Международный институт управления ю. В. Фененко муниципальные системы

• Название: Международный институт управления ю. В. Фененко муниципальные системы
• Дата: 28.04.2023
• Размер: 2.54 Mb.
• Имя файла: 11098.pdf
• Тип: Книга; #1096015
• страница: 14 из 29

Глава государства:
Король. Монархия имеет крепкие позиции в государстве, а правящий король Харальд V пользуется большой популярностью и уважением.
Харальд V (у власти с 17 января 1991 г.). Глава правительства - премьер-министр Турбьёрн Ягланд (в должности с октября 1996 г.).
Языки:
норвежский - государственный (существует два вида норвежского языка - старонорвежский "бокмель", используемый 80% населения и новонорвежский "ньорск", используемый 20% населения), саамский.
Основная религия:
норвежская евангельская лютеранская церковь - 87,8%
(государственная религия), пятидесятники, католики.
Форма правления:
Конституционная монархия с парламентской формой правления.
Норвегия
История Норвегии уходит своими корнями во времена викингов.
В первые два века нашей эры шел процесс формирования единой нации.
Последующие столетия характеризовались войнами, развитием торговли и унией с Данией и Швецией. В XIV в. три королевства были объединены единым правлением, из под которого Швеция вышла спустя век. В XVI в.

194
Норвегия создала совместную централизованную администрацию с Данией, просуществовавшую до того момента, когда во времени Наполеона датчане стали союзниками Франции. В 1814 г. Норвегия была присоединена к
Швеции в рамках шведско-норвежской унии. В 1905 г. страна провозгласила себя суверенным государством.
328
Современная Норвегия - наследственная конституционная монархия с выборным однопалатным парламентом (Storting).
329
Премьер-министр и его кабинет утверждаются королем с согласия парламента.
330
В промышленном отношении Норвегия относится к так называемым "последышам" - интенсивное развитие промышленности в стране началось лишь в 1840-1850 гг. В значительней степени это произошло благодаря техническому прогрессу, когда стало возможным использование потенциалов гидроэнергетики. В третьей четверти XX в. в связи с открытием нефти на шельфе прибрежных территориальных вод и ее экспортом экономика страны получила новое ускорение.
Местные органы власти не упоминаются в Конституции страны, однако этот институт управления возник еще в XII в. С принятием Закона о местном управлении в 1837 г. произошло формальное закрепление структуры местных властей. Основные принципы этого закона вошли в принятый позднее (в 1954 г.) Закон с таким же названием.
331 328
См.: Могунова М.А. Конституция Норвегии (Королевства Норвегия) от 17 мая 1814 г. Вводная статья.
Сборник "Конституции государств Европы". Издательство НОРМА, 2001 г.
В последующие годы разделение задач между центральными и местными властями претерпело
329
Стортингу принадлежит Законодательная власть в Норвегии, выбираемому каждые четыре года и насчитывающему в период 1989-2005 г.г. 165 депутатов (stortingrepresentanter). Начиная со следующих выборов, которые состоятся в 2005 году, число депутатов увеличится до 169 человек. Стортинг состоит из двух палат, три четверти депутатов составляют нижнюю палату – Удельстинг (Odelsting), четверть – верхнюю – Лагтинг (Lagting). У обеих частей парламента один руководящий орган – президиум
(presidentskap
) Стортинга. Наиболее важные решения принимаются на совместных заседаниях палат. См.:
Прохоров П. А. Российские новации и норвежская действительность.
О выборах в норвежский парламент, органы местной власти и самоуправления.// "Балтийский Исследовательский Центр". www.brcinfo.ru.
330
Конституция Норвегии (Королевства Норвегия) от 17 мая 1814 г. п.12. Король самостоятельно выбирает
Совет из имеющих право голоса норвежских граждан. Этот Совет должен состоять из премьер-министра и не менее чем семи других членов. См.: Сборник "Конституции государств Европы". Издательство НОРМА,
2001г.
331
См.: Могунова М.А. Конституция Норвегии (Королевства Норвегия) от 17 мая 1814 г. Вводная статья.
Сборник "Конституции государств Европы". Издательство НОРМА, 2001 г.

195 существенные изменения, причем в своей основе этот процесс заключается в передаче полномочий центром на места.
332
В административных целях страна разделена на 18 округов (fylke). Они представляют собой структуру центрального правительства, возглавляемую назначаемым им губернатором, действующим как представители центра в выполнении различных административных задач. На той же самой территории, что и округ, действует так называемый политический округ, который выполняет посреднические функции правительства.
333
В состав каждого из округов входят городские и сельские коммуны. В середине 80-х гг. произошло их существенное сокращение (примерно с 700 до 454), из которых 47 относятся к городским и 407 к сельским коммунам.
Тем не менее, большинство из них - это малые поселения, более чем в половине случаев население коммуны не превышает 5000 человек.
Разделение полномочий между двумя уровнями местной власти сводится к тому, что коммуны решаю проблему предоставления основных услуг, а окружные власти - проблемы, затрагивающие более широкие интересу населения.
334
Коммуны, округа (Kommuner, Fytkeskommuneijl)
Все коммуны независимо от того, сельская это или городская коммуна имеют идентичные структуры и обладают одними и теми же полномочиями.
Основной принцип их деятельности заключается в том, что они обладают правом взять на себя исполнение любых обязанностей, которые законом не отнесены к компетенции любого другого института власти или управления. В основном местный орган власти (помимо административных) решает следующие задачи: организаций начального обучения, медицинского обслуживания, содержание больниц, а также социального обеспечения, общественного транспорта, жилья, дорожных служб, пожарной
332
См.: Материалы международной конференции «Основы местного самоуправления в Норвегии». 8-15 января 1996, Осло (Норвегия).
www.eurograd.spb.ru.
333
См.: Пивоваров, К. А. Делегирование государственных полномочий местным органам власти:
Зарубежный опыт.// Сибирский Юридический Вестник. - 2002. - № 1.
334
См.: Как организовать систему местного самоуправления. Датский, скандинавский и европейский опыт//
журнал «Муниципальное право» № 4 (28), 2004. С.87-96.

196 безопасности, предоставления различных культурных услуги. Некоторые из этих областей деятельности требуют значительных инвестиций, часто получаемых за счет добровольных взносов, на межкоммунальной основе, когда две, три, иногда и десять - пятнадцать коммун принимают участие в проекте, например в строительстве линий электропередач, водопроводов, очистных сооружений, заводов по переработке отходов и др.
В каждой из коммун действует Совет, избираемый на основе всеобщего избирательного права и пропорционального представительства на период в четыре года. По своему составу он невелик. В зависимости от численности населения, проживающего на соответствующей территории, а также от решения, принимаемого Советом согласно установленной законом шкале, в него могут входить от 13 до 85 членов.
335
Совет избирает на весь период своего действия исполнительный комитет, состав которого отражает расстановку политических сил в Совете.
Его численность составляет одну четвертую от состава Совета. В компетенцию комитета входят наблюдение за работой управленческого аппарата коммуны, подготовка вопросов для рассмотрения на Совете, контроль за выполнением принятых решений, а также выполнение других функций, передаваемых Советами исполкому. В таком случае комитет принимает от имени коммуны самостоятельные распоряжения либо другие решения, соответствующие полномочиям местного органа власти.
В Совете и исполкоме председательствует избранный на этот пост член
Совета. Председатель действует также как политический и юридический представитель коммуны. За свою деятельность он получает зарплату, соответствующую уровню его обязанностей как освобожденного функционера. В столице страны Осло, учитывая статус этого города, избирается еще ряд членов исполкома (муниципальных советников), находящихся на освобожденной работе.
336 335
См.: Как организовать систему местного самоуправления. Датский, скандинавский и европейский опыт//
журнал «Муниципальное право» № 4 (28), 2004. С.87-96.
336
См.: Е. Солбаккен. "Инновационный опыт парламентской системы управления и районного самоуправления в Осло и возможности его использования в городах России".// Проблемы регионального и

197
Решения о назначении и отстранении от должности руководителя местного органа власти принимает Совет. В коммунах с населением свыше
10 000 человек назначается главный управляющий, в средних коммунах - муниципальный секретарь, в малых коммунах такой должности не существует, ее функции берет на себя исполком. При этом в наиболее крупных органах местной власти наряду с управляющим назначаются несколько освобожденных руководителей отделов, отвечающих за конкретные участки работы: социальное обеспечение, школьное образование и др. В обязанности секретаря (управляющего) входит повседневный контроль за ведением всей управленческой деятельности и выполнением решений Совета. Особое внимание секретарь должен уделять финансовым вопросам и порядку расходования средств. На нем лежит ответственность за представление бюджета на рассмотрение в Совет и контроль за финансовыми аспектами рассматриваемых в исполкоме вопросов.
Главный управляющий обязан присутствовать на всех заседаниях Совета и исполкома, однако в их состав избран быть не может. Кроме того, он имеет право присутствовать на заседаниях комитетов и правлений местных предприятий, в состав которых может быть избран и, следовательно, имеет в них право голоса.
Для реализации задач, стоящих перед местным органом власти, главный управляющий создает различные постоянные или специальные комитеты: по вопросам строительства образования, социального обеспечения и др. В основном на эти комитеты ложится обязанность подготавливать вопросы, по которым Совет должен принимать решения. Комитеты выполняют также экспертные и, в зависимости, от требований другие задачи. Состав и численность комитетов определяются Советом, а председатель и его заместитель назначаются исполкомом, если не предусмотрен иной порядок.
Их членами могут быть только избранные в Совет депутаты и лишь в исключительных случаях официальные лица коммуны. муниципального управления. Материалы докладов и сообщений II Международной конференции 16-17 октября 2003 г. Санкт-Петербург. М: РГГУ. 2000г.

198
В связи с обсуждением путей децентрализации структур власти некоторые большие города и крупные коммуны создают межкоммунальные комитеты, решающие конкретны вопросы от имени жителей данного объединения.
В задачи округов входят решение вопросов среднего неполного среднего образования, общественного здраво охранения, транспорта и средств связи, а также разработке планов развития подконтрольной территории. Как и в коммунах, в округах Советы избираются на четыре года на основе пропорционального представительства. Окружные выборы проводятся одновременно с коммунальными. В состав Совета входит от 35 до 85 членов в зависимости о численности жителей. Окружной исполком выбирается таким же образом, как и коммунальный, и имеет совпадающие с ним функции. В Совете проводятся выборы председателя, который одновременно руководит работой и Совета, и исполкома. Кроме того, он действует как политический представитель округа и юридическое лицо, выступающее от имен округа. В большинстве округов председатель находится на освобожденной работе.
Как и коммунальные, окружные Советы ведут работу через постоянные и специальные комитеты. Комитеты дублируют определенные функции
Совета в таких областях как образование, работа с молодежью и защита ее прав, больницы и др. Окружной управляющий отвечает за руководство округом, подготовку вопросов на рассмотрение Совет и исполкома, контроль за исполнением решений. Его назначение и отстранение от должности производятся по решению Совета.
Финансирование коммунальных и окружных органов власти осуществляется за счет местных налогов и других поступлений, а также за счет правительственной дотации. Поступления из этих двух источников соотносятся на уровне коммун, как 75:25, а на уровне округов - как 50:50. В соответствии с актами о регулировании налогообложения у коммун имеется

199 право сбора отчислений с доходов, собственности и капитала.
337
Налоги на доходы составляют до 90 % поступлений в бюджет муниципалитета. Со своей стороны округа могут собирать только налоги на доходы. Дотации правительства представляются в чистом виде, без вычетов. Общая сумма поступлений в местный бюджет в конечном итоге значительно больше, однако и округа выплачивают различные взносы в государственные и общественные фонды. В настоящее время происходит упрощение всей системы дотаций и вкладов для финансирования местных органов власти.
338
Существуют правила, следуя которым коммуны и округа собирают совместный налог. Он распределяется через Фонд уравнения доходов, находящийся в ведении Министерства по делам местных властей и труда.
Закон о местном управлении предусматривает, что решения коммунальных советов представляются окружному управляющему для оценки их соответствия закону. Такие финансовые операции, как займы и передача основных фондов собственности, требуют предварительного одобрения либо округа, либо окружного департамента, либо управляющего.
В этих случаях действия местных властей рассматриваются с точки зрения содержания, их соответствия назначению и законности.
339
Определенные решения окружного Совета находятся в сфере компетенции того или иного министерства центрального правительства и потому требуют предварительного одобрения без рассмотрения вопроса их соответствия законности.
Контроль за деятельностью коммун и округов осуществляется также через процедуру апелляций и жалоб меньшинства на решение большинства в
Совете, граждан на решение администрации, которое представляется несправедливым. Апелляции также могут представляться в Совет, исполком и через окружного управляющего в соответствующее министерство.
337
См.: Местные финансы в Европейских странах: Сборник - М.: МОНФ, 2000.
338
См.: Бурлакова Л. В. Системы налогообложения (отечественный и зарубежный опыт) - Киев. Экономика: обзор информационного сервера управления народным хозяйством, 1996.
339
См.: Рогинский С.В. Экономическая роль местных органов власти в Норвегии.// Проблемы регионального и муниципального управления. Материалы докладов и сообщений II Международной конференции 16-17 октября 2003 г. Санкт-Петербург. М: РГГУ. 2000г.

200
Польская Республика
Континент:
Европа
Национальное
название:
Rzeczpospolita Polska
Столица:
Варшава
Площадь:
312700 кв. км.
Население:
около 308 млн. человек, главным образом здесь проживают: поляки — 97,6%, немцы — 1 ,3%, украинцы — 0,6%, белорусы — 0,5%, словаки, чехи, литовцы, цыгане, евреи.
Краткая историческая
справка:
1989г.– первые свободные выборы и потеря коммунистами власти
Географическое
положение:
Страна расположена в Центральной Европе. Граничит: с
Германией – на западе, с Чехией и Словакией – на юге, с
Россией – на севере, с Литвой, Беларусью и Украиной – на востоке. На севере омывается водами Балтийского моря
Глава государства:
Президент
. Глава правительства – премьер-министр.
Языки:
Польский, существует также несколько диалектов на основе польского языка.
Основная религия:
католики - 95% (католическая церковь играет большую роль в жизни страны), православные (около 570000 верующих), лютеране (около
100000 верующих), свидетели Иеговы (около 100000 верующих);
Форма правления:
Республика
Польша
Современная Польша ведет отсчет своей истории от 1918 г., когда многовековая борьба против разделов страны за восстановление независимости увенчалась успехом.
340 340
C
м.: Тираспольский Г.И. Из истории местного самоуправления в Польше (начало XIII в. - конец XIX в.)//
Вестник КРАГСиУ. Серии "Государственное и муниципальное управление" №1 2001г.
После относительно короткого периода, в течение которого действовала республиканская форма правления, в Польше, в 1926 г., устанавливается диктатура военных, которые находились у власти вплоть до нападения фашистской Германии в 1939 г.
После окончания второй мировой войны к власти пришло возглавляемое коммунистами коалиционное правительство.

201
В соответствии с Конституцией страны, принятой 22 июля 1952 г.,
Государственный строй Польской Народной Республики был определен как социалистический.
341 341
В истории мирового конституционализма Польше принадлежит особое место: в мае 1791 г. она получила первую в Европе конституцию, именовавшуюся Правительственным законом, или уставом (имелось в виду правительство в широком значении - как вся система высшей власти в государстве). Это была Конституция общего польско-литовского государства, существовавшего со времени Люблинской унии 1569 г. К этому времени относится и определение формы государства как Речи Посполитой (Rzeczpospolita). В современных условиях этот термин, употребляемый в названиях польского государства, переводится как "республика".
Первая польская Конституция не вполне отвечала этому понятию, ибо не признавала равноправия граждан и сохраняла ряд привилегий дворян-землевладельцев, а также давала преимущества католикам по сравнению с другими конфессиями, хотя и использовала понятия "граждане" и "народ". Принцип разделения властей был декларирован, но преобладание в системе высших органов власти получил двухпалатный Сейм. 23 ноября 1793 г. в Гродно новый Сейм принял новую Конституцию. Гродненская Конституция вновь поставила во главе государства Постоянный совет Сейма и вернула феодалам те привилегии, которые были отняты у них Майской конституцией. 20 февраля 1919 г. Учредительный сейм принял так называемую
Малую конституцию, урегулировавшую систему высших органов власти на период до утверждения
Конституции, которая была принята 17 марта 1921 г. Это была демократическая конституция, предусмотревшая наряду с обычными для того времени политическими и гражданскими правами и свободами также ряд социальных прав. В качестве формы правления была избрана парламентарная республика. В 1926 г. после государственного переворота в Мартовскую конституцию были внесены изменения. 23 апреля 1935 г. новой Конституции, оформившей авторитарный политический режим, который к этому времени сложился в стране. Были ограничены политические права граждан, а основные государственно-властные полномочия сосредоточены в руках Президента. В феврале 1947 г. были приняты
Декларация прав и свобод и вторая так называемая Малая конституция - Конституционный закон о структуре и компетенции высших органов Польской Республики. Законодательная власть по этому закону принадлежала однопалатному Законодательному сейму. В 1950 г. была устранена прежняя система местного управления и самоуправления и заменена по советскому примеру системой "местных органов единой государственной власти" - формально выборных национальных советов, почти все полномочия которых осуществлялись их постоянно действующими президиумами. Принятая Законодательным сеймом новая
Конституция Польского государства, дала новое название –Польская Народная Республика (ПНР). Эта
Конституция была сделана по образцу сталинской Конституции СССР 1936 г. и подобно ей представляла собой псевдоконституцию. В 1976 г. была принята новая редакция Конституции ПНР, которая характеризовалась словесной демократизацией, особенно формулировок прав и свобод, но в то же время открытым усилением авторитарных, даже тоталитарных, черт в характеристике политического строя и организации власти, что, впрочем, делало Конституцию более реальной. В 1983 г. наряду с некоторыми новыми идеологемами в Конституцию были включены гарантии устойчивости индивидуальных крестьянских хозяйств, учрежден институт исключительного положения и проведено его отграничение от института военного положения. В 1987 г. в Конституцию внесены положения о референдуме, а в 1988 г. - о собственности территориального самоуправления. Обычными законами в этот период были учреждены такие институты, как Высший административный суд и Уполномоченный по гражданским правам (Rzecznik
- точнее "защитник", "глашатай"). 31 декабря 1989 г. была принята новая редакция Конституции. Из названия государства было убрано слово "Народная", исключена идеологизированная преамбула, объединены первые два раздела о политическом и социально-экономическом строе, имевшие 19 статей, в один, состоявший из восьми статей. Следующая существенная конституционная реформа состоялась в марте 1990 г. Были исключены полномочия Президента в отношении национальных советов и был полностью изменен текст раздела о местной власти, который урегулировал основы территориального самоуправления, определенного как основная форма публичной жизни в общине (гмине). Это означало ликвидацию выборной власти на уровне воеводства. Общинные представительные органы стали называться просто советами. См.: Страшун Б.А. Конституция Польши (Республики Польши) от 2 апреля 1997 г.
Вводная статья. Сборник "Конституции государств Европы". Издательство НОРМА, 2001 г.
Однопалатный Сейм (парламент) избирал из своего состава Государственный совет, возглавляемый президентом страны - официальным главой государства. Исполнительная власть возлагалась на
Кабинет (Совет Министров), который назначался Сеймом по представлению

202 премьер-министра. В период между заседаниями Сейма этот орган был подотчетен Государственному совету.
В начале 90-х г. вследствие политической и экономической нестабильности в государственной системе Польши произошли существенные изменения, в частности, было принято новое название государства - Польская Республика. В стране была введена многопартийность, новые принципы экономического регулирования и политического управления. Это в определенной степени оказывает влияние на изменения и в системе местных органов власти. Вместе с тем основная структура остается прежней.
В стране, помимо государственной, имеются два уровня власти: воеводский и муниципальный - в городах и на селе. В настоящее время насчитывается 49 воеводств (три из них - это города, имеющие статус воеводства), 2121 сельская община (громада), а также 809 городов. Пять крупнейших городских территорий разделены на 26 районов, а 550 городов имеют совместное управление с примерно таким же числом сельских общин.
342
В 70-е гг. стремление уравнять город и сельские районы в уровнях предоставляемых услуг, уточнить всю цепочку ответственности за их реализацию и провести в этой связи реформы управления привело к значительным изменениям в системе юрисдикции и структуры местных органов власти, а также роли центральных институтов и условий предоставления услуг на местах. Под воздействием процесса этих перемен в
1972 г. произошло укрепление сельских структур, а в 1975 г. было увеличено число воеводств (с 22 до 49) и устранено районное деление (повяты).
343 342
См.: Миронова Н.И. Институт местного самоуправления в Польше. // Местное управление и самоуправление в России и за рубежом. № 2. - М.: ИНИОН РАН, 2000.
Проведение реформы столкнулось с рядом трудностей, особенно в вопросах передачи функций от старых административных единиц к новым. Вследствие этого число административных единиц с определенными функциями,
343
См.: Территориальное самоуправление в Польше. Актуальные проблемы реформы местного самоуправления// Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. -2004. -№ 26 (246).

203 границы которых совпадали с границами бывших воеводств и повятов, осталось неизменным. Кроме того, появились еще восемь межвоеводских "крупных регионов", целью которых было обеспечение планирования их развития. Хотя эти объединения не имели своих представительных органов, они получили право принимать важные решения, касающиеся осуществления крупных инвестиций в развитие инфраструктуры и коммуникационной сети.
344
Воеводства, города и сельские территории
345
Вступивший в действие с 1 января 1984 г. закон (принятый в предыдущем году) определил полномочия, функции и внутреннюю структуру местных органов власти, а закон 1984г. стал регулировать порядок проведения местных выборов. Оба закона были нацелены на децентрализацию, демократизацию и предоставление больших и более действенных полномочий воеводствам, городам и сельским территориям, которые имели двойную функцию, являясь механизмом управления центральных властей и одновременно базовой единицей местных органов власти.
346 344
Настоящая реформа территориального деления Польши была проведена двумя этапами: в 1990 г. на уровне гмины и в 1998 г. — на уровне повята и воеводства. Ее цель — демократизация и децентрализация управления. Это осуществляется путем ограничения на уровне воеводства функций правительственной администрации, действующей наряду с администрацией самоуправления воеводства, и введения администрации самоуправления на всех трех уровнях территориального деления — гмины, повята и воеводства. До 1999 года Польша делилась на 49 воеводств и 2394 гмины, 247 городов. В этих единицах действовали народные советы, избираемые раз в четыре года путем всеобщих выборов. Во главе воеводской администрации стояли воеводы, городскую администрацию возглавляли бургомистры или президенты, администрацию городов и гмин — бургомистры, а администрацию гмин — войты. Согласно Конституции от 22 июля 1952 года народные советы – это местные органы государственной власти и основные органы общественного самоуправления трудящихся городов и деревень. С 01.01.1999 года введено трехуровневое территориальное деление, в соответствии с которым Польша делится на: 16 воеводств, 308 сельских повятов и 65 городских (города на правах повятов), 2489 гмин. См.: Территориальное самоуправление в Польше.
Актуальные проблемы реформы местного самоуправления// Аналитический вестник Совета Федерации ФС
РФ. -2004. -№ 26 (246).
345
Воеводство - самая крупная территориальная единица; Повят - территориальная единица второй ступени; в его состав входят несколько гмин; Гмина - основная территориальная единица.
346
Новое территориальное деление Польши установлено законом от 24 июля 1998 года. Законом о повятовом самоуправлении учреждены органы самоуправления повята и определена их компетенция.
Одновременно образованы органы самоуправления, а также правительственные органы в воеводстве.
Во всех вышеназванных единицах территориального деления действуют представительные органы территориального самоуправления. Это — советы, избираемые на всеобщих выборах сроком на 4 года. См.:
Территориальное самоуправление в Польше. Актуальные проблемы реформы местного самоуправления//
Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. -2004. -№ 26 (246).

204
Самоуправление воеводства.
Воеводство является самой крупной единицей территориального самоуправления и региональным самоуправляющимся сообществом, которое в силу закона образуют жители воеводства.
347
В круг деятельности самоуправления воеводства входит выполнение публичных задач воеводского характера, которые законами не отнесены к компетенции органов правительственной администрации. Органы самоуправления воеводства не являются органами надзора или контроля по отношению к повяту и гмине, а также не являются органами высшей инстанции в административной иерархии.
Жители воеводства принимают решения всеобщим голосованием (на выборах или референдумах) или через органы самоуправления воеводства.
Условия проведения референдума в воеводстве такие же, как и референдума, проводимого в гмине или повяте. Устройство воеводства как единицы территориального самоуправления определяется уставом воеводства, принятым по согласованию с Председателем Совета министров.
Самоуправление воеводства определяет стратегию развития воеводства.
348 347
См.: Закон Республики Польша от 24 июля 1998 «О введении в действие Закона
«О местном самоуправлении Повята» от 5 июня 1998, Закона «О местном самоуправлении Воеводства» от 5 июня 1998,
Закона «О Администрации Центрального правительства в Воеводстве» от 5 июня 1998». Источник:
Dziennik Ustaw № 99 от 4 августа 1998 года. www.municipalkg.narod.ru/interlaw/Pollaw.htm.
Оно выполняет задачи воеводского характера в следующих областях: образование (в том числе высшее), санитарно-просветительная работа и здравоохранение, общественная безопасность, обороноспособность.
В общественно полезной сфере оно может учреждать общества с ограниченной ответственностью или акционерные общества, а также может вступать в такие общества. Органами самоуправления воеводства являются: воеводский сеймик и правление воеводства. В состав сеймика входят депутаты, избираемые на четырехлетний срок. Воеводский сеймик принимает устав воеводства, его бюджет, избирает и отзывает воеводское правление, выносит решения по имущественным вопросам воеводства, по
348
См.: Территориальное самоуправление в Польше. Актуальные проблемы реформы местного самоуправления// Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. -2004. -№ 26 (246).

205 выпуску облигаций и получению займов. Воеводский сеймик избирает из своего состава председателя сеймика и не более трех его заместителей.
Председатель организует работу сеймика и ведет его заседания. Он созывает сессии сеймика не реже одного раза в квартал. Депутат сеймика не может быть одновременно депутатом повятового или гминного совета. Однако он может быть депутатом парламента или сенатором. Сеймик избирает различные комиссии, в том числе ревизионную.
349
Воеводское правление является исполнительным органом воеводства.
Оно состоит из 5 человек. Председателем правления является маршал воеводства, его замещают вице-председатели. Маршал воеводства избирается воеводским сеймиком отдельным голосованием. Его отзыв равнозначен отзыву всего воеводского правления. Воеводское правление выполняет задачи воеводства, входящие в круг деятельности воеводского самоуправления и не отнесенные к компетенции воеводского сеймика. В частности, правление выполняет решения воеводского сеймика и распоряжается имуществом воеводства.
Маршал воеводства возглавляет маршальское управление, и ему подчинены работники этого управления и руководители воеводских самоуправляющихся организационных единиц. Маршал воеводства принимает решения по индивидуальным делам в области публичной администрации. Органом, рассматривающим жалобы на эти решения, является самоуправляющаяся коллегия по обжалованиям.
Главный бухгалтер воеводства (воеводский казначей), избирается воеводским сеймиком. Доходами воеводства являются: доли в налогах, доходы от имущества, наследства, дарования и завещательные отказы, доходы, получаемые бюджетными единицами воеводства, целевые дотации из государственного бюджета, целевые дотации из гминных и повятовых
349
См.: Ковальчук А.В. Местное самоуправление в Польше // Децентрализация: Эксперименты и реформы /
Под ред. Т.М. Хорвата. – Будапешт: OSI/LGI, 2000. – С. 251 – 290. – (Серия «Органы местного самоуправления в Центральной и Восточной Европе».Т. 1.

206 бюджетов на задачи, входящие в компетенцию этих территориальных единиц и выполняемые воеводством на основании соглашения, а также проценты.
350
Воеводство имеет право вести международное сотрудничество.
Приоритеты этого сотрудничества определяет воеводский сеймик.
Сотрудничество воеводства с региональной общественностью других стран должно осуществляться в соответствии с польским внутренним законодательством, внешней политикой государства и его международными обязательствами в пределах задач и компетенции воеводства. Воеводство может также участвовать в международной деятельности региональных учреждений и объединений. Однако проекты соглашений о региональном сотрудничестве, равно как и проекты решений о вступлении в международные региональные объединения могут приниматься только с согласия министра иностранных дел, полученного через воеводу.
Надзор за деятельностью самоуправления воеводства проводят
Председатель Совета министров и воевода, а в области финансовых вопросов
— региональная расчетная палата. Орган самоуправления, решение которого было признано недействительным, может в течение 30 дней подать жалобу в административный суд. В особых случаях Сейм может, по предложению
Председателя Совета министров, распустить воеводский сеймик. В случаях нарушения Конституции либо бесхозяйственности Председатель Совета министров может назначить правительственного комиссара, к которому переходят задачи и компетенция органов воеводского самоуправления.
Правительственная администрация в воеводстве.
351
На территории воеводства функции исполнительной администрации осуществляют: воевода, подчиненные ему руководители совмещенных служб и служб инспекции и охраны, органы несовмещенной администрации, органы территориального самоуправления, а также подотчетные старосте
350
См.: Гиловская З. Децентрализация государственных финансов в Польше. Десять лет опыта // Аспекты самоуправления. – 2001. - № 1. – С. 5 – 10.
351
См.: Закон Республики Польша от 24 июля 1998 «О введении в действие Закона
«О местном самоуправлении Повята» от 5 июня 1998, Закона «О местном самоуправлении Воеводства» от 5 июня 1998,
Закона «О Администрации Центрального правительства в Воеводстве» от 5 июня 1998». Источник:
Dziennik Ustaw № 99 от 4 августа 1998 года. www.municipalkg.narod.ru/interlaw/Pollaw.htm.

207 руководители повятовых служб инспекции и охраны, задачи и компетенции которых определены законами.
Воевода является представителем Совета министров в воеводстве, руководителем совмещенной правительственной администрации, органом надзора за учреждениями территориального самоуправления и представителем Государственной казны в пределах и на началах, предусмотренных особыми законами. Воеводу назначает и отзывает
Председатель Совета министров. Он осуществляет также надзор за деятельностью воеводы и периодически оценивает его работу.
Назначение и отзыв органов несовмещенной правительственной администрации производится по предложению соответствующего воеводы или по его предварительному согласию. К компетенции воеводы относятся все вопросы в области правительственной администрации в воеводстве, не отнесенные к компетенции других органов. Воевода выполняет задачи с помощью вице-воеводы, а также руководителей совмещенных служб; инспекции и охраны, генерального директора воеводского управления и директоров отделов. Вице-воеводы назначаются и отзываются по предложению воеводы Председателем Совета министров.
Органами несовмещенной правительственной администрации в воеводстве являются: командующие военными округами, начальники воеводских военных штабов, коменданты военкоматов, директора казначейских палат, начальники казначейских управлений, инспекторы финансового контроля, директора окружных горных управлений и специализированных управлений горной промышленности, директора региональных дирекций государственных лесов, директора региональных управлений водного хозяйства директора таможенных управлений, директора морских управлений, директора статистических управлений, инспекторы технического надзора морского судоходства, руководители инспекций речного судоходства, руководители пограничной охраны, председатель Агентства сельскохозяйственного рынка и некоторые другие.

208
Самоуправление повята
352
Жители повята образуют на основании закона местное самоуправляющееся сообщество. Это сообщество и соответствующая территория составляют повят. Повят выполняет от собственного имени и под собственную ответственность предусмотренные законами публичные задачи.
Он является юридическим лицом. Его самостоятельность подлежит судебной защите. Устройство повята определяется его уставом. Повят как единица основного территориального деления охватывает все территории граничащих друг с другом гмин или всю территорию города на правах повята. Городом на правах повята является город, насчитывающий свыше 100000 жителей, а также город, который с 31 декабря 1998 года перестал быть местом нахождения воеводских властей. Повят должен охватывать по возможности однородную по поселенческой и пространственной структуре и по общественным экономическим связям территорию. Повяты создает, объединяет и делит своим распоряжением Совет Министров, предварительно запросив мнение заинтересованных гминных и повятовых советов, а также воеводских сеймиков.
.
Повят выполняет предусмотренные законами публичные задачи, выходящие по своему характеру за пределы гмин, в следующих областях: народное образование, санитарно-просветительная работа и здравоохранение, социальная помощь, семейная политика, помощь инвалидам, общественный транспорт и дороги, культура и охрана культурных ценностей, физкультура и туризм, геодезия, картография и кадастр, распоряжение недвижимостью, благоустройство территорий и строительный надзор, водное хозяйство, охрана среды и природы, сельское и лесное хозяйство, речное рыболовство, общественный порядок и безопасность граждан, охрана от наводнений и противопожарная охрана, а также предотвращение иных чрезвычайных опасностей, угрожающих жизни и здоровью человека и среды, противодействие безработице и активизация
352
См.: Закон республики Польша «О местном самоуправлении повят» от 5 июня 1998 года (Часть 1). www.municipalkg.narod.ru/interlaw/Pollaw.htm.

209 местного рынка труда, защита прав потребителей, содержание повятовых объектов и общественно-полезных сооружений, а также административных объектов, сотрудничество с неправительственными организациями, выполнение задач повятовых служб инспекции и охраны. На основании закона повяту могут быть переданы также и другие публичные задания.
Задачи повята не могут затрагивать вопросы сферы деятельности гмин.
Повят может, по обоснованной просьбе гмины, передать ей задачи из круга своей компетенции на условиях, определенных в соглашении. Повят может заключать соглашения с органами правительственной администрации о выполнении публичных задач в области, находящейся в ведении правительственной администрации. Он может также заключать соглашения о поручении публичных задач с органами местного территориального самоуправления, а также с воеводством, на территории которого расположен повят. С целью выполнения своих задач повят может создавать организационные единицы и заключать договоры с другими субъектами.
Однако он не может вести хозяйственную деятельность, за исключением задач общественно полезного характера. Жители повята принимают решения всеобщим голосованием в ходе повятовых выборов и референдумов или через органы повята. Этими органами являются: повятовый совет и правление повята. Условия проведения повятового референдума такие же, как и условия гминного референдума. Депутат не связан наказами избирателей. Однако он должен поддерживать с ними постоянные связи.
Совет повята наделен широкими полномочиями. К ним относятся, в частности, издание актов местного права, в том числе устава повята, выбор и отзыв повятового правления. Совет принимает также решения по вопросам герба и флага повята. Совет избирает из своего состава председателя и 1—2 его заместителей. Исключительной задачей председателя является организация работы совета и ведение его совещаний. Сессии совета созываются председателем по мере необходимости, однако не реже одного раза в квартал. Совет осуществляет контроль за деятельностью повятового

210 правления, в частности, через избираемую им ревизионную комиссию. Совет назначает также другие комиссии.
Повятовое правление является исполнительным органом повята. В его состав входят: староста как председатель правления, его заместитель и 3—5 членов правления. Члены правления могут избираться из числа лиц, не являющихся членами повятового совета. Правление повята выполняет решения повятового совета и задачи повята, предусмотренные положениями закона. Повятовое правление выполняет задачи повята с помощью повятового старосты, руководителей повятовых служб инспекции и охраны, а также организационных ячеек повята, которые в совокупности образуют совмещенную повятовую администрацию. Староста организует работу правления повята и повятового старостата, руководит текущими делами повята и представляет повят во вне.
Староста выносит решения по индивидуальным делам в области публичной администрации, отнесенные к компетенции повята. Он может уполномочить других лиц, работающих в повятовой администрации, принимать от его имени индивидуальные решения. Органом, рассматривающим жалобы на эти решения, является самоуправляющаяся коллегия по обжалованиям.
Повят самостоятельно ведет финансовое хозяйство на основе повятового бюджета, утвержденного повятовым советом на календарный год.
Составление и внесение на утверждение проекта повятового бюджета отнесены к исключительной компетенции правления повята.
353
Надзор за деятельностью повята проводят Председатель Совета министров и воевода, а в области финансовых вопросов — региональная расчетная палата.
Принятый бюджет повята староста представляет региональной счетной палате в течение
7 дней со дня его утверждения. Контроль финансового хозяйства повята осуществляет региональная счетная палата.
353
См.: Трещетенкова Н. Ю. Бюджетный процесс в Польше//Право и экономика. 1995. № 5—6;

211
В случае грубого нарушения повятовым советом Конституции или законов, Сейм по предложению Председателя Совета министров может вынести решение о роспуске повятового совета. Это равнозначно роспуску всех органов повята. В таком случае Председатель Совета министров назначает лицо, которое до выборов новых повятовых органов исполняет их функции.
Самоуправление гмины.
354
Законом установлено, что жители гмины образуют самоуправляющееся сообщество. Гмина выполняет общественные задачи от своего имени и под собственную ответственность. Она является юридическим лицом.
Устройство гмины определяется ее уставом. При создании, объединении, делении, упразднении гмин и определении их границ стремятся к тому, чтобы гмина охватывала по возможности однородную территорию по ее поселенческому составу и пространственной структуре, а также социальным и экономическим отношениям, обеспечивающим способность выполнения публичных задач.
Гмина может создавать вспомогательные административные единицы: солецтва (деревни с сельским старостой), районы, поселки и пр. Вспомогательной единицей может быть также город, расположенный на ее территории. Вспомогательные единицы создаются по решению гминного совета после консультации с жителями или по их инициативе.
Круг действия гмины охватывает все публичные дела местного, значения, которые законом не отнесены к компетенции других субъектов. К собственным задачам гмины относится удовлетворение нужд и потребностей сообщества. Эти задачи охватывают, в частности: благоустройство территории, распоряжение земельными площадями и охрану среды, гминные дороги, улицы, мосты, площади, а также организацию дорожного движения.
354
См.: Закон Республики Польша от 24 июля 1998 «О введении в действие Закона
«О местном самоуправлении Повята» от 5 июня 1998, Закона «О местном самоуправлении Воеводства» от 5 июня 1998,
Закона «О Администрации Центрального правительства в Воеводстве» от 5 июня 1998». Источник:
Dziennik Ustaw № 99 от 4 августа 1998 года. www.municipalkg.narod.ru/interlaw/Pollaw.htm.; См.: Гусейнов
Алишир. Польский опыт местного самоуправления. www.demaz.org.

212
К собственным задачам гмины относятся также такие вопросы, как: водопроводы и водоснабжение, канализация, отвод и очистка коммунальных сточных вод, забота о чистоте и порядке, санитарное оборудование, мусорные свалки и обезвреживание коммунальных отходов, электро- и теплоснабжение, местный общественный транспорт, здравоохранение, социальная помощь (в том числе попечительские учреждения), коммунальное жилищное строительство, просвещение (в том числе начальные школы, детсады и другие просветительно-воспитательные учреждения), а также культура (в том числе коммунальные библиотеки, другие учреждения, занимающиеся популяризацией культуры), физическая культура (в том числе места отдыха и спортивные сооружения), базары и торговые объекты, коммунальные зеленые территории и лесонасаждения, коммунальные кладбища, общественный порядок и противопожарная охрана, содержание гминных объектов и сооружений собственного пользования, а также административных объектов. К задачам гмины относится также оказание беременным женщинам социальной, медицинской и юридической помощи.
Передача гминам на основании закона новых собственных задач требует обеспечения необходимых финансовых средств для их реализации путем увеличения собственных доходов гмины или предоставления ей субсидий.
Законы могут налагать на гмины обязанность выполнения порученных им задач из ведения правительственной администрации, а также задач по организации подготовки и проведению всеобщих выборов и референдумов.
Под эти задачи гмина должна получить дополнительные финансовые средства. Гмина может выполнять задачи, находящиеся в ведении правительственной администрации, также на основании соглашения, заключенного с органами этой администрации.
С целью выполнения своих задач гмина может создавать организационные единицы, в том числе предприятия, и заключать договоры с другими субъектами. Гмина, а также другие коммунальные юридические

213 лица, могут заниматься хозяйственной деятельностью, выходящей за пределы задач общественно-полезного характера, исключительно в случаях, предусмотренных особыми законами. С целью выполнения публичных задач, превышающих возможности гмины, она может взаимодействовать с другими гминами. Гмины могут оказывать друг другу помощь, в том числе финансовую, в случае возникновения стихийного бедствия, чрезвычайной угрозы для окружающей среды, катастрофы или иных непредвиденных бедствий.
Жители гмины принимают решения на основе всеобщего голосования в ходе выборов и референдумов или через органы гмины. Вопросы добровольного налогообложения жителей на общественные цели,
355
Органом, принимающим в гмине решения и осуществляющим контроль, является гминный совет. Совет может насчитывать от 15 до 100 депутатов в зависимости от числа жителей гмины. К исключительным правомочиям совета относятся: принятие устава гмины, выбор и отзыв правления гмины, определение направлений его деятельности и утверждение отчетов о его работе, назначение и отзыв казначея гмины, который является ее главным бухгалтером, ответственным за бюджет гмины, а также секретаря гмины и много других вопросов. Для осуществления контроля за деятельностью правления гмины совет учреждает ревизионную комиссию, которая следит за выполнением гминного бюджета. Совет учреждает также другие комиссии.
Он избирает из своего состава председателя совета и одного — трех его заместителей. а также досрочного отзыва совета гмины решаются исключительно путем референдума гмины. Референдум может быть проведен также по любому вопросу, имеющему важное значение для гмины. Он проводится по инициативе совета гмины или по требованию 10% жителей, имеющих право голоса. Референдум считается действительным, если в нем приняло участие не менее 30% жителей, имеющих право голоса.
355
См.: Бурлакова Л. В. Системы налогообложения (отечественный и зарубежный опыт) - Киев. Экономика: обзор информационного сервера управления народным хозяйством, 1996.

214
Исполнительным органом гмины является правление гмины. В состав правления входят войт или бургомистр, либо президент города — в качестве председателя, а также члены. В городах, насчитывающих свыше 100 000 жителей, а также в городах, которые перестали быть столицами воеводств, председателем правления является президент города. Председателя правления и его заместителей избирает совет отдельным голосованием.
Члены правления в составе 3—7 человек избираются советом из числа депутатов. Председателем правления может быть лицо, не входящее в состав совета. Правление свою деятельность осуществляет с помощью управления гмины. Начальником управления гмины является председатель правления гмины — войт, бургомистр, президент.
Гмина самостоятельно ведет финансовое хозяйство на основании бюджета гмины. Бюджет утверждается на календарный год. Доходами гмины являются налоги, сборы и прочие определенные законами поступления, доходы от имущества гмины, общая субвенция из государственного бюджета, целевые дотации на реализацию порученных задач, поступления от добровольного налогообложения жителей, наследства, завещательные отказы, дарения и пр. Заключение о проекте бюджета гмины выдает региональная счетная палата.
356
Самостоятельность гмины гарантируется судебной защитой. Надзор за коммунальной деятельностью гмины осуществляется на основании критерия правомерности. Надзор за выполнением задач, порученных гмине, осуществляется, кроме того, на основании критерия целесообразности, добросовестности и хозяйственности.
Органами надзора являются Председатель Совета министров и воевода, а по бюджетным вопросам — региональная счетная палата. Органы надзора могут вмешиваться в коммунальную деятельность только в случаях, предусмотренных законами.
356
См.: Местные финансы в Европейских странах: Сборник - М.: МОНФ, 2000.

215
Гмины, расположенные на территории воеводства, избирают общее представительство в виде самоуправляющегося сеймика. Принципы и порядок действий этого сеймика определяются принятым им регламентом. К задачам самоуправляющегося сеймика относится оценка, распространение опыта, посредничество. Депутатов в самоуправляющийся сеймик избирают гминные советы. Число депутатов зависит от численности населения гмины.
Расходы по деятельности самоуправляющегося сеймика несут гмины.
Таким образом, в новом территориальном делении Польши действует территориальное самоуправление трех видов: гмины, повяты и воеводства.
На уровне гмины и повята нет совмещенной правительственной администрации. На уровне воеводства действует самоуправление воеводства и совмещенная, а также несовмещенная правительственная администрация.
Публичные финансы.
Конституция Польши содержит раздел "Публичные финансы", который регулирует вопросы порядка принятия государственного бюджета, организацию Государственной казны, функционирование Польского
Национального банка и Совета денежной политики. Согласно Конституции изменения в объеме задач и компетенции органов самоуправления производятся одновременно с соответствующими изменениями в распределении публичных доходов.
357
В настоящее время в Польше активно идет процесс децентрализации публичных финансов, вызванный формированием самоуправленческих уровней, обладающих властными полномочиями. В декабре 1998 г. польский парламент принял Закон о доходах органов территориальной самоуправления и Закон о публичных финансах. Цель этих законов - внести ясность в финансовые отношения конкретных органов власти, чтобы исполнение публичных задач,
возложенных на территориальные органы самоуправления, было подкреплено необходимыми финансовыми ресурсами.
358 357
См.: Конституция Польши (Республики Польши) от 2 апреля 1997 г.