Международный институт управления ю. В. Фененко муниципальные системы
 Скачать 2.54 Mb.
|
|
Раздел V. Области, провинции и коммуны. Статья 114. Республика включает коммуны, провинции, столичные города, области и государство. Коммуны, провинции, столичные города и области являются автономными образованиями с собственным статутом, полномочиями и функциями в соответствии с принципами, установленными Конституцией. Рим является столицей Республики. Порядок его управления устанавливается законом государства. Конституционный закон N 3 от 18 октября 2001 г. "Об изменении раздела V части второй Конституции". См.: Сборник "Конституции зарубежных государств: Учебное пособие/Составитель профессор В.В. Маклаков. - 4-е изд., переработанное и дополненное - М.: Волтерс Клувер, 2003. 156 новым формированием в структуре итальянских органов власти, появившимся лишь в 1948 г. в качестве противовеса сложившейся системе жесткой централизации. Пять областей созданы в связи с наличием значительного культурного единства проживающего на их территории населения 271 Согласно положениям Закона о местном управлении (№ 2007 от 4 августа 1982 г.) усиливается значение как провинциальных, так и муниципальных органов власти. . С созданием областей провинции приобрели несколько большее значение, чем просто органы управления с ограниченными автономными задачами. 272 Предполагается, что будет сформировано 120 - 130 провинций, в задачу которых войдет решение вопросов городского транспорта, охраны окружающей среды, планирование развития, включая его экономические и социальные аспекты На практике это означает наделение регионов значительно большими полномочиями в решении местных задач и соответствующими финансами для обеспечения своей деятельности. Провинции рассматриваются как связующее звено между муниципалитетами и областями. 273 Муниципалитеты (Comuni) Существующие в Италии границы между муниципалитетами установлены в 1861 г. в соответствии со статутом Альбертина. 274 271 Конституция Италии. Статья 116. Фриули-Венеция-Джулия, Сардиния, Сицилия, Трентино-Альто- Адидже/Южный Тироль и Валле-д'Аоста имеют особые формы и условия автономии согласно соответствующим специальным статутам, установленным конституционными законами. Область Трентино-Альто-Адидже/Южный Тироль включает автономные провинции Тренто и Больцано. Статья 117. Области и автономные провинции Тренто и Больцано в сфере своей компетенции участвуют в принятии решений, имеющих отношение к коммунитарному праву. Области и провинции также обеспечивают имплементацию и исполнение международных обязательств и актов Европейского союза при соблюдении процедуры, установленной законом государства. Закон государства также устанавливает процедуры, в соответствии с которыми государство действует при замещении областей всякий раз, когда последние не исполняют свои обязательства. См.: Сборник "Конституции зарубежных государств: Учебное пособие/Составитель В.В. Маклаков. 4-е изд., - М.: Волтерс Клувер, 2003. Все они 272 См.: Филимонова М.В., Медведев С.Н. Государственный строй Итальянской Республики. М.: МГЮА, 1985. 273 См.: Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление. — М.: Издательство «ЭКМОС», 2001 г. 274 Конституция от 4 марта 1848 г. устанавливала "Статут Королевства", носившая также название Альбертинского статута (по имени Короля Сардинии Карла-Альберта (1798-1849)), - содержание которой было инспирировано французской Конституционной хартией 1830 г. Конституция 1848 г. устанавливала в 157 имеют равнозначную структуру и компетенцию, хотя на практике это не совсем так, на что повлияли различия в размерах муниципалитетов и их значении. Муниципалитет вправе решать любой вопрос местного значения при условии, что он не находится в сфере компетенции вышестоящего органа власти 275 В состав каждого муниципалитета входят три института власти: . К областям деятельности муниципалитетов относятся санитарная служба и здравоохранение, служба общественной помощи, коммунальный жилой фонд, общественные работы, рынки и ярмарки, планирование развития региона, сохранение религиозных строений, содержание местной полиции, общественный транспорт, места общественного пользования, помощь при несчастных случаях, строительство и содержание школ и дорог, обеспечение условий для отдыха, культурной деятельности и занятий спортом, осуществление актов гражданского состояния, избирательные списки, сбор налогов и пошлин. 276 1. Совет (consiglio comunale); 2. Правление (giunta comunale); 3. Мэр (sindaco). В муниципалитетах с населением свыше 5000 жителей члены Совета избираются на основе всеобщего избирательного права и системы пропорционального представительства. При этом партии, внесенные в список стране строй парламентарной монархии. См.: Сборник "Конституции зарубежных государств: Учебное пособие/Составитель В.В. Маклаков. - 4-е изд., переработанное и дополненное - М.: Волтерс Клувер, 2003. 275 Конституция Италии. Статья 118. Выполнение административных функций относится к ведению коммун, за исключением тех, которые для обеспечения их единообразного исполнения предоставлены провинциям, столичным городам, областям и государству, при соблюдении принципов субсидиарности, дифференциации и пропорциональности. Коммуны, провинции и столичные города обладают собственными административными функциями и теми, которые им предоставлены законами государства или области в сферах их соответствующей компетенции. См.: Сборник "Конституции зарубежных государств: Учебное пособие/Составитель В. В. Маклаков. - 4-е изд., переработанное и дополненное - М.: Волтерс Клувер, 2003. 276 Конституция Италии. Статья 121. Органами области являются областной совет, джунта и ее председатель. Областной совет осуществляет законодательную власть, которой наделена область, и другие функции, вверенные ей Конституцией и законами. Он может вносить законодательные предложения в палаты. Джунта является исполнительным органом области. Председатель джунты представляет область; руководит политикой джунты и несет за нее ответственность; промульгирует законы и издает регламентарные акты; руководит осуществлением административных функций, делегированных государством области в соответствии с инструкциями Правительства Республики. См.: Сборник "Конституции зарубежных государств: Учебное пособие/Составитель В.В. Маклаков. - 4-е изд., переработанное и дополненное - М.: Волтерс Клувер, 2003. 158 для голосования, оказываются представленными в Совете пропорционально числу голосов, полученных ими на выборах. В муниципалитетах с населением менее 5000 человек каждый избиратель имеет право голосовать за нескольких кандидатов любого списка, при этом их число должно соответствовать четырем пятым от общего количества избираемых членов Совета. Такой порядок гарантирует, что одна пятая мест в Совете остается за партиями меньшинства. Муниципалитеты делятся по категориям. Для каждой категории установлена своя численность Совета, которая колеблется от 13 человек при населении менее 3000 жителей до 80 при населении более 500000 человек. Все члены Совета избираются на пятилетний период. В функции Совета входят разработка и принятие бюджета, одобрение отчета об исполнении муниципального бюджета и ряд других вопросов финансового порядка, а также формирование политики и осуществление общего контроля за ведением местных дел. 277 Совет назначает из своего состава правление, которое работает в течение всего периода его работы и состоит из мэра, от двух, в малых муниципалитетах, до 14 членов правления и четырех кандидатов в его члены в муниципалитетах с населением более 500000 человек 278 277 См.: Местные органы власти и предпринимательство в Италии: Сборник обзоров. М.: ИНИОН, 1994. . Этот орган отвечает за выполнение повседневных обязанностей местной администрации, разработку предложений для рассмотрения на Совете и претворение в жизнь решений Совета. Далее, правление имеет определенные полномочия на принятие решений в период между сессиями Совета. Эти решения обязательно представляются Совету на утверждение на его следующей сессии. Кроме того, правление исполняет ряд протокольных функций, ежегодно предоставляет сессии отчет о проделанной работе и принимает предварительные решения по вопросам финансовой деятельности, а также занимается кадровыми вопросами служащих муниципалитета. Каждый из 278 См.: Васильева Т.А. Реформы местного самоуправления в Италии// Реформы местного управления в странах Западной Европы. М., 1993. С.49. 159 членов правления может быть назначен руководителем одного или нескольких отделов муниципалитета. Избранный Советом мэр представляет его интересы в отношениях с другими органами власти, правительственными и общественными организациями, он также является председателем Совета и руководителем муниципальной администрации. В качестве муниципального официального лица он председательствует на заседаниях Совета и правления, а также следит за реализацией принятых ими решений. Он имеет право подписывать письма и другие муниципальные документы, заключаемые контракты, наблюдал при этом за соблюдением регламентации, установленных в муниципалитете, представляет муниципалитет на судебных процессах, отвечает за работу муниципальных должностных лиц и институтов. В качестве официального государственного лица он обязан обеспечивать публикацию и доведение до сведения граждан законов, регулирующих актов и информации правительства, поддерживать общественный порядок и обеспечивать безопасность граждан; составлять статистические отчеты по наиболее важным показателям; вести избирательные и призывные списки, а также осуществлять другие функции, имеющие отношение к общественным работам и обеспечению общественного благосостояния. Кроме избранных должностных лиц, в каждом муниципалитете имеется секретарь (генеральный или исполнительный), назначаемый центральным правительством, который ведет всю текущую работу. Ему подчиняются все руководители муниципальных отделов. Хотя он отвечает за свои действия перед Советом, у него имеется право отказаться выполнить любое не соответствующее закону решение или указание, исходящие от Совета или какого-то должностного лица муниципалитета. Тем самым обеспечивается верховенство закона и беспристрастность власти, независимо от того, является ли должностное лицо избранным или назначенным. Секретарь, кроме того, обеспечивает преемственность власти в период смены 160 администрации и зачастую выступает в качестве эксперта по вопросам общественного управления и административного права. Финансовые средства муниципалитета складываются из собственных ресурсов и государственных субсидий 279 . Местные поступления, составляющие меньшую часть бюджета, образуются за счет налогов на рекламу и пошлин на общественную информацию, налогов на собак, за счет местных отчислений и наличной собственности, платы за пользование общественной территорией, а также выплат за уборку и вывоз твердых отходов. Центральное правительство предоставляет свою помощь в виде дотаций и целевых субсидий. Они выделяются Министерством внутренних дел из находящегося в его ведении фонда, создаваемого за счет части средств, поступающих от налогов. Одна четвертая этих средств выделяется провинциям, три четвертых - муниципалитетам, пропорционально займам, предоставляемым для того, чтобы сбалансировать бюджет местных органов власти за минувший финансовый год 280 Капитальные затраты финансируются за счет продажи собственности и прав на владение собственностью, средств из завещательного отказа от недвижимости и дарений, выплат по долговым обязательствам, однако главным источником доходов являются долгосрочные кредиты. Они . При этом распределение средств по муниципалитетам производится в соответствии с установленной законом шкалой расходов. Целевые субсидии выделяются под конкретные программы - на образование, развитие сети яслей, детских садов, сиротских заведений, ремонт и хозяйственное обеспечение судов и других правовых институтов, ремонт и содержание местных тюрем, другие конкретные виды общественных работ. 279 Конституция Италии. Статья 119. Коммуны, провинции, столичные города и области обладают финансовой автономией по сбору и расходованию средств. Коммуны, провинции, столичные города и области обладают автономными средствами. Они устанавливают и взимают собственные налоги в соответствии с Конституцией и принципами взаимодействия с государственными финансами и налоговой системой. Они совместно участвуют в распределении государственных налогов, собираемых на их территории. См.: Сборник "Конституции зарубежных государств: Учебное пособие/Составитель В.В. Маклаков. - 4-е изд., переработанное и дополненное - М.: Волтерс Клувер, 2003. 280 См.: Шишкина Н.Э. Современные государственно-правовые проблемы муниципального управления и самоуправления в зарубежных странах (экономико-финансовый аспект). Иркутск, 1997. С.11. 161 предоставляются в основном такими учреждениями, как Банк займов и вкладов (Cassa Deposit de Prestiti). Это общественная организация, которая специализируется на субсидировании и кредитовании муниципалитетов и провинций 281 Несмотря на широкие возможности, которыми обладают итальянские муниципалитеты, они весьма пристально контролируются вышестоящими организациями. Области обладают также правом создавать новые муниципалитеты и изменять границы существующих. Прежде чем какое- либо решение Совета или его правления вступит в силу, оно обязательно предоставляется на рассмотрение в область, где соответствующий орган выносит суждение относительно его правового соответствия и правомочности местного органа власти принять это решение. Если решение не отменено в установленный законом период времени, оно вступает в силу. В некоторых случаях предусматривается вступление решений в силу с момента их принятия, при этом за вышестоящими инстанциями остается право отмены решений, если они будут признаны противоречащими закону. Финансовая деятельность муниципалитета находится под весьма тщательным наблюдением, особенно в той части, которая касается его бюджета, долгосрочных затрат, установление уровня налоговых ставок, займов, изъятия собственности, определенных типов инвестиций. В случае наложения ограничений или запрещающих санкций за муниципалитетом остается право апелляции в Министерство внутренних дел. Существенная финансовая помощь центральных органов местному бюджету гарантирует тщательный контроль за текущими решениями и деятельностью муниципалитета. Кроме того, областные комитеты осуществляют дополнительный контроль над правильностью и неподкупностью действий муниципалитетов в вопросах организации и управления. В том случае, если представители 281 См.: Шишкина Н.Э. Современные государственно-правовые проблемы муниципального управления и самоуправления в зарубежных странах (экономико-финансовый аспект). Иркутск, 1997. С.16. 162 местных органов власти оказываются или не в состоянии выполнить обязательные рекомендации, комиссар по рекомендации вышестоящих властей может взять на себя исполнение части или всех функций этого местного органа власти. В некоторых весьма редких случаях, представитель центрального правительства в провинции - губернатор (prefetto) - имеет право отстранить мэра, который затем, по решению президента, может быть смещен с должности, если им допущены серьезные превышения служебных полномочий или нарушения законов. Если мэр оставляет свой пост в результате выражения ему вотума недоверия, Совет распускается и назначается комиссар, который исполняет административные функции вплоть до избрания новых Совета и мэра. Провинции (Province) На территории итальянской провинции раздельно действуют две администрации. Одна администрация представляет местные органы власти и осуществляет те функции, которые специально определены законом; имеет избранный на пять лет Совет (Consiglio provinciate) в составе от 24 до 45 членов. Другая - орган структуры центральных властей 282 Провинциальный Совет из своего состава избирает правление (giunta provinciate ) и председателя (presidente) - одновременно Совета и правления. Провинциальная власть решает такие вопросы, как формирование бюджета, установление ставок местных налогов, строительство и содержание дорог, обеспечение деятельности средних школ, охрана окружающей среды, координация вопросов социального обеспечения, поддержания общественного порядка и безопасности. Некоторые функции, в частности те, согласно которым провинции отвечали за общий контроль за деятельностью муниципалитетов на своей территории, переданы областям. Для осуществления административных функций в провинции назначается губернатор, который подотчетен в своих действиях только перед Министерством внутренних дел. Являясь экспертом в области управления, 282 См.: Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование. Научно- аналитический обзор. М., 1994. 163 губернатор отвечает за поддержание общественного порядка, исполнение национальных законов, осуществление ряда мер, связанных с обеспечением общественного благополучия. Он отвечает также за соответствие закону принятых провинциальным Советом подзаконных актов. В этой работе губернатор опирается на помощь различных групп советников, в том числе на свой аппарат (кабинет), и комитеты, например комитет по здравоохранению и санитарному обслуживанию 283 Области (Region) Несмотря на то, что создание 20 областей было провозглашено еще Конституцией 1948 г., практически реализация этого решения завершилась лишь в 70-е гг. Первыми были образованы пять "специальных областей": Сицилия, Сардиния, Балле д , Аоста и Трентино-Альто-Адидже - в 1948 г. и Фриуле-Венеция Джулия в 1963 г. В Трентино-Альто-Адидже были сформулированы два автономных образования - Тренто и Больцано, которые как области со специальным статусом имеют идентичные законодательные и административные органы 284 В 1972 г. министерства центрального правительства передали свои административные функции в области. Следующая передача функций от центра в области была проведена в 1977 г. В настоящее время установленные для областей функции, видимо, не будут изменяться, а вот функции муниципалитетов и провинций пересматриваются 285 Области обладают разными правовыми возможностями, которые подразделяются на исключительные, преимущественные и интеграционные. Области со специальным статусом имеют правовые возможности всех трех видов, в то время как обычные области не пользуются этим исключительным правом и осуществляют свои правовые возможности в пределах, определенных законом. Основная часть полномочий региона лежит в сфере преимущественного права и охватывает такие проблемы, как областное 283 См.: Животовская И.Г. Местные органы власти и предприни-мательство в Италии. - М., 1994. 284 Конституция Италии. Статья 116. Статья 117. См.: Сборник "Конституции зарубежных государств: Учебное пособие/Составитель В.В. Маклаков. 4-е изд. М.: Волтерс Клувер, 2003. 285 См.: Васильева Т.А. Реформы местного самоуправления в Италии// Реформы местного управления в странах Западной Европы. М., 1993. С.49. 164 управление, установление и изменение границ муниципалитетов, профессиональная подготовка, здравоохранение и больничное обслуживание, культурные услуги, планирование строительства, туризм, областной общественный транспорт, общественные работы, судоходство на озерах, развитие портов и портового хозяйства, охрана окружающей среды и др. В сфере интеграционного права области адаптируют национальные законы, учитывая местную специфику. Подобно провинциям и муниципалитетам, области формируют свой Совет, Правление и избирают их председателя. В Совет входят от 30 до 80 членов в зависимости от численности населения области, избираемых на пятилетний период прямым голосованием на основании всеобщего избирательного права. К его функции относится формирование бюджета, установление ставок налогов, создание структуры областной администрации, выступление с инициативой о проведении общенародного референдума по требующим этого вопросам. Правление Совета обычно состоит из 6 - 12 членов и 2 - 4 кандидатов 286 Председатель ведет заседания Совета и Правления, обнародует законы и распоряжения, назначает членов провинциальной и коммунальной (муниципальной) контрольных комиссий, а также выступает как представитель области перед центральным правительством. Председатель и Правление, кроме того, обязаны исполнять определенные функции, делегированные им центральным правительством. . Области со специальным статусом могут самостоятельно определять численность правления. Все члены правления и кандидаты избираются из состава Совета на весь период его работы. Правление осуществляет общий контроль, при этом каждый из членов правления персонально отвечает за работу какого-то административного подразделения. Область формирует свои финансовые ресурсы за счет ряда источников. Небольшая часть поступает от самостоятельного налогообложения, в 286 См.: Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование. Научно- аналитический обзор. М., 1994. 165 частности собственности центрального правительства, и областных концессий, а также от налога на пользование дорогами и использование общественных помещений. Другая часть поступает в области со специальным статусом за счет отчислений от государственных налогов, с прибыли, устанавливаемых на местном уровне, оборотного капитала, производства и потребления. Области получают также общие дотации и целевые субсидии. Фонд, из которого выделяются эти средства, формируется центральным правительством за счет государственных налогов на табак и алкогольные напитки, минеральные масла, сахар и бензин. Квоты устанавливаются в зависимости от численности населения, размеров территории, уровня безработицы и эмиграции. Целевые субсидии выделяются на развитие областей и другие соответствующие цели. Кроме того, области кредитуют свою деятельность и выпускают ценные бумаги. Контрольные функции за деятельностью области осуществляются назначенным центральным правительством комиссаром, а также контрольной комиссией, три члена которой определяются председателем областного Совета и еще один - областным комиссаром, а также судьи, назначаемого областным Административным судом. Под председательством комиссара они проводят свои заседания и рассматривают соответствие всех областных законодательных актов Конституции и интересам области. Законы, принятые Советом, комиссар передает центральному правительству наряду с соответствующим заключением. В распоряжении комиссара имеется 30 дней, по истечении которых он должен дать свое согласие, на введение закона в действие, за исключением тех случаев, по которым правительство выступает с возражениями. Такой закон возвращается на рассмотрение в Совет, и, если Совет настаивает на своем решении, вопрос передается в парламент или Конституционный суд для вынесения окончательного решения 287 287 Конституция Италии. |