Международный институт управления ю. В. Фененко муниципальные системы
 Скачать 2.54 Mb.
|
|
1 Фененко Ю.В. Муниципальные системы зарубежных стран: правовые вопросы социальной безопасности / Ю.В. Фененко. - М. : МГИМО-Университет, 2004. - 401 с. МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ (УНИВЕРСИТЕТ) МИД РОССИИ МЕЖДУНАРОДНЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ Ю.В.ФЕНЕНКО МУНИЦИПАЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН: правовые вопросы социальной безопасности Москва 2004 2 Книга посвящена муниципальным системам зарубежных стран, их роли в обеспечении социальной безопасности. В работе даются краткие сведения об административно-территориальном устройстве страны, раскрывается структура местного управления, порядок работы и формирования местной власти, затрагиваются вопросы компетенции и реализации функций, системы финансирования местного управления, что обеспечивает социальную стабильность, делает жизнь граждан безопасной. Особое место в книге отводится характеристике отношений между центральными и местными властями, включая формы контроля центра за муниципальными органами. Приводятся нормативно- правовые акты и другие материалы, которые, иллюстрируют действие механизмов местного самоуправления. Пособие рассчитано, прежде всего, на студентов, изучающих курсы «Конституционное (государственное) право зарубежных стран», «Конституционное право Российской Федерации» и «Муниципальное право Российской Федерации», на аспирантов и преподавателей юридических ВУЗов. 3 Предисловие Местное самоуправление является непременным атрибутом любого современного демократического общества. Зарубежный муниципализм знает громадное количество разнообразных моделей и типов организации местного самоуправления. Различия в построении систем местного самоуправления зависят от многих факторов: политического режима, доминирующей в стране идеи организации власти и управления на местах, государственного устройства и административно-территориального деления государства, национальных традиций и пр. Становление местного самоуправления в России проходит в условиях широкомасштабного реформирования политической и социально- экономической жизни общества и в значительной мере предопределяется заинтересованностью государства в развитом институте местного самоуправления, которое выступает связующим звеном между населением и государственными структурами. Ключевой вопрос местного самоуправления - объединение усилий местного населения по решению местных вопросов, которые, конечном счете, обеспечивают демократизм, стабильность и целостность российского государства. Период с момента конституционного учреждения в России местного самоуправления срок достаточный для того, чтобы судить о результатах. Однако результаты пока никого не удовлетворяют: ни ученых, ни практиков – государственных и муниципальных служащих, ни население. В связи с этим, не малый интерес вызывает организация самоуправления в западных странах. Что же касается социальной безопасности, то здесь защита жизни, здоровья, благополучия, прав и свобод человека является главной, непосредственной целью. В этом состоит суть социальной системы регулирования отношений между людьми, их жизнеобеспечения и социализации. 4 Социальная безопасность - состояние общества, предполагающее реализацию в нем основополагающих принципов социальной справедливости, обеспечение гражданам страны базового набора социальных благ и высоких жизненных стандартов. Все это, взятое в совокупности, является фундаментом общественной стабильности. Критический уровень социальной безопасности личности, семьи, большинства социальных групп и слоев российского общества в настоящее время насущным образом требует переосмысления проблем социальной стратегии развития России с учетом ее потенциала, традиций, исконных ценностей народа, исторической природы огромного многонационального государства. Цель, которую поставил перед собой автор, состоит в изучении систем местного самоуправления в зарубежных странах, в изучении опыта этих стран по вопросам обеспечения социальной безопасности на уровне муниципальных образований. При характеристике территориальной организации муниципального управления в зарубежных странах следует учитывать, что очень часто в литературе и зарубежной, и отечественной, посвященной вопросам организации местной власти, используются понятия "местное самоуправление" и "местное управление", выделяется разное число уровней в системе местного управления и самоуправления. При этом не проводится четкого разграничения уровней собственно местного самоуправления и местного управления. Да и сделать это весьма непросто, ибо оба эти понятия отражают сложный, но, по сути, единый механизм осуществления власти на местах. Поэтому одни авторы полагают, что не следует жестко противопоставлять эти понятия, предлагая рассматривать их как соотношение части с целым 1 1 См.: Гильченко Л.В. Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право – М.: МОНФ и МИГПИ, 1998; Гильченко Л.В. Местное самоуправление: долгое возвращение – М.: МОНФ, 1998. . Местное управление, являясь достаточно сложным и гибким механизмом, может включать в себя как государственную 5 администрацию на местах, так и органы, избираемые населением, т.е. органы местного самоуправления. Именно в таком качестве местное управление входит в государственный механизм, обладая большим своеобразием и самостоятельностью по сравнению с его другими элементами. Это обусловлено, прежде всего, и главным образом спецификой такой составной части местного управления, как местное самоуправление. Другой подход к выяснению соотношения этих двух понятий предполагает известное противопоставление местного самоуправления и местного управления 2 Все страны имеют тот или иной вид местного управления с определенной степенью самоуправления. Но местное самоуправление, как свидетельствуют зарубежные источники, не может рассматриваться отдельно, а только как часть всей системы государства Под местным управлением понимается управленческая деятельность в местной территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня. Осуществляется местное управление, как правило, через назначаемые вышестоящей властью административные органы. Местное самоуправление трактуется как деятельность самого населения местной территориальной единицы, т.е. территориального коллектива и его выборных органов по решению местных вопросов. 3 В качестве одной из тенденций развития местной власти (и, прежде всего, на ее среднем и высшем территориальных уровнях) можно выделить стремление к органическому, наиболее оптимальному сочетанию самоуправления с его известной автономией, самостоятельностью и государственного управления на местном уровне, позволяющего усилить государственные начала в местном управлении, обеспечить в деятельности органов местного самоуправления, местной администрации реализацию и защиту общенациональных интересов. 2 C м.: Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление. — М.: Издательство «ЭКМОС», 2001. 3 См.: Гладышев А.Г., Иванов В.Н., Патрушев В.И. Муниципальная наука: теория, методология, практика. М.: Муниципальный мир, 2003. 6 Соотношение различных форм местного управления, сочетание государственного управления и местного самоуправления при организации власти на местах определяется историческими, географическими и демографическими особенностями той или иной страны, политическим режимом, а также правовой системой. Так, для многих зарубежных стран характерна весомая роль в местном управлении назначаемых сверху представителей центральной власти, т.е. так называемого “прямого государственного управления на местах” или же “местного государственного управления”. 4 При этом прямое государственное управление на местах может функционировать как преимущественно только на региональном уровне (что характерно для многих западных государств, имеющих в основе французскую модель местного управления), так и во всех административно- территориальных единицах (что типично для многих развивающихся стран). Так, в Дании на региональном уровне имеется 14 окружных префектур. Префект назначается государством. Префект возглавляет комитет, в состав которого входят четыре члена окружного совета, избираемого на общих выборах. Данный комитет осуществляет контрольные функции за муниципалитетами. Он вправе отменить решения муниципальных органов либо по собственной инициативе, либо по просьбе граждан, либо по требованию меньшинства муниципального совета, если окажется, что решения эти не соответствуют законодательству, как по форме, так и по содержанию. Муниципалитеты обязаны направлять свои финансовые отчеты контролирующему органу, с тем, чтобы доказать, что их деятельность осуществляется в соответствии с действующим законодательством 5 Во Франции представителями государства в департаменте и регионе (заменившими префектов и супрефектов, осуществлявших исполнительную власть в департаменте, административную опеку за коммунами) являются “комиссары республики” и “помощники комиссара республики” (прежние 4 См.:Зарубежный опыт территориальной организации местного самоуправления http://www.ime.kolyma.ru/Dime/d32.htm IME дайджест. 5 См.: Местное самоуправление. Национальная ассоциация местных властей Дании и Союз российский городов. Москва. 1995. 7 названия сохранились для обозначения званий в корпусе префектов). 6 Комиссар республики наблюдает за правильным осуществлением полномочий департаментскими службами; он - второй после председателя генерального совета распорядитель делами в департаменте. Это лицо - “хранитель власти государства” в департаменте. Делегат правительства, он непосредственно представляет премьер-министра и каждого из министров 7 В ряде стран представителями государства могут выступать мэры (бургомистры) муниципалитетов. Так, в Бельгии бургомистр назначается королем из числа членов коммунального совета и является одновременно представителем короля, главным магистратом коммуны 8 В Нидерландах бургомистр, являющийся председателем исполнительного органа муниципалитета, назначается королевским указом по рекомендации королевского комиссара по делам данной провинции после консультаций с муниципальным советом. Он наделен некоторыми государственными полномочиями. На нем лежит ответственность за полицию и пожарные службы. Он вправе, если сочтет, что – то или иное решение муниципального органа противоречит законодательству или общим интересам, воздержаться от его выполнения и должен проинформировать об этом исполнительный орган провинции, который вносит этот вопрос на рассмотрение правительства 9 Система местных органов строится в соответствии с административно- территориальным делением, которое в унитарных государствах относится к компетенции центральной власти, а в федеративных, как правило, - к ведению субъектов федерации. Однако далеко не всегда территориальные единицы имеют органы, избираемые населением. В ряде случаев, например в кантонах, и округах Франции, германских округах, осуществляется по 6 См.: Местная государственная служба во Франции. Организация и общий статус. М.: Посольство Франции в Москве. 1993. 7 См.: Виталь Дюран Э. Местные органы власти во Франции. Москва, 1996. 8 См.: Материалы семинара по обмену опытом "Россия и Европа – опыт развития местного самоуправления". Общероссийская общественная организация "Муниципальная Академия". 23-31 июля 2004 г. Германия – Бельгия – Голландия. /www.akad.ru/. 9 См.: Материалы семинара по обмену опытом "Россия и Европа – опыт развития местного самоуправления". Общероссийская общественная организация "Муниципальная Академия"23-31 июля 2004 г. Германия – Бельгия – Голландия. /www.akad.ru/. 8 существу прямое государственное управление. Представительные органы в них не образуются 10 . Образование особых административных единиц для выполнения определенных государственных функций предусматривает ст. 285 Конституции Колумбии 11 . В границах специальных территориальных единиц могут действовать органы местного самоуправления. Например, к числу местных органов управления в США относятся не только органы графств, муниципалитетов, но и школьных и специальных округов. В США насчитывается 14721 школьный округ. 12 Школьные округа, объединяющие большую часть школ, независимы от местных органов графств и муниципалитетов. Школьные округа управляются школьными советами (состоящими из пяти-семи человек). Большая часть школьных советов избирается населением. Совет разрабатывает основы образовательной политики в своем округе, бюджет округа, размер налогов, взимаемых на нужды школьного округа. Советы школьных округов распоряжаются субсидиями от федерального правительства и правительства штатов на образование, нанимают преподавателей. Вне школьных округов (в школьных системах, подчиняющихся штатам, графствам, муниципалитетам) обучается около 20% учащихся государственных школ 13 Первичной ячейкой местного самоуправления в зарубежных странах выступают, как правило, городские и сельские коммуны, которые могут именоваться по-разному (в Дании, например, это муниципалитеты), а также значительно отличаться друг от друга размерами территории, численностью населения. Так, в соответствии с законодательством Австрии субъекты ее федерации (земли) подразделяются на общины. Община является территориальной единицей, обладающей административной автономией, и в то же время представляет собой административный избирательный округ. 10 См.: Raffaele Carnevale. Tax Collection Takes Stage in European Local Government Rating; Standard & Poor's Credit Week, April 11, 2001/ Цит. по Кредит Russia; Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. Москва, Дело и сервис.2000; Виталь Дюран Э. Местные органы власти во Франции. Москва, 1996. 11 См.: Конституции зарубежных государств. М.: БЕК, 1996. С. 270. 12 См.: Правовое регулирование местного управления в США// Социальные и гуманитарные науки: заруб. литература. Сер.4: Государство и право. 1993. 3/4. С. 53 - 59. 13 См.: Местное самоуправление и федерализм: опыт США. Архив ИЭГ. www.opec.ru/library/. 9 При этом любая община с численностью не менее чем в 20 тыс. человек должна, если только этим не ставятся под сомнение интересы соответствующей земли, получать по своей просьбе и по закону земли особый муниципальный статус. Город, имеющий такой статус, обладает помимо административных функций общины также и административными функциями района. 14 В Австрии - более 2300 общин. Средняя площадь общин составляет более 93 км. Средняя численность населения - более 3 тыс. человек. Наибольшее число общин (1537) имеют численность населения в пределах от 1 тыс. до 5 тыс. человек 15 В Нидерландах общее число коммун - 647. В среднем коммуны имеют территорию более 50 км и численность населения более 2 тыс. При этом 342 коммуны (т.е. 52,9%) насчитывают от 10 тыс. до 50 тыс. жителей. 16 Во Франции - более 36 тыс. коммун, при этом более 32 тыс. коммун имеют население менее 2 тыс. человек 17 В некоторых странах создаются небольшие самоуправляющиеся территориальные ячейки, которые не имеют статуса муниципалитетов. Например, в Испании насчитывается более 3670 местных общин, размер которых меньше размера коммуны (в Испании - 8082 коммуны). Они носят названия: хутор, приход, посад и т.п. Данные образования осуществляют децентрализованное управление разрозненными поселениями. Инициатива их создания исходит от заинтересованного населения или от компетентного муниципалитета, мнение которого в любом случае в соответствии с законодательством должно быть принято во внимание. 18 14 См.: Австрийская республика: Конституция и законодательные акты. М., 1985. В Англии, в систему местного управления которой входят районные советы Лондона, советы городских округов и шести крупных агломерации (Манчестер, Западный Йоркшир и др.), советы графств и окружные советы, насчитывается также 15 См.: Старцев Я.Ю. Курс лекций "Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах". М. РУДН,2003. 16 См.: Шишкина Н.Э. Местное управление в зарубежных странах: сущность и современные проблемы развития. 1.13. Местное управление в Нидерландах. www.internet-law.ru. 17 См.: Общие сведения о праве урбанизации во Франции. М., 1994. 18 См.: Местная власть в Испании: управление финансами. М.: ИНИОН, 1994. 10 более 8 тыс. приходских советов, в задачу которых входит представление мелких услуг на местном уровне 19 Законодательство зарубежных стран о местном самоуправлении не исключает возможности объединения коммун 20 а) не наносит ущерба функциям заинтересованного властного органа общин, когда речь идет о выполнении порученных ему органом государственного управления задач; . Так, в Австрии общины могут вступать в соглашение с целью создания межобщинных объединений, которым от имени общин поручается выполнение задач, входящих в их компетенцию. Эти соглашения должны быть одобрены надзорным органом власти. Одобрение дается в виде постановления при условии, что соглашение соответствует закону и что создание объединения: б) отвечает интересам с точки зрения целесообразности, эффективности и рентабельности, когда общины редут свою деятельность в сфере приложения частного права. В Испании автономные области вправе создавать на своей территории комарки (надмуниципальные общины) или другие образования, которые объединяют различные коммуны, имеющие общие интересы, требующие отдельного управления. Создание комарки может состояться по инициативе заинтересованных коммун в том случае, когда две пятых из них не противятся этому и когда эти две пятых представляют половину населения. Законы автономных областей устанавливают комаркальные территориальные округа, состав и функции их органов управления, которые должны представлять муниципалитеты, объединяющиеся в комарки. В Каталонии насчитывается 37 комарок. 21 19 См.: Беннет Р.Дж. Пути децентрализации государственного управления (Великобритания)// Проблемы теории и практики управления. 1992. 1. С. 4 - 8. Необходимо также отметить, что в Испании 20 См.: Муниципальные системы зарубежных стран. www.dvgups.ru/METDOC/CGU/PRAVO/M_PRAVO. 21 См.: Штейнберг Д. С. Шашкова А. Н. Местное самоуправление в России и Испании: сравнительный анализ. Российская юстиция.- 1999.– N12.-С.51-52. 11 существует и такая форма объединения коммун, как синдикаты коммун. Их в стране – 527. 22 Синдикаты коммун - это добровольные ассоциации коммун, направленные на совместное осуществление определенных работ и служб, относящихся к компетенции заинтересованных коммун. Речь идет о местных нетерриториальных образованиях институционального характера. Синдикаты коммун осуществляют свою деятельность на основе своих статусов, одобренных заинтересованными муниципалитетами. В статусах определяется территориальный район деятельности данного образования, предмет деятельности, его органы и экономические ресурсы, предполагаемая продолжительность существования и другие вопросы, необходимые для его функционирования. Подобное институционализированное сотрудничество свойственно коммунам в других странах, в частности в Бельгии, чье законодательство предусматривает разные формы межкоммунального объединения. Межкоммунальные объединения в Бельгии представляют собой некоммерческие ассоциации, занимающиеся четко определенными вопросами в интересах коммун. Они создаются на добровольной основе. 23 Межкоммунальные объединения бывают "простые" и "смешанные". Членами простых межкоммунальных объединений являются местные органы власти. Членами смешанных межкоммунальных объединений являются юридические лица, представляющие как частный, так и государственный сектор. Сфера деятельности межкоммунальных объединений определена их уставом. Каждое межкоммунальное объединение занимается одним специфическим видом деятельности или несколькими видами деятельности (газоснабжение, телевещание, водоснабжение, медико-социальная сфера и т.п.) 24 22 См.: Харлоф Э. Местные органы власти в Европе (The structure of local government in Europe). Перевод с английского и предисловие Камышанова В.И., М., "Финансы и статистика", 1992г.; Испания: Конституция и законодательные акты. М., 1982. Межкоммунальные объединения имеют статус акционерного общества, 23 См.: Багиров Ф.А. Опыт местного самоуправления Бельгии. www.demaz.org. 24 См.:Комарова В.В., Слепак В.А. Проблемы становления городского самоуправления. ………www.lslg.ru/ru/publications/. 12 кооператива или ассоциации с неимущественными целями. Их правление располагается в одной из коммун-членов. В принципе срок деятельности межкоммунального объединения не может превышать 30 лет. Любое изменение устава, налагающее на коммуны дополнительные обязательства или ограничивающие их права, принимается по решению каждого коммунального совета коммун - членов объединения. Каждое коммунальное объединение имеет общее собрание, правление и коллегию представителей. Коммуны располагают большинством голосов и председательством в различных руководящих и контролирующих органах объединениях. Членами правления от коммун могут назначаться только коммунальные советники, бургомистры или старейшины. При этом Конституция Бельгии запрещает различным коммунальным советам проводить совместные заседания и принимать совместные решения 25 . В организации местного самоуправления важную роль играет вопрос об установлении и изменении границ муниципалитетов. Общий подход к решению данного вопроса, нашедший отражение в законодательстве зарубежных стран, можно выразить формулой: границы коммун могут быть изменены только в законодательном порядке. Вместе с тем в разных странах порядок установления и изменения границ муниципалитетов имеет свои особенности. Так, законодательство Австрии предусматривает, что территория общин может быть изменена по соглашению муниципальных советов, которое должно быть одобрено правительством земли 26 25 См.: Багиров Ф.А. Опыт местного самоуправления Бельгии. www.demaz.org.; См.: Конституции зарубежных государств. М.: БЕК, 1996. С. 47. . В Норвегии существует особый закон об изменении коммунальных границ. Он предусматривает, в частности, что губернатор области (в Норвегии - два уровня местного управления: коммуны и области) вправе принять решение о второстепенных (незначительных) изменениях территории коммун при условии согласования заинтересованных коммун. В случае, когда речь идет о слиянии или более значительных изменениях территории, решение принимает министерство местной администрации или 26 См.: Петров М. Муниципальные системы Запада. М., 1994; Австрийская республика: Конституция и законодательные акты. М., 1985. 13 парламент. Коммуна или группа жителей может внести предложение об изменении границ. В соответствии с законом заинтересованные муниципальные и областные советы высказывают спое мнение. Если рассматривается предложение о слиянии коммун, то проводятся обычно референдумы. Однако референдумы носят консультативный характер, ибо коммунальные границы не являются вопросом чисто местного значения. В Италии также образование новых общин или изменение территориальных границ общин решается областным законом, но после консультаций с заинтересованным населением 27 Размеры территории муниципалитетов, численность их населения, структура управления - важные факторы, влияющие на характер и содержание реформ местного управления и местного самоуправления, которые осуществлялись в зарубежных странах после второй мировой войны и продолжают осуществляться и сегодня в ряде стран. Одной из тенденций этих реформ является укрупнение муниципалитетов, в частности в Великобритании, Германии, Скандинавских странах 28 27 См.: Муниципальные системы зарубежных стран. www.dvgups.ru/METDOC/CGU/PRAVO/M_PRAVO. См.: Материалы международной конференции «Основы местного самоуправления в Норвегии». 8-15 января 1996, Осло (Норвегия). www.eurograd.spb.ru. . Зарубежные ученые отмечают, что происшедшее после второй мировой войны расширение общественных задач, а также требования населения влиять на решение этих задач на местном уровне оказались мотивом для децентрализации большого количества общественных задач с переходом их с центрального на муниципальный уровень. Стало очевидным, что условием выполнения возросшего числа общественных задач является укрупнение муниципалитетов. Как известно, муниципальные учреждения исторически восходят к тем временам, когда общественные службы вследствие слабой экономики и примитивных транспортных условий обеспечивались маленькими общинами. Эти обстоятельства изменились под воздействием разнообразных властно-политических, экономических и социальных условий. При проведении муниципальных реформ проявилось желание 28 См.: Шадрухин В. А. Модели местного самоуправления европейских стран. Издательство: Саратовский государственный университет им. Н.Г. Чернышевского. Саратов.2002. 14 сохранить существующие муниципальные задачи, и, прежде всего школы для детей, социальные услуги и больницы. Муниципальные органы не могли обеспечить расширение этой сферы, однако оно становилось необходимым следствием технического и финансового развития. Поэтому необходимо было увеличить размеры муниципалитетов, прежде всего и сельской местности. Так, Швеция уже в 1952 г. провела первое слияние муниципалитетов и создала 1037 муниципалитетов. В 1977 г. они были объединены в 279 муниципалитетов. Сотрудничающих муниципалитеты объединялись вокруг городов на основе освоения окружающих города территорий 29 . Такая система блоков резвилась в окончательное муниципальное деление. В Великобритании изменения административного деления были особенно сильны. Здесь вследствие ранней и интенсивной индустриализации бурно развивались города. Но хотя муниципалитеты здесь достигли значительных размеров с достаточно большой цифрой среднего населения, чем в большинстве стран Северной Европы, перед муниципалитетами Великобритании после реформы сохранилось большое число задач по сравнению с другими странами Северной Европы. 30 В Англии в 1950 г. насчитывайтесь, в частности, 572 городских и 475 сельских округов. 31 В настоящее время местное управление и самоуправление Англии представлено 32 районными советами Лондона. Корпорацией лондонского Сити, 39 советами графств, 36 городскими округами, подразделяющими территорию 6 крупных агломераций, и 296 окружными советами. Население советов графств варьирует от 130 560 человек до 1546 тыс. человек. Из 296 окружных советов 71 совет имеет население менее 75 тыс. человек. Население лондонских районов изменяется от 130 600 до 317 400 человек 32 29 См.: Балакирев У.М. Местное самоуправление в Швеции//www.balakirev.temator.ru; Публикации Шведского института в ИНТЕРНЕТ на официальном сайте посольства Швеции в Москве (http: //sweden. ru/sheets. html ).См.: Оффердал О. Местное самоуправление в Скандинавии: достижения и перспективы// Полис. 1999. 2. С.155-167. 30 См.: Баранчиков В.А. Муниципальные органы Великобритании. М., 1999. 31 См.: Харвей Д., Худ К. Британское государство. М., 1979. С.253. 32 См.: Chester N. The English administrative system, 1780–1870. Oxford, 1981. P. 119.; Редлих Р. Английское местное управление. С-Пб., 1908.; См.: Rеd11iсh and Hirst, Local government in Engind, p. XXIV; Gneist R. Selfgovernment. В., 1871; Naitland F. The constitutional history of England 1909; Smellie K. History of local government. Boston, 1946; Reith-Lucas B. The unreformed Local Government System. L., 1980. 15 В бывшей Западной Германии в 70-е годы общее число общин (муниципалитетов) было уменьшено до 3251 муниципалитета со средним числом жителей 19 тыс. человек 33 Перед реформой местного самоуправления в Дании в 1970 г. было 1297 сельских муниципалитетов и 88 городских муниципалитетов 34 33 См: Местное самоуправление. Немецко-русское издание Федеральной Академии государственного управления и Баварской школы управления, Мюнхен/ Бонн, 1995. . Города, как правило, были способны решать все задачи самостоятельно, в то время как маленькие сельские муниципалитеты вынуждены были кооперироваться для решения местных вопросов, получать поддержку от округов либо оплачивать соответствующие услуги городам. Целью реформы явилось создание меньшего количества единиц местных и региональных властей, но распространяющих свое влияние на большую территорию и большее количество населения. Это требовало осуществления административной, финансовой и бюджетной реформ, перераспределения задач между разными уровнями управления. Было принято решение преобразовать 1365 мелких муниципалитетов в 275 крупных и образовать 14 округов (их было до реформы 25). Среднее количество жителей, приходящихся на один муниципалитет, стало 18 тыс., а на округ – 320 тыс. Целью реформы являлось создание "жизнеспособных" муниципалитетов с территорией и налоговой базой, которые позволяли органам местного самоуправления эффективно решать местные вопросы. В то же время муниципалитеты должны иметь количество жителей, которое было бы достаточным, чтобы создать школы, дома для престарелых, детские сады и другие учреждения местного характера, финансово оправдывающие качественный уровень их содержания. Надо отметить, что спустя 20 лет после реформы вопрос о размерах муниципалитетов стал вновь обсуждаться. Некоторые авторы считают, что многие муниципалитеты слишком малы, чтобы эффективно решать местные проблемы, если не осуществлять при этом муниципальное сотрудничество. 34 См.: Организация городского самоуправления: Сб. Материалов // Под ред. А.Н. Широкова. - Обнинск: Институт муниципального управления, 1996. 16 При решении вопроса об укрупнении муниципалитетов в Дании в 1970 г. важное значение придавалось четырем принципам. 35 1. Задачи должны распределяться между муниципалитетами и округами таким образом, чтобы они были, возможно, ближе к населению. Это означает, что муниципалитеты должны нести ответственность за те службы, в которых люди нуждаются в своей повседневной жизни, например, детские сады, начальные школы, учреждения для пожилых людей, работа сети базовых услуг по здравоохранению, ответственность за большую часть социальных служб, выплата различных пособий от центрального правительства и т.п. 2. Задачи должны распределяться с учетом территориальных размеров и финансовых возможностей муниципалитетов. Этот принцип приводит к тому, что учреждения, которые охватывают территорию более чем одного муниципалитета, должны находиться под управлением округа. Согласно этому принципу, округа несут ответственность за определенное число учреждений, базирующихся в регионе, например средние школы (гимназии), больницы, специальные учреждения социального обеспечения и т.п. 3. Муниципалитеты и округа должны быть жизнеспособны с финансовой точки зрения, т.е. должны иметь стабильную финансовую базу. Это означает, что муниципалитеты должны иметь определенное число жителей и размеры, которые бы гарантировали населению с различным уровнем доходов наличие предприятий различного рода в пределах границ муниципалитета, что способствовало бы обеспечению стабильной и широкой налоговой базы. 4. Сбалансированность задач общества (государства), округов и муниципалитетов. Характерной чертой датской системы является то, что муниципалитеты и округа выполняют различные задачи; между муниципалитетами и округами нет отношений соподчинения. В результате, как правило, есть только один ответственный орган местного самоуправления за решение конкретной задачи. Однако некоторые задачи 35 См.: Дания. Система местного самоуправления Дании// журнал «Муниципальное право» № 4 (28), 2004. 17 требуют участия, как муниципалитета, так и округа одновременно (социальные услуги, больницы, транспорт, дороги, планирование). Необходимо отметить, что датская реформа местного самоуправления 1970 г. готовилась в течение достаточно длительного времени. Специальная комиссия по закону о местном самоуправлении начала свою работу в 1958 г. с анализа существующих законоположений о местном самоуправлении, а также структуры местного самоуправления. На основе исследований и анализа комиссия представила датскому парламенту проект будущей структуры местного самоуправления. Важно отметить, что был разработан проект реформы, который предусматривал комплексное решение задач местного управления и самоуправления 36 В 1977 г. на основе специального закона с ограниченной продолжительностью действия была проведена реформа местного самоуправления в Бельгии, которая предусматривала слияние коммун, пересмотр их границ. Этим законом была введена простая и быстрая процедура при соблюдении принципа предварительных консультаций заинтересованных коммун и их населения. 37 Необходимо отметить, что и в Дании конкретные предложения комиссии по реформе местного самоуправления также направлялись в муниципалитеты, которым предстояло объединиться. Муниципалитеты могли объединиться на добровольной основе, что большей частью и было сделано. 38 В Бельгии объединение коммун было осуществлено на основе следующих принципов: а) каждое слияние проводилось на базе "основной коммуны", с которой остальные поддерживали отношения, и с учетом сферы влияния и роли, которую она играла во всех областях с точки зрения экономики и культуры в широком смысле слова; 36 См.: Хансен Б.К. Подготовка муниципальных служащих: Сборник материалов / Под ред. Ю.В. Кириллова - Обнинск: Институт муниципального управления, 1996. 37 См.: Багиров Ф.А. Опыт местного самоуправления Бельгии. www.demaz.org. 38 См.: Дания. Система местного самоуправления Дании// журнал «Муниципальное право» № 4 (28), 2004. 18 б) учет таких факторов, как образ жизни соответствующих групп населения, их сходство (Бельгия состоит из четырех “языковых” регионов); в) принцип взаимодополняемости, который предполагает, что новые муниципалитеты должны были включать в себя жилые, зеленые, промышленные, сельскохозяйственные и коммерческие зоны, необходимые для создания наиболее гармоничной общности; г) промышленные зоны должны быть по возможности сгруппированы под единым руководством. В результате реформы число коммун резко сократилось: с 2669 (в 1950 г.) до 589 39 Муниципальный зарубежный опыт свидетельствует, что вопросы изменения границ муниципалитетов, их упразднение, слияние должны решаться законодательным путем, с учетом мнения заинтересованных муниципалитетов, населения. В законодательстве зарубежных стран закрепляются гарантии прав муниципалитетов, включая и гарантии их прав на управление определенной территорией. В Германии защита прав коммун от необоснованного их упразднения, изменения границ территорий обеспечивается, в частности, деятельностью конституционных судов федеральных земель 40 . Конституция Германии (ст.28) гарантирует неприкосновенность местного самоуправления как формы организации власти. Она не содержит гарантию неприкосновенности отдельно взятой общины. 41 а) не имело места своевременное и достаточное заслушивание мнения соответствующей общины; Однако практика судопроизводства в конституционных судах федеральных земель требует для роспуска какой-либо общины на основании законов земель об изменении административно–территориального деления наличия особых интересов общественного блага. Нарушение или несоблюдение интересов общественного блага, что одновременно означает нарушение Конституции, налицо, если: 39 См.: Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. – М., 1992. 40 См.: Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты. М., 1991. 41 См.: Основной закон (Конституция) Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 г. См.: сборник "Конституции государств Европы". Издательство НОРМА, 2001 г. 19 б) земельный орган законодательной власти недостаточно полно выяснил существо дела или при принятии решения исходил из неверного толкования обстоятельств дела по существенным вопросам; в) решение земельного органа законодательной власти о новом административно-территориальном делении имело очевидные недостатки с точки зрения оценки и понимания существа вопроса; г) оценки земельного органа законодательной власти и его прогнозы относительно будущего развития соответствующей общины совершенно очевидно неверны или однозначно опровержимы; д) цели изменения административно–территориального деления однозначно не оправданы в сравнении с прежним состоянием; е) цели изменения административно–территориального деления, очевидно, неприемлемы или очевидно, что меры по достижению этих целей не являются необходимыми; ж) в результате изменения административно–территориального деления, осуществленного земельным органом законодательной власти, ухудшается положение жителей и вновь образованных общин, что не оправдывается преимуществами от этих законодательных мер (сопоставление затрат и результатов). Итак, рассмотрим формы реализации местного управления и местного самоуправления в странах Европы, США и России. 20 |