Международный институт управления ю. В. Фененко муниципальные системы

• Название: Международный институт управления ю. В. Фененко муниципальные системы
• Дата: 28.04.2023
• Размер: 2.54 Mb.
• Имя файла: 11098.pdf
• Тип: Книга; #1096015
• страница: 2 из 29

ГЛАВА I. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В
ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
§ 1. Понятие правового регулирования местного самоуправления и
управления социальной безопасностью
Различные аспекты правового и фактического статуса органов местного самоуправления и управления являются постоянным объектом внимания правоведов различных стран мира. Единого мнения по поводу основных институтов самоуправления нет и быть не может, однако есть сложившиеся устойчивые взгляды на важнейшие формы деятельности местных органов власти и управления. В этой главе делается попытка обобщить наиболее популярные и распространенные точки зрения на проблемы самоуправления в сфере социальной безопасности.
Органы местного самоуправления — это органы, которые избираются непосредственно гражданами.
Местное управление — это органы, назначаемые центральной властью.
В этом их главное отличие: самоуправление — избираемые органы, управление — назначаемые. Однако справедливо отмечается, что выборность — не единственное свойство и качество органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления должны не только избираться, но и обладать определенным комплексом полномочий, определенной самостоятельностью, т. е. иметь реальные права.
Полномочия местных органов, как правило, закрепляются в специальных нормативных актах. Ряд зарубежных конституций содержат либо главы, либо отдельные статьи, посвященные местному самоуправлению. Как правило, такие главы невелики по объему и содержат отсылки к текущему законодательству. Так, например, Конституция Японии
содержит главу 8 "Местное самоуправление"
42 42
См.: Конституция Японии. Промульгирована 3 ноября 1946 года. Вступила в силу 3 мая 1947 года.
Конституции зарубежных государств. М.: БЕК, 1996. С. 305.
. Эта глава включает всего

21 четыре статьи (ст. ст. 92—95). Она включает лишь основные принципы и положения, касающиеся местного самоуправления. В ней говорится, что в стране имеются такие органы, и работа их устанавливается законом, главные должностные лица органов публичной власти избираются населением, местные органы имеют право управлять своим имуществом. Специальный закон, применяемый в отношении какого-то конкретного местного органа, может быть издан парламентом не иначе как с согласия большинства избирателей, проживающих на территории данного местного органа.
43
Конституция Италии включает раздел 5 "Области, провинции и коммуны"
Это, кстати, довольно своеобразное положение: парламент
— общегосударственный орган — должен учитывать мнение жителей конкретной местности, если закон касается их интересов.
44
. Этот раздел посвящен в основном регулированию правового статуса областей. Статус областей в Италии достаточно специфичен.
Область — это крупный регион, области в Италии бывают с автономным статусом и с обычным статусом. Указанная единица не совсем подходит под понятие "местной" административно-территориальной единицы, и органы тут более весомого статуса. Что касается органов провинций и коммун, то в
Конституции Италии о них говорится совсем немного: "Провинции и коммуны являются автономными образованиями в рамках принципов, установленных общими законами республики" (ст. 128); "провинции и коммуны являются также территориальными единицами государственного областного деления" (ст. 129)
45
Законодательство ФРГ достаточно подробно регулирует проблемы местного самоуправления и управления. Несколько статей, посвященных данной проблеме, содержатся в федеральной Конституции — основном
. Указывается также, что подробное правовое регулирование устанавливается законами.
43
См.: Цунэо Инако. Современное право Японии. – М., 1999.
44
См.: Конституция Италии. Сборник "Конституции зарубежных государств: Учебное особие/Составитель
В.В. Маклаков. - 4-е изд., переработанное и дополненное - М.: Волтерс Клувер, 2003.
См.: Конституции зарубежных государств. М.: БЕК, 1996. С. 267.
45
См.: Конституция Италии. Сборник "Конституции зарубежных государств: Учебное пособие/Составитель профессор В.В. Маклаков. - 4-е изд., переработанное и дополненное - М.: Волтерс Клувер, 2003.
См.: Конституции зарубежных государств. М.: БЕК, 1996. С. 271.

22 законе ФРГ. Это статья 28, где говорится, что в землях, округах, общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами. Здесь же говорится, что общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона, под собственную ответственность, все дела местного сообщества
46
Под общинами понимаются территориальные единицы местного уровня, т.е. меньше, чем субъекты федерации земли. Об общинах и объединениях общин говорится также в пункте 3 статьи 105 47
. Однако, если брать законодательство ФРГ, наиболее подробно вопрос местного самоуправления регулируются на уровне земель. Каждая земля в ФРГ имеет свою конституцию, и в каждой земле принимаются специальные законы, посвященные местному самоуправлению. Так, например, существует объемное положение об общинах земли Баден–Вюртенберг. Это положение состоит из пяти частей и включает 147 параграфов.
48
Крайне лаконично регулирует вопрос о местных органах власти
Конституция Франции, которая содержит раздел 12 "О территориальных коллективах"
Безусловно, такой объемный нормативный акт регулирует этот вопрос очень подробно.
49
, в котором упоминаются только две административные единицы Франции, которые можно отнести к местным органам:
"Территориальными коллективами республики являются коммуны, департаменты, заморские территории. Всякие иные территориальные коллективы создаются законом. Эти коллективы свободно управляются выборными органами при соблюдении условий, предусмотренных законом"
(ст. 72).
50 46
См.: Основной закон (Конституция) Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 г. См.: сборник "Конституции государств Европы". Издательство НОРМА, 2001.
Французская Конституция только обозначает, какие существуют административные единицы, и определяет принцип выборности органов,
47
См.: Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты. М., 1991.
48
См.: Местное самоуправление в Германии (на примере положения об общинах земли Баден–Вюртенберг).
М.: Де-юре, 1996. С. 53—200.
49
См.: Конституция Французской Республики от 4 октября 1958 года. Конституции зарубежных стран. М.:
Издательство «Юрлитинформ». 2003. С. 49-69.
50
См.: Там же. С. 62.

23 которые должны быть в этих единицах. Закреплена ссылка на закон, и все вопросы французского самоуправления регулируются законами.
Конституции Испании и Греции не употребляют термин "местное самоуправление". Там применяется категория "местная администрация". В разделе 8 главе II Конституции Испании "О местной администрации" говорится, что Конституция гарантирует автономию муниципалитетов, которые обладают всеми правами юридического лица. Их управление возлагается на соответствующие муниципальные советы, включающие алькальдов и советников.
Советники избираются населением муниципалитета посредством всеобщего, равного, свободного, прямого и тайного голосования на условиях, установленных законом. Алькальды
(
мэры) избираются советниками или населением
51
Отметим, что термин "муниципалитет", "муниципальный орган" в ряде стран равнозначен понятию органа местного самоуправления — органа избираемого. В США и Англии муниципальными органами называются только городские органы, в других странах — это любые избираемые органы.
52
В Конституции Греции (раздел Ф, который называется "Об администрации", глава 1 "Организация администрации") сказано (ст. 102), что управление местными делами принадлежит органам местной власти.
Далее говорится об органах местного управления. На наш взгляд, по греческому законодательству, понятия местного управления и местной власти отождествляются. Во всяком случае, в пункте 2 статьи 102 говорится:
"Органы местного управления пользуются административной независимостью. Их органы власти избираются путем всеобщего и тайного голосования".
53 51
См.: Конституция Испании. (Одобрена генеральными кортесами на пленарных заседаниях конгресса депутатов и сената 31 октября 1978 года, утверждена испанским народом на референдуме 6 декабря 1978 года, подписана е.в. королем перед генеральными кортесами 27 декабря 1978 года). См.: Конституции зарубежных стран. М.: Издательство «Юрлитинформ». 2003. С.227.
Это следует понимать так, что местное управление и местные
52
См.: В основании пирамиды: как работают местные органы самоуправления в США, Великобритании,
Франции // Народный депутат. 1990. 14. С. 112 - 118.
53
См.: Конституция Греции (Греческой Республики) от 11 июня 1975 г. Сборник "Конституции государств
Европы". Издательство НОРМА, 2001 г; См.: http://constitution.garant.ru.

24 власти — это избираемые органы, фактически это органы самоуправления.
Греческая Конституция (п. 5 ст. 102) предусматривает возможность государственного контроля за местным управлением
54
Таким образом, мы видим, что терминология, существующая в разных странах мира, достаточно своеобразна. Одни и те же органы могут называться и администрацией, и органами управления, и органами самоуправления, но, применяя принципы, заложенные в теории, мы их будем различать и органами самоуправления будем называть только избираемые органы. Как видим, такие органы есть практически в любой зарубежной стране.
Следует отметить также важный факт, что 15 октября 1985 г. была принята Европейская хартия о местном самоуправлении. Эта хартия, которая обязательна для государств — членов Совета Европы, закрепляет важнейшие конституционные, законодательные основы местного самоуправления. В ней говорится о том, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны. Под местным самоуправлением, как это закреплено в статье 3, понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.
Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами
55
Следует упомянуть очень важный принцип, который закрепляет
Европейская хартия о местном самоуправлении. Суть его в том, что органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают
54
См.: Конституция Греции (Греческой Республики) от 11 июня 1975 г. Сборник "Конституции государств
Европы". Издательство НОРМА, 2001 г; См.: http://constitution.garant.ru.
55
См.: Серия Европейских Договоров № 122. Европейская хартия о местном самоуправлении.
Страсбург, Совет Европы, Отдел изданий и документов. ISBN 92-871-0804-8.Май 1990.

25 полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти. Следовательно, закрепляется принцип исключительной компетенции и выделяется определенная сфера самостоятельных полномочий для этих органов.
Таким образом, можно назвать два основных принципа органов местного самоуправления и вообще самоуправления как явления. Это выборность и определенный комплекс прав. Местные органы самоуправления должны иметь свою собственную компетенцию, обладать достаточно реальными правами и возможностями. О компетенции органов местного самоуправления речь пойдет ниже.

26
§ 2. Основные черты административно–территориального деления
Система органов местного самоуправления и управления, как правило, строится в соответствии с административно-территориальным делением страны. Административно-территориальное деление — это деление государственной территории на определенные части с целью наиболее рационального управления государством.
Административно- территориальное деление зависит от различных факторов. Как правило, в основе деления лежит удобство управления. К числу иных факторов, влияющих на образование административно-территориальных единиц, можно отнести: естественно-географические факторы (например, эти единицы образуются вокруг крупных городов); факторы демографического характера (единицы образуются с примерно равным числом населения); национальный или этнический состав населения; особенности бытового уклада, религиозного характера. Весьма значительное влияние имеют факторы экономического характера и факторы политической жизни.
Очень часто административные единицы существуют с незапамятных времен, т.е. они исторически сложились на территории бывших графств, княжеств, иных феодальных единиц, где граждане привыкли ощущать себя частью этой территории. Однако феодальные границы — это не есть что-то незыблемое. Они могут и перестраиваться, меняться в зависимости от потребностей современной жизни.
Как правило, в соответствии с административно-территориальным делением строится и система органов управления этими единицами, которые могут быть органами самоуправления и управления, поскольку каждая административная единица имеет какой-то орган власти или управления.
Если такого органа нет, то это уже не административно-территориальная единица.
Существуют крупные и мелкие административно-территориальные единицы. Естественно, масштабам этих единиц соответствуют имеющиеся в них органы. В разных странах есть различные системы административно–

27 территориального деления страны: более развитые и менее развитые, простые и сложные. Это зависит от размера государства и от численности населения.
Называют двухзвенные системы административно–
территориального деления, трехзвенные и т. д. Есть даже пятизвенные системы — такая система существует во Франции.
56
Низшим звеном французского административно–территориального деления является коммуна. Коммуна — основа деления. Может быть, это не совсем то, чем когда-то в СССР был сельсовет, но это тоже первичное звено.
Во Франции их насчитывается около 37 тысяч. Коммуна — это определенная численность населения, определенные границы, это первое звено государственной системы. Граждане коммуны избирают муниципальный совет — низший орган государственной власти и первичный орган самоуправления. Местный муниципальный совет выбирает мэра, который является представителем исполнительной структуры
57
Далее идет кантон. Этот термин аналогичен швейцарскому термину "кантон", но это не одно и то же. В Швейцарии кантон — это субъект федерации (там насчитывается 23 кантона)
58
, а кантон французский — этот объединение нескольких коммун. Кантон введен для удобства управления государственными делами. Своих органов самоуправления в этой структурной единице нет, кантон является избирательным округом. В кантоне имеется ряд должностных лиц, которых нецелесообразно иметь в каждой коммуне. Эта более крупная единица создается для того, чтобы в каждом кантоне для жителей нескольких коммун был свой нотариус, судья, участок жандармерии, призывной участок и т. д
59
Затем идет округ. В округе от 100 до 150 коммун. Во Франции свыше трехсот округов. Во главе округа стоит лицо не избираемое, а назначаемое правительством. Это должностное лицо — государственный чиновник —
56
См.: Местная государственная служба во Франции. Организация и общий статус. М.: Посольство Франции в Москве, 1993.
57
См.: Французская Республика: Конституция и законодательные акты. М., 1989.
58
См.: Фляйнер Томас. Швейцария: Конституция федеративного государства и кантонов. Зарубежный опыт федерализма. Журнал «Казанский федералист». № 4. 2002.
59
См.: Федерация в зарубежных странах. – М.: Юридическая литература, 1993.

28 именуется субпрефектом. Округ — третье звено французской административно-территориальной системы.
Четвертое звено — департамент, более крупная единица, включающая около 400 коммун, или 35 кантонов. В департаменте имеется избираемый орган местного самоуправления — генеральный совет (может быть, логичнее было бы назвать его департаментским советом?). Принцип избрания этого совета достаточно прост: от каждого кантона избирается один генеральный советник. Таким образом, если в департамент входит 35 кантонов, то в генеральном совете 35 генеральных советников. Возглавляется генеральный совет префектом, который назначается правительством. Здесь достаточно своеобразное соединение принципов самоуправления и управления.
Генеральные советники избираются не прямыми выборами, а многоступенчатыми; важно то, что это представители граждан
60
Самая крупная административно-территориальная единица во Франции
—
регион (в некоторых пособиях употребляется французская транскрипция этого слова — режьон). Регион имеет региональный совет. Регионы были образованы вместо провинций, которые много веков существовали во
Франции, по традиции названия провинций стали названиями регионов. Они существуют и в настоящее время: Аквитания, Бургундия, Пикардия,
Нормандия и т. д. В регионе есть префект региона — им является префект самого крупного департамента, административный центр которого является центром региона.
61
Отметим, что иногда местные органы классифицируют на несколько групп. Называют страны, где существуют только органы самоуправления или только органы управления (назначаемые правительством). Это возможно после военных переворотов и в условиях диктатуры. Чаще всего существуют смешанные системы, где есть элементы самоуправления и управления.
Как мы видим, во Франции существует достаточно сложная структура местных органов.
60
См.: Французская Республика: Конституция и законодательные акты. М., 1989.
61
См.: Структура и функции местных коллективов во Франции. М., 1993.

29
Классическим примером такой системы является французская система, где существуют и избираемые органы, и назначаемые центральной властью.
Назовем иные способы построения структуры местной власти: четырехзвенная система применяется в ряде стран Африки (Камерун,
Сенегал),
62
трехзвенная присуща ряду стран Европы (Италия),
63
а так же в
Африке (Кения),
64
двухзвенная система существует обычно в небольших
странах (Дания)
65
Датская система, к примеру, выглядит следующим образом: округа (это более крупные единицы), муниципалитеты (сельские единицы) и города.
Округа объединяют муниципалитеты и являются как бы вторым звеном для них, а города вообще не имеют второго звена и существуют по принципу самоуправления, над ними нет никакой вышестоящей структуры, они подчиняются только закону
66
. Достаточно своеобразная система самоуправления существует в США. Там штаты традиционно делятся на так называемые графства (county), а графства — на округа. Округа могут быть самыми различными, в том числе и не административно–территориальными
(может быть школьный округ, избирательный округ, церковные приходы и т. д.).
67
В унитарных государствах установление административно–
территориального деления относится к ведению центральной власти и правительства. А в федеративных государствах административно- территориальная структура — это компетенция субъекта федерации. В разных штатах, землях, провинциях существуют свои особенности,
Важно отметить, что существует прямая зависимость системы местных органов от формы государственного устройства.
62
См.: Черкасов А.И. Местное управление и децентрализация власти: опыт развивающихся стран//
Государство и право. 1992. 5. С. 105 - 112.
63
См.: Филимонова М.В., Медведев С.Н. Государственный строй Итальянской Республики. М., 1995.
64
См.: Черкасов А.И. Местное управление и децентрализация власти: опыт развивающихся стран//
Государство и право. 1992. 5. С. 105 - 112.
65
См.: Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. – М.:
СПАРК, 2001.; Штатина М. А. Местное управление в зарубежных странах (Великобритания, США,
Франция, страны Латинской Америки). – М., 1994.
66
См.: Дания. Система местного самоуправления Дании// журнал «Муниципальное право» № 4 (28), 2004;
См.: Могунова М. А. Скандинавский парламентаризм. Теория и практика. М., 2001.
67
См.: Политический механизм городского управления (на материалах США): Научно-аналитический обзор.
М., ИНИОН РАН, 2004.

30 сложившиеся исторически или по воле и желанию жителей и власти субъекта федерации.

31
§ 3. Структура органов местного самоуправления
Местное самоуправление включает в себя, как правило, два элемента — выборный орган (выборное муниципальное собрание, которое может называться по-разному — совет, ассамблея) и исполнительный орган.
Исполнительный орган может быть единоличным и коллегиальным. Если это единоличный орган, то, скажем, это мэр (Франция) или бургомистр (ФРГ).
Пример коллегиального органа — магистрат в некоторых землях ФРГ или джунта в Италии
68
Исполнительный орган необходим, поскольку это постоянно действующая структура, а выборное собрание собирается периодически, для решения каких-то важных принципиальных вопросов. Представительные выборные органы местного самоуправления могут иметь самые разные названия, например, совет графства (США и Великобритания)
69
Представительные органы местного самоуправления обычно избираются гражданами прямым голосованием, чаще всего — по мажоритарной системе: голосование проводится индивидуально за конкретных лиц — депутатов местных органов. Избираются отдельные члены будущего муниципалитета по избирательным округам. Округа бывают одномандатные, иногда — многомандатные. Срок полномочий таких избираемых органов различен: от
1 года до 6 лет. При продолжительном сроке деятельности представительные органы местного самоуправления могут частично обновляться, т. е.
, это может быть муниципальный совет, коммунальный совет, генеральный совет.
Довольно часто применяется термин "муниципалитет". Этот термин может означать и территорию, и орган (как когда-то у нас было с сельским советом).
68
См.: Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. – М.:
СПАРК, 2001.
69
См.: Органы власти штатов и местные органы управления в США. – М., 1990; Штатина М. А. Местное управление в зарубежных странах (Великобритания, США, Франция, страны Латинской Америки). – М.,
1994.

32 проводится ротация. Во Франции, например, генеральные советы обновляются каждые три года наполовину.
70
Представительные органы местного самоуправления, как правило, однопалатные, хотя в некоторых случаях бывают двухпалатные, как в парламентах. Например, муниципальное собрание Нью-Йорка состоит из двух палат. Форма работы этих выборных органов такая же, как у парламента
— сессии. Сессии проводятся 1—2 раза в месяц. Иногда — 1 раз в неделю.
71
Чем выше уровень представительных органов местного самоуправления, тем они реже собираются. Например, совет графства в Англии и Уэльсе собирается 1 раз в квартал (4 раза в год),
72
а генеральный совет — представительное собрание департамента Франции — собирается всего 2 раза в год (1 раз в полугодие). Этим представительным органом на сессии принимаются решения в пределах той компетенции, которая отведена законом
73
Главным вопросом местных представительных органов является принятие местного бюджета и распределение денег в рамках этого бюджета.
Принимаются также акты по поводу решения различных местных проблем.
Исполнение этих актов возлагается на исполнительный орган — либо на коллегиальный, либо на единоличный. Единоличный орган, или должностное лицо (мэр, бургомистр, алькальд) как правило, выборное. Оно может избираться непосредственно гражданами (одновременно с представительным органом), в некоторых странах мэры формально назначаются главой государства по предложению представительного местного органа (Бельгия,
74
Голландия
75 70
См.: Общие сведения об административном праве Франции (Российско-Французская серия информационных и учебных материалов 9) М.: Издательство Посольство Франции в Москве, 1995.
). Функции мэра или бургомистра бывают очень разными: в
71
См.: Данилов С.Ю. Местное самоуправление// США: Э.П.И. 1992. №6. С. 66 - 69.
72
См.: Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. – М.: Прогресс, 1984; Григорьев С.
Местное управление в Великобритании // Вопросы экономики. – 1991. – № 5. – С. 52–62.
73
См.: Структура и функции местных коллективов во Франции. М., 1993; Штатина М. А. Местное управление в зарубежных странах (Великобритания, США, Франция, страны Латинской Америки). – М.,
1994.
74
См.: Конституция Бельгии. – Екатеринбург: Издательство Уральской ГЮА, 1998.; Конституции европейских государств. – Ереван: Издательство «Мхитар Гош».1998.
75
См.: Данкерс Д.С.М. Муниципальная бюджетная система в Нидерландах // Государство и право. 1993, 1.
С.92.

33 одних странах это единоличный исполнительно-распорядительный представитель власти, в других — это председатель коллегии, которую представляют избранные депутаты местного органа власти. В некоторых странах он выполняет лишь представительские функции, а совет нанимает профессионального менеджера, управляющего, который реально управляет и руководит местными делами. Мэр или бургомистр в этом случае лишь приветствует делегации, присутствует на различных собраниях и т. д.
Такая система встречается в США и называется "совет — управляющий". Управляющий — это профессиональный чиновник, нанимаемый советом, с ним заключается контракт, и он работает в качестве менеджера-управляющего. Он ведет оперативные дела, координирует финансы, деятельность различных муниципальных служб. Если он справляется со своими обязанностями, то контракт продлевается, если нет — совет ищет другого, более подходящего управляющего.
76
Кроме США такой вариант применяется еще в земле Северный Рейн-Вестфалия в ФРГ.
77
Нужно отметить, что муниципальные органы — собрания, советы и т. д.
— могут создавать постоянные или временные комиссии, которые образуются по отраслевому признаку: комиссии по делам просвещения, культуры, охране окружающей среды и т. д. В некоторых случаях такие комиссии выполняют какие-то отдельные поручения местного избираемого органа. В ряде стран эти комиссии обладают не только совещательными и консультативными полномочиями, но и распорядительными правами.
Органы местного самоуправления принимают нормативные акты.
Естественно, они принимают их в пределах своей компетенции. В некоторых странах акты, принятые местными органами, можно оспорить в судебном порядке. Иногда это обычный суд, а иногда — специальная административная юстиция (в тех странах, где есть система административных судов).
76
См.: Органы власти штатов и местные органы управления в США. – М., 1990.
77
См.: Гизевиус Вольфганг. Политика местного самоуправления в ФРГ/ Пер. с нем. Б. Воронов. – Бонн:
Фонд Фридриха Эберта, – 1995.

34

35
§ 4. Полномочия органов муниципального управления и социальная
безопасность
Объем полномочий и способ предоставления прав муниципальным органам в различных странах весьма различен. В некоторых странах
(
Франция) законодательство очень подробно регламентирует компетенцию местных выборных органов и следит за тем, чтобы они не превышали свои полномочия (в противном случае государство вмешивается в их работу).
78
Компетенция — это только тот круг прав, который прямо указан в законе. В некоторых других странах (ФРГ) определенный круг вопросов перечислен в законе, но в ряде случаев вышестоящая власть допускает выход за рамки этих полномочий, и так называемые остаточные полномочия могут использоваться местными органами самоуправления.
79
Компетенцию органов самоуправления можно условно разделить на первоначальную и вторичную. Первоначальная — это та, которую можно назвать местными делами: чистота улиц, правильность застройки, система школьного образования, органы здравоохранения, парки, скверы, забота о бездомных, престарелых и т. д.
Вторичная компетенция — это то, что местные органы выполняют, чаще всего, как бы по поручению вышестоящих органов: учет избирателей, призывников, мероприятия оборонного характера, т. е. то, что прямо не относится к местным делам и в чем больше заинтересована центральная власть. Объем компетенции местных органов зарубежных стран постоянно и постепенно увеличивается, в том числе в таких важных сферах, как просвещение, дорожное строительство, коммунальное хозяйство и т. д. Права местных органов в унитарных государствах закрепляются законами и актами правительства, в федеративных государствах — субъектами федерации. В отдельных случаях органы местного самоуправления могут обращаться в законодательные органы с просьбами, петициями об издании законов или
78
См.: Структура и функции местных коллективов во Франции / Российско-Французская серия.
Информационные и учебные материалы № 14. – М.: Французская организация технического сотрудничества, – 2003.
79
См.: Кнемайер Ф.Л. Организация местного самоуправления в Баварии// Государство и право. 1995. №4. С.
107.

36 других актов, которые предоставили бы им дополнительные права.
Некоторые дополнительные права могут быть предоставлены без издания новых законов, на уровне подзаконных актов.
Основными методами муниципальной деятельности являются непосредственное регулирование и управление. Регулирующая деятельность
— это выдача лицензий на право торговли, содержание различных предприятий бытового характера, кинотеатров, театров и т. д., разрешение на занятие промыслами, установление правил торговли, застройки, выделение земельных участков под строительство, установление правил поведения в общественных местах, дача разрешений или наложение запретов на проведение уличных шествий, митингов, демонстраций. Это надзор в сфере охраны общественного порядка, противопожарной безопасности, санитарный надзор и т. д. В некоторых странах муниципалитеты имеют собственную муниципальную полицию (США, Канада, Франция)
80
Нормотворческая деятельность местных органов, как правило, ограничена, и часто для издания какого-то акта требуется его утверждение вышестоящим органом либо представителем правительства.
Управленческой деятельностью можно назвать руководство предприятиями, которые составляют муниципальную собственность. Обычно это предприятия коммунального транспорта, коммунального хозяйства, бытового обслуживания.
Муниципалитетам может принадлежать определенный жилищный фонд, школы, библиотеки, парки, дома престарелых. Предприятия могут быть достаточно своеобразными, например, по изготовлению дорожных знаков, т. е. для обслуживания городского хозяйства.
В ряде стран муниципалитеты занимаются здравоохранением, руководят больницами, поликлиниками, выплачивают пособия по безработице, по
80
См.: Муниципальная милиция: проблемы организации и правового обеспечения, зарубежный опыт. М.,
1991.;
Губанов А. В. Полиция зарубежных стран. Организационно-правовые основы, стратегия и тактика деятельности. – М.: МАЭП, 1999; Осавелюк А. М. Канада: местное управление и самоуправление / Отв. ред.
Маклакова В. В. – М.: ИНИОН РАН, 1995; Остром Вистент. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество? / Пер. с англ. Егорова С. А. Отв. ред. и предисл. Оболенского А. В. – М.:
Арена, 1993.

37 бедности. Иногда имеют доли или акции в промышленных предприятиях и, естественно, участвуют в управлении этими предприятиями.
Для лучшего понимания компетенции муниципальных органов их полномочия классифицируются на определенные группы.
1. Полномочия в сфере финансово-экономической деятельности. Это принятие местного бюджета, а также участие в экономических и социальных проектах путем выпуска акций либо покупки акций. Финансово- экономическая сфера является самой важной. Сюда же входит сбор различных денежных средств, их аккумуляция. Без денег никакой работы не бывает, поэтому все остальные полномочия зависят от полномочий в данной области.
2. Полномочия в области охраны общественного порядка. Как мы уже заметили, в ведении местных органов и их исполнительных комитетов часто находятся местные полицейские силы, которые занимаются патрульной и охранной службой. Руководитель местных исполнительных органов зачастую наделяется функциями главы полиции. Например, во Франции
префект — не просто главное должностное лицо общего административного плана, это еще и главный полицейский. Руководители местных исполнительных органов могут возглавлять предварительное дознание, следствие, розыск, задержание преступников. В ряде случаев они не обладают полицейскими функциями, а нанимают полицейских служащих для соответствующей работы.
81 3. Полномочия муниципальных органов в области коммунального обслуживания, благоустройства и охраны окружающей среды. Сюда относят развитие транспорта, дорожное регулирование, местное дорожное строительство, санитарное состояние городов. Это слежение за тем, как соблюдается законодательство по охране природы, борьба с загрязнением воды, воздуха. Вопросы водоснабжения, освещения, канализации, уборки мусора и т. д. очень волнуют граждан, поскольку рост городов, создание
81
См.: Губанов А. В. Полиция зарубежных стран. Организационно-правовые основы, стратегия и тактика деятельности. – М.: МАЭП, 1999.

38 крупных мегаполисов, в которых живут сотни тысяч, миллионы людей, не всегда делают возможным обеспечить им нормальное и здоровое существование. Поэтому данная сфера — это главная задача местных властей, решение которой ждут от них люди.
4. Полномочия в социальной сфере. Здесь называют, прежде всего, область помощи неимущим, престарелым, инвалидам: бесплатные столовые, медицинская помощь для бездомных, дома престарелых, дома для лиц, нуждающихся в специальном уходе. Кроме того, в ряде стран муниципальные органы занимаются строительством дешевого жилья, которое потом продают на льготных условиям их нанимателям. Социальная сфера — это муниципальные больницы и родильные дома, муниципальные библиотеки, детские сады и спортивные площадки. Иногда сюда же включают и сферу образования, но чаще всего полномочия в сфере народного образования выделяются в отдельную, пятую группу, потому что во всех странах мира существует государственная система народного образования и есть государственные школы. Всеми вопросами, связанными с образованием, ведают местные органы. Они заботятся о постройке школ, об их ремонте, о зарплате учителям школ, решают вопросы программного обеспечения и т. д.
Эти направления деятельности являются первичными и самыми важными для местных муниципальных органов зарубежных стран.
Чтобы реализовать полномочия, нужны деньги. Откуда же берутся деньги у местных органов власти, что является источниками доходов? При рассмотрении этой проблемы, прежде всего, называют налоги. Существуют местные, или муниципальные, налоги. В их числе: а) муниципальный подоходный налог; б) налог со стоимости земли; в) налог с доходов кампаний; г) налог с собственности (налог, который платят домовладельцы, владельцы хозяйственных сооружений и земельных участков).

39
В ряде стран есть налог с продаж, когда с каждой покупки определенный процент взимается в пользу налога в казну городского бюджета.
Основной же источник доходов — это государственные субсидии, т. е. выплаты из общегосударственного бюджета. Субсидии бывают трех видов: а) общие субсидии (не целевые, а выплачивающиеся регулярно); б) целевые субсидии, которые также регулярно выплачиваются, но на конкретные цели (на образование, культуру и т. д.); в) специальные дотации для отдельных муниципалитетов, городов и т. д.
Третья группа источников доходов — выдача разрешений на торговлю, зрелищные мероприятия, строительство и т. д. Каждое разрешение следует оплачивать, поэтому это тоже источник пополнения местного бюджета.
Кроме того, есть четвертая группа — потребительские платежи. Это платежи за воду, вывоз и уничтожение мусора и т. п. В некоторых случаях местные органы берут займы, хотя займы предоставляются редко и под проценты. В них есть один недостаток: займы необходимо возвращать.

40
§ 5. Правоотношения местных органов с центральной властью и
обеспечение социальной безопасности
Центральная власть, естественно, стремится контролировать местные власти, т. е. следить, чтобы они не выходили за рамки, отведенные им законом, хотя им и предоставлено самоуправление. В унитарных государствах за местными органами (муниципалитетами) чаще всего наблюдают специальные представители центральной власти. Например, в
Великобритании курированием муниципальных органов ведает специальное Министерство жилищного хозяйства и местного управления
82
, во Франции и Италии этим занимается Министерство внутренних дел
83
, а в
Японии есть специальное Министерство по делам местной автономии
(применительно к их конституционной терминологии)
84
Определенные надзорные функции выполняют и другие центральные ведомства, прежде всего — Министерство финансов, которое следит за расходованием денег и выполнением бюджета.
В федеративных государствах надзором подобного рода занимаются административные органы субъектов федерации. Такие органы есть в структуре исполнительной власти отдельных штатов США
85
. В ФРГ этим занимается правительство земель
86
– во-первых, прямое регулирование деятельности этих органов путем принятия законов и подзаконных актов;
. Центральная власть имеет следующие рычаги и формы влияния на муниципальные органы:
– во-вторых, контроль за работой муниципальных органов.
– в-третьих, использование финансовой зависимости муниципалитетов от центральной власти, поскольку все они получают определенные субсидии.
82
См.: Баранчиков В. А. Муниципальные органы Великобритании. – М., 1990.
83
См.: Герасимов А. П. Местное самоуправление и местная полиция во Франции / Ред. Мякишева В. М. – М.:
Академия МВД РФ, 1992.; Местные органы власти и предпринимательство в Италии: Сборник обзоров. М.:
ИНИОН, 1994.
84
См.: Сенаторов А. Японская модель местного самоуправления // Знакомьтесь – Япония. – 1996. – № 12. –
С. 19–31; № 13. – С. 29–43.
85
См.: Органы власти штатов и местные органы управления в США. – М., 1990.
86
См.: Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты. М., 1991.

41
В ряде случаев акты органов местного самоуправления могут вступать в силу после утверждения, одобрения или предварительного решения правительственных органов. В Англии, например, министры утверждают акты муниципалитетов, которые содержат общеобязательные нормы или акты о местных налогах, о получении займов, сделки с муниципальным имуществом и т. д
87
Во Франции утверждению подлежат решения муниципалитетов по вопросам бюджета, получения займов и распоряжения муниципальным имуществом
. Следовательно, самые важные моменты, требующие денежных расходов, утверждаются центральной властью.
88
. В Японии утверждению подлежат решения в области налогов и т. д
89
Утверждают такие решения министры или руководители ведомств, которые надзирают за деятельностью местных органов. Правительство также имеет право давать рекомендательные советы, которые на практике являются фактически обязательными.
Зависимость местных органов от правительства обеспечивается системой денежных субсидий и дотаций, поскольку в ряде стран субсидии и дотации составляют от 1/3 до 1/2 всех муниципальных доходов. В США, например, дотация составляет примерно 1/4 муниципальных доходов
90
, а в
Англии сумма дотации обычно больше, чем сумма поступлений от всех налогов
91
В случае конфликта или неподчинения местных органов центральной власти центральная власть может применять санкции, вплоть до роспуска местного органа самоуправления — муниципалитета. В некоторых случаях возможна принудительная отставка служащих или муниципальных советников. Иногда применяются такие меры, как передача полномочий "непослушного" муниципалитета правительственному представителю
87
См.: Баранчиков В. А. Муниципальные органы Великобритании. – М., 1990.
88
См.: Местная государственная служба во Франции. Организация и общий статус. М.: Посольство Франции в Москве, 1993. Французская Республика: Конституция и законодательные акты. М., 1989.
89
См.: Росин В. Японские регионы: смена парадигмы развития? // Знакомьтесь – Япония. 1994. № 4. С. 2–16.
90
См.: Органы власти штатов и местные органы управления в США. – М., 1990.
91
См.: Баранчиков В. А. Муниципальные органы Великобритании. – М., 1990.

42
(чиновнику), отстранение мэра или других служащих от должности, наложение взыскания, отмена актов муниципальных органов. Самая страшная и реальная мера — отмена субсидий. Таким образом, существует денежная узда, которой местные органы держат в подчинении. Возможность роспуска местных органов предусмотрена в законодательстве Франции,
92
Италии
93
и Японии.
94
Кроме административного возможен и судебный надзор. Например, в Англии центральная власть может обращаться в суд в случае недовольства действиями местных органов. Судьи разных уровней могут рассматривать претензии власти или частных лиц к местным органам.
Такие дела принимают к рассмотрению суды графств и более вышестоящие суды.
95
Наиболее жесткий надзор за органами местного самоуправления в тех странах, где в составе муниципальных органов есть (или при них, или параллельно с ними) правительственные агенты или чиновники — префекты или губернаторы. Во Франции, например, префекты могут отстранять избранных мэров от должности сроком на 1 месяц. Префект ведает департаментом полиции, контролирует местную муниципальную полицию и т. д. Это очень важное властное лицо, которое контролирует местные власти
96
В Италии акты, принимаемые областными советами, публикуются только после визы правительственного комиссара.
Должность правительственного комиссара предусмотрена конституцией
97
Местные исполнительные органы
Основную повседневную работу в любой административной единице выполняют исполнительные органы, которые ежедневно и ежечасно
92
См.: Местная государственная служба во Франции. Организация и общий статус. М.: Посольство Франции в Москве, 1993. Французская Республика: Конституция и законодательные акты. М., 1989.
93
См.: Местные органы власти и предпринимательство в Италии: Сборник обзоров. М.: ИНИОН, 1994.
94
См.: Сенаторов А. Японский опыт местного самоуправления // Проблемы Дальнего Востока. 1995. № 4.
С. 35–45.
95
См.: Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. М.: Прогресс, 1994.
96
См.: Местная государственная служба во Франции. Организация и общий статус. М.: Посольство Франции в Москве, 1993. Французская Республика: Конституция и законодательные акты. М., 1989.
97
См.: См.: Местные органы власти и предпринимательство в Италии: Сборник обзоров. М.: ИНИОН, 1994;
Васильева Т. А. Правовое положение областей с обычным статусом в Итальянской Республике // Советское государство и право. 1983. № 5.

43 управляют местными делами. Называют три основные разновидности образования местных исполнительных органов.
1. Система, при которой избранное гражданами представительное собрание (муниципальное собрание) само избирает должностных лиц, образующих исполнительный орган. Это, например, система выборов мэра во Франции. Мэр — единоличный исполнительный орган в виде одного избранного служащего
98
. Может быть избран коллегиальный орган, как магистрат в ряде земель ФРГ
99
. Деятельность таких исполнительных органов в разных странах различна. Например, в Великобритании советы городов избирают мэров (в крупных городах они называются лорд-мэры), советы графств выбирают председателей на 1 год. Важное место в руководстве занимают специальные комитеты, в работе которых главную роль играют назначаемые постоянные клерки
100 2. Суть этой системы — раздельное избрание муниципального собрания и исполнительного органа. Наиболее характерна для Японии, где губернаторы префектур, мэры городов и старосты деревень избираются населением
101
. В той или иной степени этот вариант применяется в некоторых штатах США
102
и в некоторых землях ФРГ
103
При избираемом мэре или бургомистре падает роль представительного коллегиального органа. В Японии, к примеру, по инициативе губернатора, мэра или старосты может быть проведен досрочный роспуск соответствующего представительного органа
104 3. Неизбираемые органы. Они бывают двух видов:
98
См.: Местная государственная служба во Франции. Организация и общий статус. М.: Посольство Франции в Москве, 1993;Французская Республика: Конституция и законодательные акты. М., 1989.
99
См.: Гизевиус Вольфганг. Политика местного самоуправления в ФРГ/ Пер. с нем. Б. Воронов. – Бонн:
Фонд Фридриха Эберта, – 1995; Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты.
М., 1991.
100
См.: Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное самоуправление. – М., 1984.
101
См.: Сенаторов А. Японская модель местного самоуправления // Знакомьтесь – Япония. 1996. № 12. С.
19–
31; № 13. – С. 29–43.
102
См.: Органы власти штатов и местные органы управления в США. – М., 1990.
103
См.: Гизевиус Вольфганг. Политика местного самоуправления в ФРГ/ Пер. с нем. Б. Воронов. – Бонн:
Фонд Фридриха Эберта, – 1995; Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты.
М., 1991.
104
См.: Сенаторов А. Японский опыт местного самоуправления // Проблемы Дальнего Востока. № 4.1995. С.
35.

44 а) функцию исполнительного органа выполняет представитель центральной власти. Таким примером является положение префектов и субпрефектов во Франции. Префект во французском департаменте — очень важная фигура, фактически возглавляющая исполнительную власть в административной единице. Такой префект практически независим от избираемого органа. Он возглавляет все административные службы
105
. Такая система встречается также в ряде стран Азии, Африки и Латинской
Америки
106
б) функции исполнительного органа могут быть возложены на специально приглашаемого управленца — менеджера. Такая система распространена в США, мы уже о ней упоминали, она носит название "совет- управляющий".
;
107 105
См.: Ардан Ф. Франция: государственная система. – М., 1994.
Вопросы большой важности выносятся на местный референдум, особенно в тех случаях, когда местные власти опасаются принимать решение без опоры на населения.
106
См.: Алжирская Народная Демократическая Республика. Конституция и законодательные акты. М., 1983.;
Сюкияйнен Л. Р. Государственный строй. Судебная система // Арабская Республика Египет. Справочник. –
М., 1990; Конституция Федеративной Республики Бразилия // Право и жизнь. 1998. № 16.; Мексиканские
Соединённые Штаты: Конституция и законодательные акты. М., 1986.; Хачим Ф. И. Конституционное право стран Ближнего Востока (Иран, Египет, Израиль, ОАЭ, Ирак). – М.: Изд-во РУДН, 2001.
107
См.: Органы власти штатов и местные органы управления в США. – М., 1990.

45