Международный институт управления ю. В. Фененко муниципальные системы
 Скачать 2.54 Mb.
|
|
Раздел Х. Публичные финансы. Сборник "Конституции государств Европы". Издательство НОРМА, 2001 г. 358 См.: Местные финансы в Европейских странах: Сборник - М.: МОНФ, 2000. 216 Закон о доходах органов территориального самоуправления определяет структуру доходных источников соответствующих органов местного и регионального самоуправления. 359 - собственных доходов, получаемых за счет взимания налогов на имущество, подоходных налогов с физических и юридических лиц, других законодательно установленных поступлений (расходование данного вида источников определяется соответствующими органами самоуправления самостоятельно); В частности, указанные источники доходов гмин, повятов и воеводств состоят из: - общих государственных субвенций для исполнения собственных полномочий органов самоуправления (образование, здравоохранение, социальное обеспечение, дороги и т.д.), передаваемых на основе рассчитанных государственных стандартов на каждого жителя соответствующей территории (расходуются также самостоятельно, а при образовании остатков финансовые средства могут переводиться на следующий год); - целевых дотаций государственного бюджета, грантов, которые выделяются под конкретные цели либо даются на финансовый год, при этом неиспользованная часть денег должна быть возвращена в государственный бюджет. Помимо перечисленных источников доходов органы местного самоуправления могут получать доход из частных законных источников, например, от активов, которыми они владеют. В основном это касается гмин, которые хорошо обеспечены земельными и жилищными ресурсами. На их территории, как правило, ведется активная коммерческая деятельность. Доля общих субвенций и целевых дотаций государства в структуре местных бюджетов значительна. Рассчитывается она индивидуально в зависимости от ресурсного (материального и человеческого) потенциала 359 См.: Бурлакова Л. В. Системы налогообложения (отечественный и зарубежный опыт) - Киев. Экономика: обзор информационного сервера управления народным хозяйством, 1996. 217 территории и составляет от 50% в городе Кракове, обладающем большой налогооблагаемой базой, до 80- 85% в маленьких городках. 360 Общие субвенции для повят и воеводств состоят из фондов, предназначенных для сфер среднего (высшего) образования и дорог соответствующего значения. В случаях, установленных законом, предусмотрено выравнивание местных бюджетов. Названный закон о доходах ввел выравнивающий коэффициент на общие субвенции для территориальной единицы на уровнях повята и воеводства. Использование этого коэффициента должно уменьшить разницу при определении собственных доходных источников на человека между самыми богатыми территориями и самыми бедными. Выравнивающий коэффициент субвенций предназначен для поощрения самоуправляющихся территорий к увеличению своих собственных доходов. Процесс ассоциирования местных сообществ. В процессах реформирования местного самоуправления в Польше активно участвуют четыре общественные организации (корпорации): - Союз польских метрополий, объединяющий 12 крупных городов; - Союз польских городов, объединяющий свыше 240 средних городов; - Союз польских городков, объединяющий гмины с населением менее 40 тыс. жителей; - Союз сельских гмин, объединяющий более 350 гмин. 361 Эти организации заключили соглашение об интеллектуальном сотрудничестве и выходят в Правительство с совместными обращениями по всем вопросам, по которым достигают соглашений. Цель объединения - достичь консенсуса по законодательным актам в сфере местного самоуправления. Особенно актуальны сейчас вопросы децентрализации публичных финансов. 360 См.: Гиловская З. Децентрализация государственных финансов в Польше. Десять лет опыта // Аспекты самоуправления. – 2001. - № 1. – С. 5 – 10. 361 См.: Гусейнов Алишир. Польский опыт местного самоуправления. www.demaz.org. 218 Процессы реформирования системы местного самоуправления, а также всей системы публичной власти в Польше, стартовые условия которых во многом были сходны с российскими, проходят достаточно последовательно и успешно.Концепция служения гражданам очень развита в Польше и реализуется в конкретных практических делах, результатом которых стала высокая эффективность гминного самоуправления. Нельзя не отметить, что столь высокие результаты появились благодаря последовательной и разумной поддержке со стороны государства. Эта поддержка выражается в различных формах. Главными из них являются: а) обеспечение распределения публичных доходов в соответствии с объемом задач и полномочий гмин; б) наличие разработанных государственных социальных стандартов, в соответствии с которыми на нужды жителей страны по основным социальным направлениям (образование, здравоохранение, пенсионное обеспечение) выделяются определенные средства. Важно, что эти средства без всяких задержек реально поступают в местные бюджеты гмин и составляют там от 50% (крупный город Краков) до 85% (маленькие городки). 362 362 См.: Гиловская З. Децентрализация государственных финансов в Польше. Десять лет опыта // Аспекты самоуправления. – 2001. - № 1. – С. 5 – 10. Дальнейшая забота гмин - эффективное расходование полученных от государства средств, забота государства - контроль за законностью, но не целесообразностью деятельности гмин. 219 Португальская Республика Континент: Европа Национальное название: Republica Portuguesa Столица: Лиссабон Площадь: 92082 кв. км. Население: Португалии около 9,92 млн. человек, главным образом здесь проживают, португальцы (комбинация нескольких этнических элементов, в основном иберийцев, римлян и вестготов) - 99%, африканцы. Краткая историческая справка: 1910г.– революция в Португалии и провозглашение республики. 1914– 1918гг.– страна приняла участие в I мировой войне на стороне Антанты. 1932г.– власть в стране захватил генерал Салазар. Установление режима диктатуры. 1939– 1945 гг.– во II мировой войне Португалия не участвовала. 1949г.– вступление в НАТО. 1970г.– смерть Салазара. Новый диктатор – генерал Каэтану. 1974г.– демократический переворот в стране. 1975г.– все португальские колонии получили независимость Географическое положение: Страна расположена на юго-западе Европы, в западной части Пиренейского полуострова, а также на островах Мадейра и Азорских в Атлантическом океане. Граничит с Испанией на севере и востоке. На западе и юге омывается водами Атлантического океана Глава государства: Президент. Глава государства - премьер-министр Языки: Португальский Основная религия: Католицизм–97%, протестанты различных направлений - 1% Форма правления: Парламентарная республика Португалия Португалия 363 - одна из старейших стран Европы, имеющая тесные связи с соседней Испанией. В 1910 г. многовековая монархия прекратила свое существование, и страна встала на новый путь развития, не избежав при этом периодов политической нестабильности и экономических трудностей. 364 363 Название страны происходит от наименования римского поселения Портус Кале (Portus Cale) в устье р. Дору. В 364 В 1139 Португалия стала независимым от Испании королевством. В то время она занимала только северную треть своей современной территории. В 1249 был изгнан последний мусульманский правитель на юге страны, и с тех пор ее границы мало изменились. В XV веке Португалия была ведущей морской державой Европы, а в следующем столетии первой из европейских стран создала огромную империю с 220 1974 г. в результате военного переворота и свержения фашистской диктатуры Салазара страна вступила в новый период своего развития. 365 Согласно принятой в 1976 г. Конституции Португальскую Республику 366 стал возглавлять президент, избираемый на всеобщих выборах. В его полномочия входит назначение премьер-министра, учитывающее расстановку политических сил по итогам парламентских выборов. 367 Законодательная власть сосредоточена в руках парламента (Assambleia da Republica). 368 заморскими владениями в Южной Америке, Африке, Индии и Ост–Индии. В 1910 в Португалии была свергнута монархия, а в 1974 демократически настроенная военная хунта положила конец диктаторскому режиму, существовавшему с 1926 года. 365 Выступление 25 апреля 1974 г. армейских частей, руководимых офицерами - участниками Движения вооруженных сил, привело к свержению режима, просуществовавшего почти полвека. В середине 80-х гг. в стране произошли глубокие политические и социально-экономические преобразования. Итогом антифашистской демократической революции явился пересмотр в стране колониальной политики. С сентября 1974 г. по февраль 1976 г. Португалия признала суверенитет и независимость своих бывших колоний (в результате на политической карте мира появились новые страны: Республика Гвинея-Бисау, Народная Республика Мозамбик, Республика Кабо-Верде, Демократическая Республика Сан-Томе и Принсипи и Республика Ангола). 20 декабря 1999 г. последняя из португальских колоний - Макао - перешла под юрисдикцию КНР. 366 Первая Конституция 1822 г., принятая на волне революционных событий 1820 г., впитала лучшие черты французской конституционной практики 1791-1795 гг. а так же и ряд институтов испанской конституции 1812 г. Конституция 1822 г. – выдающийся документ своего времени, так как в ней закреплены отмена классовых привилегий, гарантия равенства всех граждан перед законом, свобода слова и т.п. Конституция 1826 г. (ее официальное название - Хартия правления) предусматривала создание двухпалатного парламента. Формирование нижней палаты - Палаты депутатов должно было осуществляться путем двустепенных выборов. Предоставление активного и пассивного избирательного права обусловливалось жесткими требованиями, прежде всего имущественного характера. Верхняя палата - Палата пэров, как видно из ее названия, представляла интересы высшей аристократии. Рождение в Португалии первой республики было закреплено Конституцией 1911 г., которая содержала широкий перечень прав и свобод граждан. Конституция предусматривала создание двухпалатного парламента. В 1926 г. в результате государственного переворота была установлена военная диктатура. Последовал роспуск парламента, но монархия не была восстановлена. Введение нового режима было закреплено принятием Конституции 1933 г., в которой Португалия определялась как "унитарная корпоративная республика" с сильной президентской властью. В апреле 1975 г. состоялись выборы в Учредительное собрание, которое и подготовило Конституцию, вступившую в силу 25 апреля 1976 г. Новая Конституция отразила происшедшие к тому времени изменения в экономической, социальной и политической сферах. См.: Касаткина Н. М. Конституция Португалии (Португальской Республики) от 2 апреля 1976 г. Вводная статья. Сборник "Конституции государств Европы". Издательство НОРМА, 2001 г. 367 См.: Конституция Португалии (Португальской Республики) от 2 апреля 1976 г. Раздел II. Президент Республики. Глава 2. Компетенция. Статья 133. Полномочия по отношению к другим органам. В компетенцию Президента Республики по отношению к другим органам входит:… f) назначать Премьер- министра согласно пункту 1 статьи 187; g) отправлять в отставку Правительство, согласно пункту 2 статьи 195, и освобождать от должности Премьер-министра, согласно пункту 4 статьи 186;h) назначать и отстранять членов Правительства по предложению Премьер-министра. Сборник "Конституции государств Европы". Издательство НОРМА, 2001 г. 368 См.: Конституция Португалии (Португальской Республики) от 2 апреля 1976 г. Раздел III. Ассамблея Республики. Глава 1. Cтатус и избрание. Статья 147. Определение. Ассамблея Республики является собранием, представляющим всех португальских граждан. Статья 148. Состав. В Ассамблею Республики входит минимум 180, максимум 230 депутатов, согласно избирательному закону. Сборник "Конституции государств Европы". Издательство НОРМА, 2001 г. 221 Разделами VII 369 и VIII 370 статьи III 371 Конституции страны предусмотрено, что местные органы власти состоят из приходов, муниципалитетов, а также двух типов областей: автономных - на островах Мадейра и Азорских, и административной - на континентальной части. Процесс упорядочения административного деления пока еще не завершен и в настоящее время структура местной власти включает в себя 4052 прихода (из них 3848 находятся на континенте и 204 - на островах). Эти приходы сгруппированы в 18 районов на континентальной части страны и 2 автономные области на островах. Районы являются временными формированиями и будут упразднены по завершении процесса создания административных областей, количество которых пока не определено. 372 Помимо этого на Азорских островах и Мадейре функционируют, начиная с 1976 г. автономные области. Территория Макао, расположенная в Юго-Восточной Азии, в силу географической удаленности и исторических причин имеет свой собственный статус. Муниципалитеты Лиссабона и Порто - двух крупнейших городов страны - до 1980 г. были разделены на подопечные районы. Однако затем районы были упразднены, а их функции переданы различным центральным органам управления. 373 Муниципалитеты являются типичной формой местного управления в Португалии. Их исторические корни восходят к временам Римской империи, а возникли они в XII в. Тем не менее, вплоть до XVI в. они не были формализованы и лишь в XIX в. обрели многие из тех черт, которые характеризуют эти органы власти сегодня. Современные функции и полномочия муниципалитетов, как и современная система муниципального 369 Конституция Португалии (Португальской Республики) от 2 апреля 1976 г. Раздел VII. Автономные области. Сборник "Конституции государств Европы". Издательство НОРМА, 2001 г. 370 Конституция Португалии (Португальской Республики) от 2 апреля 1976 г. Раздел VIII. Организация местной власти. Сборник "Конституции государств Европы". Издательство НОРМА, 2001 г. 371 Конституция Португалии (Португальской Республики) от 2 апреля 1976 г. Основные принципы. Статья 3. Суверенитет и законность. 1. Суверенитет, единый и неделимый, принадлежит народу, который осуществляет его в формах, предусмотренных Конституцией. 2. Государство подчиняется Конституции и опирается на демократическую законность. 3. Юридическая сила законов и других актов государства, автономных областей, местных органов власти и любых иных публично-властных учреждений зависит от их соответствия Конституции. Сборник "Конституции государств Европы". Издательство НОРМА, 2001 г. 372 См.: Португалия: Конституция и законодательные акты. М., 1979. 373 См.: Там же. 222 финансирования, определены в Законах № 100/84 и 38/84 от 29 марта 1984 г. 374 Муниципалитеты (Conselhos or Municipios) Тем не менее, в настоящее время готовится целый ряд мер, направленных на создание действенной системы местного самоуправления. Муниципалитеты подразделяются на городские и сельские, последние в свою очередь классифицируются по численности населения и налоговым доходам. Поскольку существующая система в значительной мере устарела, разрабатываются иные критерии классификации местных органов власти. В соответствии с Конституцией муниципалитеты обладают широкими полномочиями, необходимыми им для развития территории и обеспечения благосостояния населения. 375 В тех сферах, где полномочия муниципалитетов совпадают с правами центрального правительства, деятельность ведется на основе законов и регуляций, принимаемых правительством. Это в первую очередь относится к Основываясь на своих финансовых возможностях и имеющейся рабочей силе, они управляют собственностью, обеспечивают медицинские и санитарные услуги, распределяют электроэнергию и водные ресурсы, создают условия для деятельности рынков, функционирования общественного транспорта, культурных учреждений, мест отдыха и спорта. Ими ведется работа по обеспечению общественной безопасности, деятельности полиции, пожарной охраны, начального образования, по содержанию жилищного хозяйства и планированию городского развития, сбору отходов и мусора, созданию условий для ведения деятельности в сельском и лесном хозяйстве, рыбной ловли и охоты, занятия туризмом и торговлей. 374 См.: Португалия: Конституция и законодательные акты. М., 1979. 375 См.: Конституция Португалии (Португальской Республики) от 2 апреля 1976 г. Статья 236. Категории местных самоуправляющихся единиц и административное деление. 1. В континентальной части Португалии местными самоуправляющимися единицами являются приходы, муниципии и административные области. 2. Автономные области Азорских островов и Мадейры включают приходы и муниципии. 3. На больших городских территориях и на островах закон может устанавливать с учетом их специфических условий другие формы территориального самоуправления. 4. Административное деление территории будет установлено законом. Статья 257. Полномочия. Административным областям вверяется, в частности, управление общественными службами и решение задач по координации и поддержке деятельности муниципий в том, что касается их автономии, но без ограничений соответствующих полномочий. Сборник "Конституции государств Европы". Издательство НОРМА, 2001 г. 223 техническим вопросам, где необходимо сохранение должного уровня унификации технологических процессов. В целях осуществления совместной деятельности в областях, представляющих взаимный интерес, муниципалитеты имеют право на создание ассоциаций и федераций с другими муниципалитетами. Ассоциации (федерации) ежегодно вырабатывают план деятельности. Иногда запланированные мероприятия относятся к компетенции центрального правительства. Случается, что какая-то сфера не попадает в план работы ни центрального, ни местного органа власти. Это приводит к конфликтам. Главными органами на муниципальном уровне являются Ассамблея (Assimbleia municipal ) и муниципальное правление (Camara municipal). 376 Компетенция Ассамблеи весьма широка: она наблюдает за деятельностью муниципального правления и муниципальных служб, устанавливает структуру штатов и размер вознаграждения, в соответствии с определенными законом требованиями вводит налоги и утверждает займы, создает муниципальные ассоциации, федерации и другие общественные формирования, высказывает рекомендации о путях городского планирования, представляет местные интересы на общенациональном уровне Ассамблея - орган местной законодательной власти - состоит из избранных прямым тайным голосованием на основании всеобщего избирательного права и пропорционального представительства депутатов Ассамблеи. Кроме того, в Ассамблею входят председатели советов приходов, действующих на территории данного муниципалитета. Все эти официальные лица избираются на четырехлетний период. Количество избранных прямым голосованием членов Ассамблеи всегда должно превышать число вошедших в его состав косвенным путем. Из своего состава члены Ассамблеи избирают председателя, который руководит ее работой. 376 См.: Конституция Португалии (Португальской Республики) от 2 апреля 1976 г. Статья 250. Органы муниципии. Муниципальная ассамблея и муниципальная палата являются представительными органами муниципии. Статья 251. Муниципальная ассамблея. Муниципальная ассамблея является органом муниципии, принимающим обязывающие решения, и состоит из председателей жунт приходов и членов, избираемых электоратом муниципии, в количестве, не меньшем, чем число председателей жунт. Статья 252. Муниципальная палата. Муниципальная палата является исполнительным коллегиальным органом муниципии. Сборник "Конституции государств Европы". Издательство НОРМА, 2001 г. 224 и т.п. Наконец, Ассамблеи может создать еще один орган - муниципальный совет. В его состав входят представители различных экономических, социальных, культурных и профессиональных организаций, действующих на территории муниципалитета. Он несет на себе функции консультативного органа (при Ассамблее) по всем текущим делам. Муниципальное правление состоит из алькальда (председатель местного органа власти) и фиксированного числа членов, избрание которых производится одновременно с избранием членов Ассамблеи и на тех же принципах. 377 Алькальд, в силу должности председательствующий на заседаниях правления, обычно является лидером фракций победившей на выборах партии, либо главой этой партии. На него возлагаются функции представителя интересов муниципалитета в отношениях с органами власти, находящимися за пределами муниципалитета. Он по-прежнему сосредоточивает в своих руках значительные полномочия в ведении муниципальных дел, несмотря на то, что в ходе последних конституционных реформ и пересмотров статусов полномочий местных органов власти, роль алькальдов была ослаблена. Основные задачи правления - выполнять решения Ассамблеи, публиковать решения и подзаконные акты, принятые Ассамблеей или самим правлением, разрабатывать бюджет на предстоящий год и составлять финансовый отчет, подготавливать муниципальные счета в Ревизионный совет, осуществлять платежи из муниципального фонда, контролировать деятельность муниципальных служб и персонала. Отдельные члены правления могут также исполнять другие поручения, не превышающие, однако, компетенции правления алькальда. Муниципалитеты обладают значительной автономностью. Их финансирование складывается из трех основных источников: прямых (местных) налогов, отчислений из части государственных налогов и дотаций из государственного фонд поддержки финансового положения местных 377 См.: Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. – М., 1992. 225 органов власти. 378 Налоги, находящиеся в ведении местных властей, уровень которых устанавливается ими в пределах, определенном законом, вводятся на доходы с недвижимой собственности средств передвижения (частные лодки, яхты, самолеты, легковые автомашины, мотоциклы с коляской), пожарные услуги (включается в страховой полис от пожара или берется непосредственно с налогоплательщиков в тех случаях, кош городские дома и коммерческие предприятия не застрахованы от пожара); на туризм (только в тех муниципалитетах, в которых имеются зафиксированные законом достопримечательности), на продажу лицензий на собак, ведение охоты, владение домами, гостиницами. Налоги вводятся на запас жидкого и газообразного топлива, воды, на объявлении рекламу, пользование общественными землями, продажей товаров и услуг, долевое участие в доходах муниципальных предприятия и т.п. Государственные налоги, в сборе которых принимают участие муниципалитет, получающий от общей сумм соответствующие отчисления в свой бюджет, устанавливает на профессию, капитал, промышленность, наследство и дарения, передачу собственности в качестве выигрыша (приобретения и др.). Что касается фонда поддержки, то он распределяется на основании выработанной формулы, которая учитывает такие факторы, как возрастной состав, численность населения, общая территория муниципалитета, число приходов, количество врачей, объем потребления электроэнергии и воды на душу населения и др. Поступления в муниципальный бюджет из этого фонда составляют до 50 % общей суммы доходов муниципалитета. 379 В случае необходимости муниципалитет может брать краткосрочные займы. В то же время для покрытия капитальных затрат он может взять долгосрочные кредиты. В основном эти операции проводятся через соответствующие банки на условиях, установленных соглашением между Министерствами внутренних дел и финансов. Кроме того, центральным 378 См.: Черник И.Д. Финансовая основа на законодательной основе: О правовом регулировании финансовых отношений в деятельности органов власти зарубежных стран // Местная власть: Всероссийский журнал местного самоуправления. 1995. Кн.1. Вып.2. 379 См.: Местные финансы в Европейских странах: Сборник - М.: МОНФ, 2000. 226 правительством создаются целевые фонды, из которых местные органы власти могут занимать средства для осуществления программ жилищного развития и снижения уровня безработицы. Реорганизация старых и создание новых муниципалитетов находятся в сфере полномочий парламента. Тем не менее, в соответствии с законом муниципалитет действует как автономное формирование, а не составная часть государственных органов власти. При этом законом предусмотрено, что центральное правительство в целях соблюдения законности имеет право наблюдать за деятельностью на местах. В основном контрольные функции лежат на Министерствах финансов и внутренних дел. Контроль за порядком расходования финансовых средств может проводиться не чаще чем один раз в три года, а расследования по интересующим областям финансовой деятельности проводятся только при наличии обоснованных фактов. Муниципальные отчеты об исполнении бюджетов должны предоставляться в Ревизионный совет, который проверяет их соответствие законам, прежде чем они выносятся на рассмотрение местной Ассамблеи. Согласно Конституции, прежде чем могут быть предприняты какие-либо действия, ограничивающие местную автономию, как, например, роспуск местного органа власти, необходимо иметь мнение муниципалитета по данному вопросу. Такой шаг может быть осуществлен только в случаях, определенных законом. При этом внеочередные выборы проводятся в течение 60 дней. Роспуск Ассамблеи может быть осуществлен не более одного раза в год. 380 Приходы (Freguesias) Приходы, первоначально возникшие как элементы церковной структуры, трансформировались со временем в административные единицы, местные округа, охватывающие от нескольких десятков жителей в малонаселенных пунктах до сотен тысяч человек в крупных урбанизированных районах. 381 380 См.: Игнатов В. Г., Бутов В.И. Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика: Учебное пособие. - М.: Ростов, 1999. Их 381 См.: Конституция Португалии (Португальской Республики) от 2 апреля 1976 г. |