семьи); коэффициент миграционного прироста (на 10 тыс. человек); суммарный коэффициент рождаемости; уровень преступности; качество и доступность услуг жилищно-коммунального хозяйства (количество дней с нарушением снабжения водой, тепловой и электрической энергией в среднем на одного жителя; отношение среднедушевых расходов населения на оплату услуг жилищно-коммунального хозяйства к стоимости фиксированного набора основных потребительских товаров и услуг; доля утилизированных твердых коммунальных отходов в общем объеме твердых коммунальных отходов; доля нормативно очищенных сточных вод в общем объеме сточных вод); динамика валового регионального продукта на душу населения; объем инвестиций в основной капитал (кроме бюджетных средств федерального бюджета, инвестиций в добывающие отрасли) на душу населения; интегральный индекс субъекта РФ в национальном рейтинге состояния инвестиционного климата в субъектах РФ; отношение среднесписочной численности работников малых и средних предприятий к численности населения; плотность сети автомобильных дорог общего пользования (кроме дорог федерального значения), отвечающих нормативным требованиям к транспортно-эксплуатационным показателям; объем налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ (за вычетом транспортного налога; налога на добычу полезных ископаемых; акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимых на территории Российской Федерации; налога на прибыль и прочих платежей при выполнении соглашений о разделе продукции, в том числе платежей за пользование недрами, регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (роялти); разовых поступлений) на душу населения, скорректированный на индекс бюджетных расходов; отношение объема государственного долга субъекта РФ по состоянию на 1 января года, следующего за отчетным, к общему годовому объему доходов (без учета безвозмездных поступлений) бюджета субъекта РФ; доля просроченной кредиторской задолженности в расходах консолидированного бюджета субъекта РФ; уровень безработицы (по методологии Международной организации труда); оценка населением условий для самореализации, в том числе для самореализации детей; оценка удовлетворенности населения услугами в сферах образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания; доля жителей субъекта РФ, столкнувшихся с проявлениями коррупции; оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ; оценка населением эффективности деятельности органов государственной власти РФ; результаты независимой оценки качества оказания услуг организациями социальной сферы. Примечательно, что в перечне используются критерии, оценку которым должно дать население региона. В частности, это касается условий для самореализации, в том числе для детей, удовлетворенности услугами в сферах образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания, деятельностью органов власти, а также доли жителей, столкнувшихся с проявлениями коррупции. Одним из действенных инструментов оценки и стимулирования достижения наилучших показателей деятельности органов государственной власти является оценка результатов социально-экономического развития на заседаниях Правительства РФ37, которая позволяет установить порядок отбора субъектов РФ, где наблюдается низкий уровень и слабая динамика достижения общефедеральных целей. Общефедеральные цели, в разрезе которых оцениваются субъекты РФ, определяются на основе Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ на среднесрочную перспективу. Методика позволяет на основе ограниченного количества параметров определить положение дел в регионе и существующие тренды социально-экономического развития. Традиционными для России стали доклад Министерства экономического развития РФ об оценке эффективности деятельности региональных органов исполнительной власти и аналитические материалы Счетной палаты РФ по анализу докладов высших должностных лиц субъектов РФ. В 2015 г. Правительством РФ было принято решение о поощрении субъектов Федерации, достигших наилучших результатов по социально-экономическому развитию территорий. Постановлением Правительства РФ от 23 декабря 2015 г. № 1408 утверждена Методика оценки темпов социально-экономического развития территорий субъектов Федерации, предметом которой являются результаты деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации по увеличению собственных доходов бюджетов и поддержанию высокой динамики социально-экономического развития. Также утверждены Правила предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Федерации, достигших наилучших результатов по социально-экономическому развитию территорий. Правительство поручило заинтересованным федеральным органам исполнительной внести предложения, предусматривающие изменение системы оценки эффективности в целях поощрения как субъектов Федерации, достигших максимального уровня социально-экономического развития, без учета динамики показателей (в связи с невозможностью поддержания высоких темпов наращивания их значений при достижении высокого уровня социально-экономического развития), так и регионов, демонстрирующих наиболее высокие темпы роста показателей при условии сохранения социально-экономического развития выше среднего уровня. Обзор складывающейся системы оценки эффективности деятельности органов государственной власти выявил ряд существенных недостатков, на которые следует обратить серьезное внимание. Во-первых, нормативно закрепленная система оценки эффективности носит громоздкий характер, что способствует сложности ее восприятия и применения. Во-вторых, в нормативно установленном наборе показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации отсутствует системный принцип их формирования. В данный перечень вошли одновременно как прямые, общие социально-экономические показатели, так и косвенные (узконаправленные) показатели, отражающие организационную эффективность отдельных органов исполнительной власти регионов. В-третьих, в научных и правотворческих кругах не сложилось четкого понимания в отношении методов отбора показателей и критериев оценки эффективности деятельности органов государственной власти. Решению данной проблемы могут служить методики по построению системы сбалансированных показателей с их разделением на группы с учетом государственных функций, выполняемых органами государственной власти. За результатами оценки деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ стоят реальные, а порой и весьма значительные финансовые ресурсы. Это резко усиливает требования к их объективности и корректности, адекватности действительным усилиям таких органов в достижении качественного развития территорий, повышения качества жизни человека. Поэтому неизбежна дальнейшая работа по качественному обновлению критериев и методики оценки деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, в частности: приведение в соответствие показателей, используемых в процессе оценки эффективности деятельности, с показателями, используемыми при оценке эффективности предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации; приведение в соответствие показателей, используемых в процессе оценки эффективности деятельности, с показателями, используемыми для оценки эффективности соответствующих отраслевых программ и проектов; уточнение показателей с учетом полномочий региональных органов власти, в том числе исключение показателей, влияние на которые органов исполнительной власти субъектов РФ минимально; уточнение показателей с учетом приоритетов проведения институциональных преобразований в различных сферах; совершенствование процедур и методик сбора и обработки данных, используемых в ходе оценки эффективности деятельности, расширение перечня источников информации, совершенствование соответствующих технологий; расширение доступа органов исполнительной власти субъектов Федерации к полученной в ходе оценки информации в целях проведения межрегиональных сравнений, улучшения собственной региональной социальноэкономической политики, формирование кодекса лучшей практики регионального управления. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления В октябре 2007 г. Федеральный закон № 131-Ф338 был дополнен ст. 18.1, установившей общие принципы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. В соответствии с ними, во-первых, было предусмотрено, что перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления утверждается в порядке, определяемом Президентом РФ. Во-вторых, нормативными правовыми актами высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) может быть предусмотрено выделение за счет средств бюджета субъекта РФ грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей. В целях реализации этого положения Указом Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»39, а также Постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1317 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 “Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов”» был утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Предложенная система показателей направлена на оценку работы органов местного самоуправления в сферах образования, здравоохранения, дорожного хозяйства и транспортного обслуживания, жилищного строительства, жилищно-коммунального хозяйства и др. Оценку деятельности органов местного самоуправления предлагается проводить как по количественным показателям (например, доля населения, охваченного профилактическими осмотрами), так и по степени удовлетворенности населения. В частности, одним из показателей является удовлетворенность населения (процент от числа опрошенных) медицинской помощью; качеством дошкольного образования, общего образования и дополнительного образования детей; деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района), в том числе их информационной открытостью. Указ Президента РФ также предусмотрел: • разработку и утверждение перечня дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов; разработку типовой формы доклада глав местных администраций городских округов и муниципальных районов о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и об их планируемых значениях на трехлетний период; разработку методики мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов; подготовку методических рекомендаций о порядке выделения за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта РФ грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов; включение показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе дополнительных показателей, в федеральную программу статистических работ с учетом установленных сроков представления докладов; представление главами местных администраций городских округов и муниципальных районов ежегодно до 1 мая в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, в границах которого расположен городской округ или муниципальный район, докладов о достигнутых значениях показателей за отчетный год и об их планируемых значениях на трехлетний период; размещение сводного доклада субъекта Российской Федерации о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, расположенных в границах субъекта РФ, на официальном сайте субъекта Федерации в сети Интернет до 1 октября года, следующего за отчетным. Кроме того, Указом Президента РФ было рекомендовано органам исполнительной власти субъектов Федерации выделять гранты городским округам и муниципальным районам в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности. Установление органами исполнительной власти субъектов РФ дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов не допускается. Нельзя не отметить, что установленный Указом Президента РФ порядок позволяет получить в настоящее время представление о состоянии муниципальных образований, в частности выявить наиболее острую проблему — недостаточное финансовое обеспечение местного самоуправления. Кроме того, Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1317 устанавливает Перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов. I. Экономическое развитие Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников (рублей): крупных и средних предприятий и некоммерческих организаций; муниципальных дошкольных образовательных учреждений; муниципальных общеобразовательных учреждений, в том числе учителей; муниципальных учреждений культуры и искусства; муниципальных учреждений физической культуры и спорта. Объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на 1 жителя (рублей). Доля прибыльных сельскохозяйственных организаций в общем их числе (процентов). Дошкольное образование Доля детей в возрасте 1—6 лет, получающих дошкольную образовательную услугу и (или) услугу по их содержанию в муниципальных образовательных учреждениях, в общей численности детей в возрасте 1—6 лет (процентов). Доля муниципальных дошкольных образовательных учреждений, здания которых находятся в аварийном состоянии или требуют капитального ремонта, в общем числе муниципальных дошкольных образовательных учреждений (процентов). Общее и дополнительное образование Доля выпускников муниципальных общеобразовательных учреждений, не получивших аттестат о среднем (полном) образовании, в общей численности выпускников муниципальных общеобразовательных учреждений (процентов). Доля муниципальных общеобразовательных учреждений, здания которых находятся в аварийном состоянии или требуют капитального ремонта, в общем количестве муниципальных общеобразовательных учреждений (процентов). Доля муниципальных общеобразовательных учреждений, соответствующих современным требованиям обучения, в общем количестве муниципальных общеобразовательных учреждений (процентов). Доля детей первой и второй групп здоровья в общей численности обучающихся в муниципальных общеобразовательных учреждениях (процентов). Доля обучающихся в муниципальных общеобразовательных учреждениях, занимающихся во вторую (третью) смену, в общей численности обучающихся в муниципальных общеобразовательных учреждениях (процентов). Расходы бюджета муниципального образования на общее образование в расчете на 1 обучающегося в муниципальных общеобразовательных учреждениях (тыс. рублей). Доля детей в возрасте 5—18 лет, получающих услуги по дополнительному образованию в организациях различной организационно-правовой формы и формы собственности, в общей численности детей этой возрастной группы (процентов). Культура Доля муниципальных учреждений культуры, здания которых находятся в аварийном состоянии или требуют капитального ремонта, в общем количестве муниципальных учреждений культуры (процентов). Доля объектов культурного наследия, находящихся в муниципальной собственности и требующих консервации или реставрации, в общем количестве объектов культурного наследия, находящихся в муниципальной собственности (процентов). Уровень фактической обеспеченности учреждениями культуры от нормативной потребности (процентов): клубами и учреждениями клубного типа; библиотеками; парками культуры и отдыха. Физическая культура и спорт Доля населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом (процентов). 16(1). Доля обучающихся, систематически занимающихся физической культурой и спортом, в общей численности обучающихся (процентов). Жилищное строительство и обеспечение граждан жильем Площадь земельных участков, предоставленных для строительства, в отношении которых с даты принятия решения о предоставлении земельного участка или подписания протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) не было получено разрешение на ввод в эксплуатацию (кв. метров): объектов жилищного строительства — в течение 3 лет; иных объектов капитального строительства — в течение 5 лет. Площадь земельных участков, предоставленных для строительства в расчете на 10 тыс. человек населения, в том числе земельных участков, предоставленных для жилищного строительства, индивидуального строительства и комплексного освоения в целях жилищного строительства (гектаров). Жилищно-коммунальное хозяйство Доля многоквартирных домов, в которых собственники помещений выбрали и реализуют один из способов управления многоквартирными домами, в общем числе многоквартирных домов, в которых собственники помещений должны выбрать способ управления указанными домами (процентов). Доля населения, получившего жилые помещения и улучшившего жилищные условия в отчетном году, в общей численности населения, состоящего на учете в качестве нуждающегося в жилых помещениях (процентов). VHI. Организация муниципального управления Доля просроченной кредиторской задолженности по оплате труда (включая начисления на оплату труда) муниципальных учреждений в общем объеме расходов муниципального образования на оплату труда (включая начисления на оплату труда) (процентов). Доля налоговых и неналоговых доходов местного бюджета (за исключением поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) в общем объеме собственных доходов бюджета муниципального образования (без учета субвенций) (процентов). Расходы бюджета муниципального образования на содержание работников органов местного самоуправления в расчете на одного жителя муниципального образования (рублей). Доля основных фондов организаций муниципальной формы собственности, находящихся в стадии банкротства, в основных фондах организаций муниципальной формы собственности (на конец года, по полной учетной стоимости) (процентов). Объем не завершенного в установленные сроки строительства, осуществляемого за счет средств бюджета городского округа (муниципального района) (тыс. рублей). Наличие в городском округе (муниципальном районе) утвержденного генерального плана городского округа (схемы территориального планирования муниципального района) (да/нет). Среднегодовая численность постоянного населения (тыс. человек). Наряду с данными показателями была утверждена типовая форма доклада главы местной администрации городского округа (муниципального района) о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. С учетом установленных показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления городского округа (муниципального района) в докладе по каждому показателю в табличной форме приводятся фактические значения, предшествующие отчетному году, фактические значения за отчетный год, а также планируемые значения на трехлетний период. Основным источником информации для заполнения таблицы являются базы данных Федеральной службы государственной статистики РФ и данные ведомственной статистики. Ряд показателей рассчитывается органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов самостоятельно. Постановлением Правительства РФ № 1317 утверждена Методика мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, целью которой является определение единых методических подходов к организации мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов для оценки динамики изменения показателей, характеризующих качество жизни, уровня социально-экономического развития муниципального образования, степени внедрения методов и принципов управления, обеспечивающих переход к более результативным моделям муниципального управления. Результаты мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления позволяют определить зоны, требующие приоритетного внимания органов местного самоуправления, сформировать перечень мероприятий по повышению результативности деятельности органов местного самоуправления, а также выявить внутренние ресурсы для повышения качества и объема предоставляемых населению услуг. Установление целевых значений показателей и нормативов производится на основе: среднего уровня по субъекту Федерации; среднего значения по группе муниципальных образований субъекта Федерации; нормативного или целевого значения показателя, установленного или рекомендованного в соответствии с нормативными правовыми и иными актами (в случае их наличия); значения предыдущего годового периода. При этом возможна оценка показателя путем его сравнения со значением соответствующего показателя, установленного экспертным путем в качестве индикативного показателя. При проведении анализа учитывается влияние на значения показателя полномочий органов местного самоуправления. Утвержденная методика дает достаточно подробный инструментарий для выявления каждого показателя. Так, например, показателями, по которым динамика роста свидетельствует об эффективности деятельности органов местного самоуправления в сфере развития малого и среднего предпринимательства, являются: число субъектов малого предпринимательства в расчете на 10 000 человек населения; доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций. Эти показатели рассматриваются в совокупности с показателем расходов бюджета муниципального образования на развитие и поддержку малого предпринимательства, в том числе в расчете на одно малое предприятие муниципального образования и одного жителя муниципального образования, и характеризуют уровень развития малого предпринимательства и его роль на рынке труда, включая решение проблемы безработицы, а также позволяют дать оценку эффективности и достаточности мер, принимаемых органами местного самоуправления, по стимулированию предпринимательской активности широких слоев населения. Для экспертной оценки наличия эффективности развития малого и среднего предпринимательства используется показатель расходов бюджета муниципального образования на развитие и поддержку малого предпринимательства, в том числе в расчете на одно малое предприятие муниципального образования и одного жителя муниципального образования. Показателями, по которым динамика роста свидетельствует об эффективности деятельности органов местного самоуправления в сфере организации муниципального управления, являются: а) удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления, в том числе их информационной открытостью (процент числа опрошенных). Этот показатель характеризует удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления, уровень его доверия к власти, в том числе к реализуемой в регионе социальной, экономической политике, а также степень открытости органов исполнительной власти субъектов РФ для населения; б) доля муниципальных автономных учреждений от общего числа муниципальных учреждений (бюджетных и автономных) в городском округе (муниципальном районе). Этот показатель позволяет оценить степень внедрения нового типа муниципальных учреждений—автономных учреждений, большая финансовая и организационная самостоятельность которых позволяет эффективнее управлять имеющимися ресурсами, обеспечивая при этом рост заработной платы и улучшение качества предоставляемых услуг; в) доля собственных доходов местного бюджета (за исключением безвозмездных поступлений, поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений и доходов от платных услуг, оказываемых муниципальными бюджетными учреждениями) в общем объеме доходов бюджета муниципального образования. Этот показатель характеризует усилия органов местного самоуправления по развитию собственной доходной базы. Неэффективными расходами в сфере организации муниципального управления являются бюджетные средства, направленные на содержание органов местного самоуправления и превышающие установленные субъектом Российской Федерации для городских округов (муниципальных районов) нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления. Распоряжением Правительства РФ утверждены Методические рекомендации о порядке выделения за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Перечень показателей, используемых для установления размера грантов, определяется субъектом Российской Федерации При предоставлении грантов следует оценивать значения показателей перечня для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, утвержденного Указом Президента РФ № 607 и предусмотренных Постановлением Правительства РФ № 1317. Гранты выделяются в форме межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Федерации. Целесообразно предоставление грантов отдельно для городских округов и муниципальных районов, поскольку они обладают разными полномочиями. При предоставлении грантов могут быть установлены дополнительные критерии определения размера гранта в зависимости от численности населения, уровня экономического развития и других параметров. Гранты могут выделяться на основе соглашений между органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, направленных на содействие достижению более высоких значений показателей эффективности их деятельности. Соглашения целесообразно заключать в том случае, если достижению более высоких значений показателей эффективности деятельности препятствуют объективные факторы, которые могут быть устранены за счет софинансирования со стороны субъекта РФ. Соглашением предусматриваются конкретные обязательства органов местного самоуправления по улучшению показателей эффективности, а также программа мер, финансируемая за счет средств гранта. Соглашения заключаются на срок до 3 лет. Порядок выделения грантов муниципальным образованиям, расположенным в границах субъекта РФ, утверждается нормативным правовым актом высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. Сформированная на федеральном уровне нормативная правовая база оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов стала основой для аналогичного правового регулирования порядка оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских и сельских поселений. Однако, отмечая безусловную перспективность принятых решений для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, нельзя не признать, что порядок оценки деятельности органов местного самоуправления в целом вызывает столь же большие сомнения, как показатели и методика оценки деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Показатели эффективности деятельности государственного служащего В современной России утверждается представление о государственном управлении как о профессиональной деятельности, которая требует не только общей и специальной эрудиции, чиновной лояльности и социалистического (капиталистического) мировоззрения, жизненного опыта и личного обаяния, но и профессиональных знаний. Сегодня нередки сетования на рост численности чиновников в России. Но представляется, что дело не в количестве государственных служащих, не в процентном соотношении их к общему числу занятых в экономике, а в том, в какой мере этот управленческий класс выполняет возложенные на него функции, довольно ли население качеством предоставляемых им услуг. Поэтому среди ценностей административной реформы в России заявлен переход к планированию, оценке и финансированию деятельности государственных органов непосредственно на основе количества и качества оказываемых государственных услуг. В концепции реформы в рамках внедрения механизмов управления по результатам предусмотрена разработка ключевых измеримых показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти. В качестве методологической базы выбрана технология Perfomance Budgeting — бюджетирования, ориентированного на результат. Зафиксированы основные направления деятельности министерств и достигнутые и ожидаемые результаты, определены стратегические цели, задачи и показатели деятельности, достижение целей оценивается на основе разработанных критериев оценки конечных результатов. Выделяются конкретные показатели деятельности, соотнесенные с целями и задачами, с учетом прошедшего отчетного периода и планового (на трехлетний период). Хотя следует признать, что сами показатели носят преимущественно количественный характер. Признавая незавершенность работы по разработке критериев эффективности органов управления, система управления и экспертное сообщество подошли, возможно, к куда более трудной для анализа проблеме — к разработке критериев эффективности деятельности государственного служащего. Сама постановка задач по разработке объективных критериев оценки эффективности профессиональной служебной деятельности, отражения целей и задач государственных органов в показателях результативности деятельности государственных служащих предопределяет необходимость поиска оптимальных критериев оценки управленческой деятельности. В Федеральном законе № 79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации» прослеживается четкая тенденция оценки деятельности государственных гражданских служащих на основе показателей результативности. В связи с переходом к контрактной системе для государственных гражданских служащих устанавливаются показатели результативности, которые закрепляются в должностном регламенте. Кроме того, для некоторых государственных служащих возможно применение особых схем оплаты служебной деятельности в зависимости от показателей эффективности и результативности. В Законе заложены два вида показателей результативности и эффективности деятельности: обобщенные и специфические. Обобщенные показатели эффективности и результативности утверждаются Президентом РФ и Правительством РФ; специфические — правовым актом государственного органа в соответствии с особенностями его задач и функций (ч. 17 ст. 50 ФЗ № 79)40. Важно отметить заложенные в законодательстве принципы взаимосвязи показателей результативности и эффективности деятельности государственных органов с показателями эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих. Обобщенные показатели результативности государственного органа характеризуют эффективность деятельности органа исполнительной власти, они формируются субъектами бюджетного планирования в бюджетных докладах и являются ориентирами при определении показателей результативности для конкретных государственных служащих. За основу берется взаимосвязь целей и задач органа власти, с одной стороны, и показателей результативности — с другой. При этом в идеале каждому показателю результативности должна быть однозначно противопоставлена определенная цель или задача субъекта бюджетного планирования, а также закреплено целевое значение показателя эффективности и результативности. Таким образом, обобщенные показатели эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти должны характеризовать достижение целей и задач, общих для широкого круга субъектов бюджетного планирования; специфические показатели эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти должны характеризовать достижение целей и задач, характерных для определенного субъекта бюджетного планирования. Затем на основе показателей эффективности и результативности деятельности государственных органов в соответствии с законодательством должны быть разработаны показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих. Эту систему показателей можно разработать для каждой должности гражданской службы путем декомпозиции функций и полномочий государственного органа на уровень структурных подразделений и должностных обязанностей служащих. Следовательно, согласно законодательству для государственных служащих устанавливаются также два типа показателей: обобщенные показатели и специфические показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности41. Под обобщенными показателями эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности понимают типовые показатели (процессов), общие для многих гражданских служащих: показатели, характеризующие сроки подготовки нормативных правовых актов, приема и выдачи документов и т. д. Под специфическими показателями эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности понимают индивидуально установленные для отдельных гражданских служащих показатели (непосредственного результата и конечного эффекта), связанные со спецификой деятельности органа государственной власти и/или спецификой деятельности гражданского служащего: показатели, характеризующие определенный функционал гражданских служащих, связанный с предоставлением государственных услуг или принятием значимых административных решений. Согласно терминологии законодательства, можно выделить следующие группы показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих (ст. 50 ФЗ № 79-ФЗ): показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих, характеризующие эффективность и результативность деятельности государственного органа (показатели конечного эффекта); показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих, характеризующие качество принятия и исполнения управленческих и иных решений (показатели непосредственного результата); • показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих, характеризующие правовое, организационное и документационное обеспечение исполнения указанных решений (показатели процессов)42. Показатели процессов включаются в должностные регламенты государственных гражданских служащих (и. 8 ч. 2 ст. 47 ФЗ №79-ФЗ) и характеризуют выполнение гражданским служащим служебных обязанностей и должностного регламента. Следует отметить, что в соответствии с действующим законодательством часть показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности (в первую очередь процессов) должна быть установлена для всех государственных гражданских служащих и закреплена в должностных регламентах, которые являются обязательным приложением к служебному контракту. Во всех странах кадры государственного управления — это опора государственной власти. Причина провала многих государственных реформ в России в 1990-е годы заключается и в том, что государственные служащие не идентифицировали себя с государством, а само государство не разработало механизмы по их поддержке и мотивации эффективной деятельности. В соответствии с основным направлением реформы системы государственной службы следует разработать систему показателей результативности профессиональной служебной деятельности, которые позволяют в виде конкретных целевых значений качественных и количественных параметров зафиксировать особенности и степень достижения целей, выполнения задач, возложенных на государственные органы, их структурные подразделения и государственных служащих. В этом контексте большое значение имеет повышение эффективности деятельности конкретных государственных служащих и конкретного государственного органа, что можно объединить понятием организационная эффек- тивностъ. В этом случае обоснование критериев эффективности связано с внедрением механизма единой системы планирования и контроля и разработкой стандартов государственно-служебной деятельности, на основании которых происходит оценка эффективности работы каждого государственного служащего и государственного органа в целом. В круг обязанностей государственного аппарата входит не только решение общих задач упорядочения, совершенствования и развития общества, но и выполнение функции оказания конкретных услуг физическим и юридическим лицам, необходимых для полноценной реализации их прав и обязанностей. Эффективность государственной службы—это не только хорошо работающие социальные институты, не только результат деятельности чиновников, а совместный труд общества. В этом случае речь идет об общей социальной эффективности, которую не всегда можно измерить с помощью количественных показателей. В этом смысле можно говорить о таких показателях, как повышение уровня производительности труда, темпов роста национального богатства, благосостояния людей, надежности и безопасности общественных отношений. Способы оценки эффективности управления первоначально были использованы при оценке эффективности деятельности бизнес-структур. Отметим, что в настоящее время в зарубежных странах критерии оценки деятельности как государственного органа, так и государственных служащих формулируются по единому формату (табл. 1), что позволяет проводить сопоставимые сравнения и анализ, в том числе различными международными организациями. В целом основными элементами оценки эффективности деятельности государственных служащих могут быть: разработка стандартов деятельности для каждой должности и критериев оценки эффективности в должностных регламентах госслужащих; разработка процедуры оценки эффективности деятельности (периодичность, методы оценки); непосредственная оценка эффективности деятельности; обсуждение результатов оценки с самим работником; принятие решения по результатам оценки и документирование оценки. Требования к показателям оценки деятельности государственных служащих Таблица 1
|