Международный институт управления ю. В. Фененко муниципальные системы

• Название: Международный институт управления ю. В. Фененко муниципальные системы
• Дата: 28.04.2023
• Размер: 2.54 Mb.
• Имя файла: 11098.pdf
• Тип: Книга; #1096015
• страница: 19 из 29

Раздел 2. Взаимодействие
Союза и кантонов. Статья 44. Принципы.
Несмотря на то, что некоторые авторы считают, что федеральный режим присущ большим государствам (Соединенные Штаты,
Россия, Канада, Австралия), крошечная Швейцария (42 000 кв. км) состоит из
1. Союз и кантоны поддерживают друг друга в выполнении их задач и осуществляют сотрудничество.
2. Они обязаны учитывать интересы друг друга и оказывать друг другу поддержку. Они предоставляют друг другу административную и правовую помощь.
3. Споры между кантонами или между кантонами и Союзом разрешаются по возможности через переговоры и посредничество. См.:
Сборник "Конституции государств Европы". Издательство НОРМА,
2001 г.
467
Бывший Федеральный канцлер, Министр иностранных дел Швейцарии. См.: Стенограмма
Международной конференции по вопросу: "Местная демократия - основа демократической системы: законодательные аспекты усиления местной демократии в Российской Федерации". (Комитет по вопросам местного самоуправления Государственной Думы). 19 июня 2001 г.
468
См.: François Saint-Ouen, Denis de Rougemont et l’Europe des Régions, edited by the «Fondation Denis de
Rougemont pour l’Europe». www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist/.

282 26 кантонов и полукантонов (точнее 23 кантона, 3 из которых разделены на полукантоны) и приблизительно 2 900 муниципалитетов.
469
3.1. Муниципальная организация
Мы рассмотрим только политические муниципалитеты, которые есть в каждом кантоне. Они имеют свою собственную структуру из двух или трех органов. Подробное регулирование зависит от кантона, но обычно есть исполнительный и законодательный органы. Исполнительный орган обычно называется "Коммунальный (муниципальный) Совет", но может быть и другое название
470
. Совет избирается гражданами муниципалитета и состоит от 5 до 10 членов. Его президент избирается либо гражданами, либо Советом
(в разных кантонах по разному) и называется по разному, обычный в других странах титул "мэр" очень редок. Высшим органом власти остается собрание всех граждан, часто называемое «Муниципальное Собрание». В более крупных муниципалитетах это собрание заменяет "Муниципальный
Парламент", который обычно (но не всегда) называется "Главный
Совет".
471
3.2. Задачи и обязанности муниципалитетов
Если есть такой парламент, также должны существовать прямые демократические институты (муниципальная инициатива и муниципальный референдум). Но на муниципальном уровне принцип разделения властей на законодательную и исполнительную менее явно выражен, что может быть следствием старых кооперативных структур.
Задачи, которые четко не закреплены в федеральных или кантональных полномочиях, обычно принадлежат муниципалитетам. Последние должны, кроме того, вести финансовое и административное управление на своей территории. Они ведут местную бухгалтерию, которая должна учитывать кантональные предписания. Они также должны составлять бюджет, который будет представлен на рассмотрение местным законодательным органам, собранию или парламенту. Финансовое управление осуществляется сначала
469
См.: Бапст Эрик. В защиту автономии швейцарских общин. Зарубежный опыт федерализма // Журнал
«Казанский федералист» №2(6).2003.
470
Синдик, Президент Коммуны, Амманн.
471
Например, выражение «Генеральный Совет» во Фрибуре обозначает муниципальный парламент, а в кантоне Женева–всех избирателей.

283 финансовыми комиссиями муниципалитета, а затем кантональной администрацией в виде бухгалтерского надзора
472
3.3. Принцип субсидиарности на кантональном и местном уровне
. Наиболее важная особенность местной администрации – это фискальный суверенитет муниципалитетов. Доходы от налогов и услуг обычно составляют большую часть финансовых средств, необходимых муниципалитету для выполнения своих задач. Хотя в разных кантонах положение разное, муниципалитеты фактически отвечают за строительство местных дорог и зданий, водоснабжение и очистные мероприятия, начальные школы и т.д. За последнее время к муниципальным полномочиям в значительной степени добавились такие задачи, как социальная помощь, образование, городское и сельское благоустройство, защита окружающей среды, спорт, досуг, культура и содержание кладбищ.
В Швейцарии, государственный сектор делится на три уровня: муниципалитеты, кантоны и Федерация. Распределение задач и финансов происходит в разных кантонах по-разному. Предполагается, что распределение задач между тремя уровнями правительства происходит в соответствии с принципом субсидиарности. Но швейцарцы привыкли практически использовать этот принцип, который как таковой не закреплен в
Федеральной Конституции. Практически и согласно историческому развитию, задача переходит к высшему уровню правительства, как только низший уровень перестает с ней справляться. Попытки концептуализации этого принципа до сих пор были неудачными
473
Не легче происходит применение этого принципа на местном уровне.
Это было четко выражено в докладе Правительства кантона Фрибург по проблеме субсидиарности на местном уровне: "Это общий принцип, согласно которому происходит формирование государственных структур "снизу вверх". Он дает презумпцию власти муниципалитетам, которые,
472
Проведенные в последнее время исследования показывают, что этих мер недостаточно, чтобы предотвратить разного рода нарушения.
473
Эти предложения никогда не были конкретизированы, хотя существует такое политическое устремление.

284 предположительно обеспечивают эффективную постановку задач. Однако различие размеров и возможностей муниципалитетов в кантоне Фрибург показывают, что этот принцип нельзя использовать в одинаковой степени для постановки задач. Строгое выполнение этого принципа также привело бы к признанию приоритета муниципалитетов над Государством. Последнее тогда несло бы только вторичные функции, что противоречит принципам федерализма".
474
3.4. Распределение задач на местном уровне: пример Фрибурга
Существует много законопроектов о распределении полномочий между общественными объединениями, несмотря на то, что это чрезвычайно непростая область. На федеральном уровне, например, старый проект перераспределения задач между Федерацией и кантонами пробудил много надежд, но, в конце концов, оказался "бурей в стакане воды"
475
Из-за того, что в разных кантонах разные муниципальные уставы, невозможно описать систему распределения задач на местном уровне для всей страны. Возьмем один из кантонов, например Фрибург. Это интересный пример, потому что проблема муниципалитетов там изучается тщательнее, чем в других кантонах. Вероятно вследствие того, что этот кантон входит в число кантонов с наибольшим количеством муниципалитетов.
. Поскольку в
Швейцарии правовые изменения происходят очень медленно, недавно был начат новый проект, который должен стать более успешным.
Распределение задач во Фрибурге изучалось Институтом Федерализма по поручению кантона.
476 474
См.: Фляйнер Томас. Швейцария: Конституция федеративного государства и кантонов. Перевод из книги:
Federalism and Multiethnic States: the Case of Switzerland / Institut du Federalisme Fribourg Suisse. Lidija R.
Basta Fleiner; Thomas Fleiner (ed.). - 2., rev. ed.- Bale; Geneve; Munich: Helbing et Lichtenhahn, 2000.
(Перевод
М. Красновой). Зарубежный опыт федерализма. Журнал «Казанский федералист». № 4. 2002.
Парламентская инициатива требовала внесения законопроекта, посвященного распределению задач между кантоном и его муниципалитетами. Это требование подкреплялось политическим недовольством кантона и муниципалитетов текущим положением дел.
Фактически, существующее распределение задач, которое является
475
Такое же положение дел и на местном уровне.
476
См.: www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist.

285 результатом долгой истории, стало таким запутанным, что не поддавалось четким принципам управления. Новый закон был разработан, чтобы упорядочить распределение задач, принимая во внимание также финансовые элементы. Основные задачи должны были быть переданы тому уровню власти, на котором они выполнялись бы наиболее эффективно. Также надо было установить право некоторого контроля, инспектирования, информации и одобрения с целью усиления эффективности процесса принятия решений.
Швейцарский федерализм имеет три уровня, но определение границ между кантональными и местными уровнями происходит не по принципу оптимизации. Эти границы сложились под воздействием политических, исторических, социокультурных, этнических или географических факторов.
В результате, любое предложение изменить что-то в определении границ, независимо от его ценности, немедленно встречает противодействие.
Поэтому чрезвычайно сложно определить тот политический уровень, который лучше всего соответствует решению новой задачи, и еще труднее передать уже существующую задачу с одного уровня на другой.
После длительного исследования, в котором учли более ста законов, был представлен первый проект в виде рамочного закона, включающего три списка основных задач, которые должны быть переданы муниципалитету, кантону или обоим уровням сразу. Эта модель имеет интересное научное значение, тем не менее, кантон не принял этот рамочный закон. Фактически, кантон принял только некоторые поправки, основанные на нем. Первый законопроект, касающийся приблизительно десяти кантональных законов, был представлен 16-го августа 1995 г. Эти поправки были приняты и вошли в силу 1-го января 1997 г. О политической сложности этой проблемы говорит тот факт, что до сих пор нет второго законопроекта.
477
4. Актуальность муниципального вопроса
Несмотря на свою сложность (или именно поэтому), муниципалитеты не являются политическими общностями, чья структура закреплена навечно.
477
См.: Фляйнер Томас. Швейцария: Конституция федеративного государства и кантонов. Зарубежный опыт федерализма. Журнал «Казанский федералист». № 4. 2002.

286
Напротив, они представляют собой очень живое образование, которое находится в процессе постоянного изменения. Внимание, которого требует такая сложная система, это не что иное, как та цена, которую Швейцарии приходиться платить за сохранение разнообразия.
4.1. Механизмы координации, солидарности и финансового
выравнивания
4.1.1. Солидарность и сотрудничество на межкоммунальном уровне
Надо принять во внимание то, что традиционный политический муниципалитет чаще всего слишком мал
478
Муниципалитетам разрешено иметь свое собственное состояние. Это следствие их финансового суверенитета. В связи с различиями, иногда огромными между муниципалитетами (население, территория, доходы), очень важно предусмотреть эффективную систему горизонтального финансового выравнивания (между муниципалитетами кантона). Однако, существует огромный разрыв между теорией и практикой, потому что в этом вопросе трудно достичь политического согласия. Но пренебречь этим финансовым выравниванием нельзя, потому что некоторые муниципалитеты испытывают огромное давление со стороны граждан, которым приходится платить слишком высокие налоги.
, чтобы предоставить населению необходимые товары и услуги на местном уровне с достаточной степенью эффективности и экономии. Это явно следует из сравнения некоторых пороговых значений количества населения с эффективным количеством населения. Тогда становится необходимым "заново установить" муниципалитет, хотя бы путем межкоммунального сотрудничества, если только некоторые муниципалитеты не обладают политической властью и финансами, которые компенсируют их малые размеры.
4.1.2. Проект финансового выравнивания: пример кантона Ваадт
Что касается распределения полномочий, невозможно рассмотреть этот вопрос применительно ко всей Швейцарии. Рассмотрим один из кантонов.
478
Средний размер муниципалитета в Швейцарии – 2 300 жителей, что является одним из самых низких показателей в странах ОБСЕ после Франции (1500 жителей) и Греции (1700).

287
Ваадт представляет собой кантон, состоящий из множества маленьких муниципалитетов.
479
Ситуация характеризуется большим различием между муниципалитетами, несмотря на существующую систему финансового выравнивания, которая оказалась неэффективной
480
Некоторые муниципалитеты очень богаты и поэтому могут нести расходы на социальные нужды, инвестировать и разрабатывать систему льгот, не облагая своих граждан очень тяжелым налоговым бременем.
Другие муниципалитеты, наоборот, с большим трудом ликвидируют дефицит бюджета, несмотря на то, что их граждане платят очень высокие налоги.
Есть разные причины такого неравенства. Они связаны с возрастной структурой населения, геостратегическим местоположение муниципалитетов
(например, с видом на Женевское Озеро или нет …), но также и с дополнительными льготами, которые они должны предлагать своим гражданам (особенно в городских районах), или даже с необходимостью выплаты местного долга. Однако, в большинстве случаев разница между "богатыми" и "бедными" муниципалитетами следует не из разницы в расходах, а из разницы в доходах, особенно из-за наличия (или отсутствия)
"богатых" налогоплательщиков. Проблема состоит в том, что чаще всего присутствие таких богатых людей (или фирм) определяется факторами, на которые муниципалитеты никак не могут повлиять, например красотой ландшафта или экономическим развитием региона. Создается порочный круг: небогатый муниципалитет вынужден будет вводить высокие налоги, а его богатые налогоплательщики будут перемещаться в другие муниципалитеты, и муниципалитет станет еще беднее. И наоборот, муниципалитет, находящийся в лучшем положении, может поддерживать умеренное или даже низкое налоговое бремя, и этим привлечь нескольких "выгодных" граждан.
479
См.:Фляйнер Томас – директор Института федерализма (г. Фрибург, Швейцария). Швейцария: субсидиарность, этническое и культурное разнообразие. // Материалы Конференции Федерализм: российское и швейцарское измерения. Казань. 22-23 июня 2001. www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist.
480
Такое же положение дел и во всех других кантонах.

288
Чтобы "вырваться" из этого порочного круга, кантон Ваадт принял ряд мер, особенно в течение последних 25 лет. Они, главным образом, заключаются
(кроме прямых финансовых дотаций беднейшим муниципалитетам) в системе косвенного вертикального выравнивания.
Согласно этой системе, муниципалитеты делятся на несколько категорий
(приблизительно 13 в кантоне Ваадт), исходя из этого составляются счета, которые высылаются всем муниципалитетам для участия в решении общих задач.
481
С этой точки зрения, интересно отметить тот факт, что в кантоне Ваадт, общественная инициатива, направленная на замену разных норм налогообложения в муниципалитетах едиными нормами, была полностью отклонена избирателями в июне 2001 г.
Богатые муниципалитеты платят больше, а бедные - меньше. Эта система аналогична федеральной. И так же, как и федеральная система, она оказалась бесполезной. Поэтому кантональные власти создали новую систему горизонтального выравнивания
(непосредственно между муниципалитетами), и ввели специальный Фонд прямого горизонтального выравнивания. В этом контексте, термин "прямой" означает, что финансовые трансферты больше не связаны с определенными задачами, а положение рассматривается в целом.
482
4.2. Слияние муниципалитетов
Это еще раз показывает сильную приверженность граждан местным властям, и даже их самым неэффективным особенностям. Другими словами, это та цена, которую граждане готовы платить ради сохранения разнообразия.
Другой очень актуальный вопрос – слияние муниципалитетов.
Поскольку швейцарские муниципалитеты обычно довольно (или очень) маленькие, они часто не могут эффективно решать свои задачи. Поэтому все большее число людей (специалисты, эксперты, политические деятели)
481
См.: Штауфер Томас. Фискальный федерализм в Швейцарии. // Материалы Конференции Федерализм: российское и швейцарское измерения. Казань. 22-23 июня 2001. www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist.
482
См.: Там же.

289 доказывают необходимость слияния малых муниципалитетов. Но такое слияние обычно не приветствуется самими гражданами.
4.2.1. Пример Фрибурга
Прежде всего, нужно еще раз подчеркнуть: в Швейцарии - пропорционально ее территории - много муниципалитетов, малых муниципалитетов. В среднем, исходя из того, что на 7 млн. жителей и 42 000 кв. км. приходится 2900 муниципалитетов, один швейцарский муниципалитет представляет 2333 жителей и 14 кв. км, а это не очень много.
483
Франция, где очень похожее соотношение
484
В этом контексте, легко можно вообразить, что панацея заключается в слиянии муниципалитетов. Но это не так. Фактически, несмотря на все рассуждения, связанные с избыточным числом муниципалитетов, положение существенно изменилось только в двух кантонах Тургау и Фрибург.
, открыто выражает свое беспокойство по поводу небольшого размера своих муниципалитетов и их финансовой слабости.
Ситуация с кантоном Тургау, вообще, особенная. Перемены произошли в рамках большой реорганизации муниципалитетов, в соответствии с новой
Конституцией, принятой в марте 1987 г. и действующей с 1-го января 1990 г.
В параграфе 98.2 предусмотрено, что эта реорганизация должна произойти в течение 10 лет, и что ее целью является снижение общего числа муниципалитетов до 80.
485 483
См.: Шмит Николас. Швейцарская муниципальная система: гетерогенность, комплексность, актуальность. // Материалы Конференции Федерализм: российское и швейцарское измерения. Казань. 22-23 июня 2001. www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist.
Эта цель была достигнута. Число муниципалитетов сокращается не столько благодаря слиянию, а скорее из-за устранения так называемого "муниципального дуализма", существующего еще с Наполеоновских времен, когда существовали "муниципальные муниципалитеты" ("Munizipalgemeinden") и "местные муниципалитеты"
("Ortsgemeinden
"). Такого не было нигде, кроме Тургау, и эти два типа
484
Размеры страны, число муниципалитетов и население примерно в десять раз больше.
485
См.: Фляйнер Томас. Швейцария: Конституция федеративного государства и кантонов.// Монография
«Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа)». Под редакцией Р.
Хакимова – Казань, 2004.

290 муниципалитетов были заменены одним типом. Поэтому уникальный опыт этого кантона нельзя применить в каком-то другом месте.
Кантон Фрибург, который имеет "реальный" опыт объединения, 20-го октября 1998 г. издал отчет с описанием политики, направленной на слияние муниципалитетов. В этом отчете описаны невероятные различия (особенно финансовые, как и во Франции) между муниципалитетами и необходимость муниципалитетов, которые способны справиться с более сложными задачами, но также трудности и издержки политики добровольного слияния, которая гарантирует муниципалитетам, что слияние не поставит их в невыгодное финансовое положение. В заключение отчета говорится, что в критической ситуации неизбежно приходится думать о принудительном слиянии и пересматривать излишне щедрое финансирование. 11-го ноября
1999 г. кантон принял постановление о слиянии муниципалитетов, вступившее в силу 1 января 2000 г. и действующее до 31 декабря 2004 г.
486
Принудительный метод также обсуждался в соседнем кантоне Ваадт
Муниципалитеты, которые объединятся до этой даты, окажутся в более выгодном положении.
487
В первом исследовании новой кантональной Конституции, где признается трудность какого-либо обсуждения этой темы, не указывалось число признанных муниципалитетов. Однако эксперты настаивали на необходимости уменьшить их число, и в то же самое время указывали на трудности слияния и длительность этого процесса. Помимо этой экспертной группы, другая группа представила "не официальное" исследование, которое менее дипломатично и говорит, что число муниципалитетов кантона должно быть от 19 до 30 (ст. 84.2).
488 486
См.: Хьюеглин Томас. Федерализм, субсидиарность и европейская традиция//Монография«Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа)». Казань, 2004.
Следует отметить, что эта вторая группа ничего не говорит о том, как можно сократить число муниципалитетов.
487
Этот франко-говорящий кантон, как и Фрибур, состоит из множества небольших муниципалитетов.
488
См.: Шмит Николас. Швейцарская муниципальная система: гетерогенность, комплексность, актуальность.// Материалы Конференции Федерализм: российское и швейцарское измерения. Казань. 22-23 июня 2001. www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist.

291
Между прочим, интересно отметить, что избиратели кантона полностью отказались от любых проектов принудительного слияния, признав это политически гибельным. Нет лучшего свидетельства, насколько сильна приверженность населения своим муниципалитетам.
Путь вмешательства также не предусматривается последней конституцией кантона Нойенбург, в ст. 90.3 которой сказано, что государство одобряет слияние муниципалитетов, но на это должно быть согласие самих муниципалитетов.
489
В других кантонах произошли небольшие перемены. Например, проект нового закона о муниципалитетах кантона Берн объясняет, что в кантоне нельзя проводить такую же решительную политику слияния, как в кантоне
Тургау. Более того, даже если кантон поддерживает добровольное слияние, путем консультативной и финансовой помощи, политически недопустимо и нежелательно принуждать муниципалитеты к слиянию без их согласия.
490
Также в докладе кантона Люцерн от 19 августа 1998 г. говорится, что очень немногие кантоны предприняли реорганизацию своих муниципальных систем, и что ни одна территориальная реформа до сих пор не закончена.
491
Объяснение этого явления дается другим официальным документом, ответом Правительства Цюриха на парламентский запрос о минимальном размере муниципалитетов. В своем ответе, кантональное Правительство указало, что в Швейцарии никогда не проводилось никакого исследования, с целью определить минимальный экономически приемлемый размер муниципалитета, и что, согласно исследованию Университета Ст. Гален, административные затраты не так сильно зависят от размера муниципалитета. Эффективность – это скорее вопрос структуры, чем размера. В результате, правильнее укреплять межкоммунальное сотрудничество и систему распределения полномочий, чем принуждать муниципалитеты к слиянию. Более того, слияние муниципалитетов отдаляет
489
См.: Там же.
490
См.: Штауфер Томас. Фискальный федерализм в Швейцарии.// Монография«Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа)». Под редакцией Р. Хакимова – Казань, 2004.
491
См.: Хьюеглин Томас. Федерализм, субсидиарность и европейская традиция.// Монография«Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа)». Казань, 2004.

292 граждан от их исторических корней, что крайне нежелательно в сегодняшний период глобализации и утраты местной самобытности. Такое же заключение делается в проекте новой Конституции кантона Берн, ст. 109 которого описывает принцип межкоммунального сотрудничества, отмечая при этом важность муниципалитетов, чей статус складывался столетиями.
492
Еще раз повторю, нет ничего удивительного в том, что столетия истории и самобытность не просто заменить соображениями административной эффективности и экономической выгоды.
4.2.2. Точка зрения местных сообществ относительно слияния
Трудно выразить точку зрения местных сообществ, так как их статус в разных кантонах разный. Но одно остается постоянным: местные сообщества очень сильно привержены своему образу жизни, что проявляется в их стойком сопротивлении любому слиянию.
Кантон Фрибург состоит из 254 муниципалитетов, преимущественно малого размера. Согласно списку, опубликованному в Сборнике кантональных законов, 19 из этих муниципалитетов насчитывают менее 100 жителей, еще 46 - более 1000 жителей, и только один (город Фрибург) - более
10 000 жителей. Большинство из них насчитывает от 100 до 1000 граждан.
493
Например, 17 октября 1995 г. Парламент Фрибурга рассмотрел проект закона, направленного на проведение самого большого слияния, когда-либо проводившегося в кантоне: предполагалось объединить четыре
Очевидно, что самыми малыми муниципалитетами сложно управлять, поскольку они получают недостаточно налоговых поступлений - если в них нет богатых налогоплательщиков – для покрытия обязательных расходов.
Более того, становится все труднее найти граждан, которые готовы быть избранными в муниципальные органы. И, тем не менее, почти невозможно убедить их в необходимости слияния ради эффективности. Граждане чрезвычайно привержены своим местным сообществам.
492
См.: Шмит Николас. Швейцарская муниципальная система: гетерогенность, комплексность, актуальность.// Материалы Конференции Федерализм: российское и швейцарское измерения. Казань. 22-23 июня 2001. www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist.
493
См.: Фляйнер Томас. Швейцария: Конституция федеративного государства и кантонов. Зарубежный опыт федерализма. Журнал «Казанский федералист». № 4. 2002.

293 муниципалитета Фаван-ле-гранд, Фаван-ле-пти, Грений и Поса в один Фаван.
Фактически, первая такая попытка была сделана в 1971 г., но потребовалось
25 лет обсуждений, чтобы подготовить закон. Хотя его польза очевидна, так как, например, муниципалитет Грений настолько мал, что в нем не нашлось кандидатов на выборы 1994 г. Но чтобы провести это слияние, кантон был вынужден истратить более 2 миллионов швейцарских франков в качестве "поощрительной премии". Это означает, что для объединения четырех маленьких муниципалитетов необходимы 25 лет работы и миллионы франков. Это говорит о том, как сложно изменить те структуры, с которыми граждане себя отождествляют.
494
4.3. Межкоммунальное сотрудничество
Слияние муниципалитетов создает так много проблем, что происходит очень редко. Для улучшения деятельности муниципалитетов кантоны предпочитают идти по пути межкоммунального сотрудничества, преимущество которого состоит в том, что не затрагивает границы муниципалитетов. Это сотрудничество, например, предусматривается в новой Конституции Берна, а также во всех последних законах, относящихся к муниципалитетам.
4.4. Агломерации
Это тоже непростая тема, которая поднималась лишь несколькими кантонами. Однако, отношения между муниципалитетом, представляющим "центр города" и его "золотым поясом" зачастую складываются очень непросто. Центр жалуется, что должен нести все затраты по поддержке инфраструктуры, особенно общественного транспорта и культуры, оперных и концертных залов, театров и др. «Золотой пояс», в свою очередь, не заинтересован участвовать в этих затратах.
В кантоне Берн, например, экспертная комиссия по подготовке новой
Конституции посчитала, что особая форма агломерации оправдана лишь в очень немногих случаях. В результате, достаточно межкоммунального
494
См.: Фляйнер Томас. Швейцария: Конституция федеративного государства и кантонов. Зарубежный опыт федерализма. Журнал «Казанский федералист». № 4. 2002.

294 сотрудничества. Фрибург был первым кантоном, который принял закон об агломерациях, но принять меры по его выполнению оказалось практически невозможно.
495
5. Будущее местной децентрализации
Однако агломерации упоминаются в новой Конституции 1999 г.– несмотря на то, что это иногда оспаривается.
В Швейцарии, остается открытым вопрос: способствовал ли федерализм правильному функционированию демократии, или же демократия способствовала развитию федерализма? Независимо от того, каков ответ, мы должны позаботиться о том, чтобы основные ценности и фундаментальные принципы, существующие на местном уровне, не затерялись в повседневной политической практике. Фактически, политические деятели в своих программах ориентируются на достижение краткосрочных целей, не принимая во внимание глобальные последствия. Со своей стороны, суды не всегда являются лучшим гарантом сохранения политической и юридической базы. Поэтому вопросы, относящиеся к вертикальному федерализму, следует считать наиболее важными темами конституционного права и политического анализа.
Проводя исследование более чем 700-летней истории швейцарского федерализма, легко понять общую значимость местных сообществ. Как сказал Дени Ружмон: «Регион должен быть содружеством поселений».
496
Исследование самых последних юридических положений, касающихся муниципалитетов, показывает, что муниципалитеты заинтересованы в проведении расширенных правовых исследований по теме межкоммунального сотрудничества и распределения полномочий. Конечно, муниципальные полномочия в разных кантонах разные, и их проблемы не
Более крупные объединения, так как они не могут играть роль сообщества людей, неэффективны без автономных муниципалитетов.
495
См.: Фляйнер Томас. Швейцария: Конституция федеративного государства и кантонов. Зарубежный опыт федерализма. Журнал «Казанский федералист». № 4. 2002.
496
См.: François Saint-Ouen, Denis de Rougemont et l’Europe des Régions, edited by the «Fondation Denis de
Rougemont pour l’Europe». www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist/.

295 всегда похожи. В кантоне Базель-Штадт, например, есть только 2 или 3 муниципалитета.
В период глобализации межкоммунальное сотрудничество должно укрепляться. Кантон Фрибург 1 ноября 1995 г. ввел юридическую поправку, которая направлена на достижение этой цели. Для расширения и укрепления сотрудничества, повышения эффективности и оперативности межмуниципальных ассоциаций и большей «прозрачности» их деятельности, было решено, что эти ассоциации имеют право следовать нескольким целям, что их делегатами будут члены муниципальных исполнительных органов, что основные поправки в их уставах должны быть одобрены тремя четвертями муниципалитетов, и будут приняты более гибкие условия для вмешательства кантонального Правительства в вопросы сотрудничества.
497
По мнению профессора Бернарда Даффлона, местные сообщества могут организовать и принять экономическое пространство, превышающее границы муниципалитетов; в результате, развитие межкоммунального сотрудничества в Швейцарии – следствие чрезмерной фрагментации местных сообществ, которая препятствует эффективности.
498
Можно провести интересную параллель между тенденциями на муниципальном и тенденциями на кантональном уровне, так как обе стороны
Но имеются также недостатки объединения: появление дополнительных местных организаций, выполняющих общественные функции, приводит к утрате самой сути прямой демократии и "избыточным затратам" в сфере информации и принятия решений. По сути, в структуре федерации появляется четвертое звено - между муниципалитетом и кантоном. Это еще более усложняет и без того сложную систему. Таким образом, с точки зрения демократии, слияние муниципалитетов выглядит более привлекательно, так как при этом сохраняется тесная связь между гражданами и их основным политическим пространством.
497
См.: Шмит Николас. Швейцарская муниципальная система: гетерогенность, комплексность, актуальность.// Материалы Конференции Федерализм: российское и швейцарское измерения. Казань. 22-23 июня 2001. www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist.
498
См.: Даффлон Бернард. Развитие межкоммунального сотрудничества в Швейцарии. Зарубежный опыт федерализма. Журнал «Казанский федералист». № 4. 2002.

296 идут на сближение, чтобы укрепить свое положение. Согласно такой общей воле, кантон Фрибург первым подготовил закон об агломерациях, цель которого в том, чтобы ввести своего рода промежуточный уровень между кантоном и муниципалитетами. На кантональном уровне, имеются точно такие же межкантональные механизмы, которые являются своего рода посредническими структурами между Федерацией и кантонами. Обе структуры только начали создаваться, однако они представляют собой самую последнюю тенденцию институционального планирования. Они также выражают общую заинтересованность в сотрудничестве.
Самое невероятное, что вслед за призывами к слиянию на муниципальном уровне (несмотря на то, что они слабо принимаются политической реальностью), недавно последовали призывы к слиянию на кантональном уровне. В нескольких кантонах некоторые политические деятели весьма настойчиво призывают к слиянию кантонов, или даже изменению кантональных границ, с целью заменить 26 кантонов 5 или 6
"регионами", которые будут иметь некоторую "критическую массу", сопоставимую с европейскими регионами. Едва ли можно найти лучший пример диалектического конфликта между эффективностью и самобытностью, имеющего место в нашей стране. Это также напоминает о том, что локализация поддерживается на эмоциональном уровне.
В 2000 г. Швейцария состояла приблизительно из 2900 муниципалитетов, со средним числом жителей 2333 (2150 жителей в 1986).
Только в 16 городах количество жителей превышает 30000, а в 230 муниципалитетах проживает менее 100 граждан.
499
Муниципалитет как политическая единица есть везде. Он охватывает всех проживающих на его территории граждан и выполняет некоторые политические и административные функции. В разных кантонах муниципалитеты называются по-разному. Еще более усложняет ситуацию то,
499
См.: Шмит Николас. Швейцарская муниципальная система: гетерогенность, комплексность, актуальность.// Монография«Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа)». Под редакцией Р. Хакимова – Казань, 2004.

297 что в 21 кантоне есть также "буржуазные" муниципалитеты (в Тессини -
"патрициаты"), и даже некоторые особые муниципалитеты, отвечающие за отдельные задачи: школа, церковь, социальная помощь или пожарная служба. Иными словами, муниципальные институты чрезвычайно сложны.
500
Что касается политических муниципалитетов, их организация и задачи определены в каждом кантоне в целом согласно кантональной конституции, и конкретизированы в соответствии с кантональными законами.
Исполнительные функции принадлежат коллегиальному органу, который избирается гражданами муниципалитета. В разных кантонах название этого органа и его главы, а также порядок выборов разные. Законодательным органом в шести кантонах является собрание всех граждан, но в других кантонах в больших муниципалитетах есть так называемые "муниципальные парламенты".
У муниципалитетов много задач, что являются частью развитой местной автономии. Каждый муниципалитет имеет свои правила, которые создаются самим муниципалитетом и ратифицируются кантональной властью. Кроме того, кантон осуществляет верховный надзор.
Следует помнить, что муниципальные полномочия в разных кантонах очень отличаются. Обычно сюда входят следующие задачи: внутренняя организация, управление муниципальной собственностью, финансы, предоставление швейцарской национальности иностранцам там, где нет буржуазных муниципалитетов, начальная школа, иногда средняя школа (если нет специального школьного муниципалитета), местная полиция, социальная помощь, местное городское и сельское благоустройство, техника, защита окружающей среды, водоснабжение, энергоснабжение, спорт и культура.
Наконец, надо отметить, что в разных кантонах муниципалитеты имеют разную степень финансовой автономии, и существует столько же систем финансового выравнивания, сколько и кантонов. Однако муниципалитеты имеют реальный финансовый суверенитет и могут устанавливать налоги в
500
См.: Там же.

298 некоторых границах, которые определяет кантон. В результате, бюджет
Швейцарии в целом можно грубо разделить на три части: треть его принадлежит Федерации, треть – кантонам и треть – муниципалитетам, что по международным понятия очень много.
501
И еще, малые размеры швейцарских муниципалитетов, и сложность системы в целом требует изменений и оценки эффективности, включая слияние муниципалитетов и совершенствование механизмов финансового выравнивания. Как ни парадоксально, сегодня эти направления одновременно разрабатываются и на местном, и на кантональном уровне.
Сложность муниципальной системы показывает, как в Швейцарии высоко ценят разнообразие, а также демонстрирует связь между муниципалитетами и демократическими основами общества.
501
См.: Местные финансы в Европейских странах: Сборник - М.: МОНФ, 2000.

299