Международный институт управления ю. В. Фененко муниципальные системы
 Скачать 2.54 Mb.
|
|
штатов Коннектикути Род-Айленд) делятся на графства (всего 3042), в которых население избирает советы (комитеты) графства, а также управления и некоторых должностных лиц (шерифа, прокурора, коронера, казначея и др.). Графства существуют вне городских поселений. Конституции 50 штатов установили весьма разнообразное административно-территориальное деление и различные системы местного самоуправления. Города выделены из графств. Органы местного самоуправления крупных городов обладают полномочиями органов графств. Правовое регулирование. В США существует только один уровень конституционного закрепления статуса муниципальных органов - штатный, т.к. регулирование вопросов организации и деятельности местных подразделений не входит в компетенцию союза, а, следовательно, составляет исключительную компетенцию субъектов федерации (10-я поправка к федеральной конституции предусматривает, что все полномочия, специально не переданные национальному правительству, резервируются за штатами; т.к. конституция не упоминает о местном управлении, следовательно эта сфера находится в юрисдикции штатов). 394 391 См.: Тарасова Н.Н. Государственные работники США. М., 1997. 392 См.: Хиви Д. Финансы местных органов власти в США // Финансы. 1995. N 10. 393 Конституция США. Поправка Х. Полномочия, не предоставленные настоящей Конституцией Соединенным Штатам и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами или за народом. См.: Сборник "Конституции зарубежных государств": Учебное пособие/Сост. В.В. Маклаков. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Волтерс Клувер, 2003. 394 См.: Лафитский В.И. Основы конституционного строя США. М., 1998. 237 Местное управление - подразделение штата, формируемое и осуществляющее свои полномочия в рамках правовой системы штата. Каждый штат самостоятельно определяет систему, структуру, полномочия местных органов, что на практике приводит к многообразию подходов к решению вопросов местного управления в различных штатах, разнообразию правового статуса муниципальных единиц. Правовую базу организации и деятельности местного самоуправления в общем составляют три группы нормативных актов (на примере штата Виргиния): Федеральные акты - Конституция США, 395 решения Верховного Суда, 396 акты Конгресса Национальной Лиги Городов (публикуемые в сборнике National League of Cities Weekly). 397 Штатные акты - Конституция Виргинии (1971г.), решения Верховного Суда, акты Генеральной Ассамблеи Виргинии (эти акты, касающиеся организации местного управления, полномочий местных органов и т.п., публикуются как Кодекс Виргинии). 398 Местные акты - местные хартии. 399 Так, Конституция штата Массачусетс (1780г.) в статье 89 закрепляет право народа на местное самоуправление, регулирует вопросы, Приоритет в системе нормативных актов, регулирующих деятельность муниципалитетов, принадлежит конституциям штатов. Между штатами нет единообразия в степени детальности конституционного регулирования вопросов муниципального управления. Конституции одних штатов ограничиваются установлением запретов, определением границ деятельности муниципальных органов, конституции других штатов более детально регулируют вопросы их структуры и компетенции. 395 См.: Конституция США. Сборник "Конституции зарубежных государств: Учебное пособие/Составитель В.В. Маклаков. М.: Волтерс Клувер, 2003 www.constitution.garant.ru. 396 См.: Лузин В.В. Методы толкования конституции в деятельности Верховного суда США. Издательство Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского.2003. 397 C м.: National League of Cities Weekly. www.infousa.ru/government/. 398 См.: Правовое регулирование местного управления в США//Социальные и гуманитарные науки: зарубежная литература. Серия 4: Государство и право. 1993. 3/4. С. 53 - 59. 399 См.: Handbook for Virginia Mayors and Council Members/ eds. Sandra H.Wiley, Mary Jo Fields.- Center for Public Service, University of Virginia, 1993. Американский федерализм: второе рождение старого принципа. Вопросы Демократии. Электронные журналы ЮСИА, том 2, № 2, апрель 1997. www.infousa.ru.government. 238 связанные с порядком принятия местных хартий, определяет общую компетенцию и ограничения компетенции местных органов, а также основные полномочия штатной легислатуры в отношении местного управления. 400 Конституция штата Иллинойс (1971г.) содержит определение “муниципалитетов” и “территориальных единиц местного управления”, порядок определения границ местного управления, структуру местных органов, порядок их организации и деятельности, и т.д. 401 Законодательные органы штатов, кроме того, принимают еще два вида актов, регулирующих деятельность местных органов: комплексные законодательные акты, касающиеся определенного звена местного самоуправления (например, законы о таунах); и законы, касающиеся отдельных отраслей государственной деятельности. В системе законов, регулирующих статус муниципалитетов, особое место занимают частные акты, адресованные конкретному, указанному в законе органу муниципального управления. Формально местное управление в США всегда было под властью штата, лишь в результате реформ, начиная с середины XIX века, в конституции штатов были включены ограничения против законодательного вмешательства в местные дела. 402 В результате этих мер многим штатным легислатурам было запрещено осуществлять специальное законодательство, предназначенное исключительно для особо обозначенных местных территорий. Таким образом, штаты могли осуществлять только общее законодательство, обращенное в равной мере ко всем местным единицам. 403 Несмотря на формальное запрещение в подавляющем большинстве штатов, частные акты продолжают играть важную роль в определении 400 См.: Федералист. Политические эссе Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея: Пер.с англ. / Под общ. ред., с предисл. Н.Н. Яковлева, коммент. О.Л. Степановой. – М.: Издательская группа “Прогресс” – “Литера”, 1994. 401 См.: Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты.- М., 1993. 402 См.: Бабун Р.В. Американский федерализм и местное самоуправление // Регион: экономика и социология. 1994. N 1. 403 См.: Local Government in the United States of America.- Martinus Nijhoff, Hague.1961, p.11-12. Американский федерализм: второе рождение старого принципа.Вопросы Демократии. Электронные журналы ЮСИА, том 2, номер 2, апрель 1997. www.infousa.ru.government. 239 правового статуса муниципалитетов, являясь одним из средств вмешательства власти штатов в дела местного значения. Большинство муниципалитетов имеют собственные хартии, разработанные на основе законодательства штата. Хартию определяют как основной закон корпорации, который устанавливает и контролирует муниципальные полномочия, права, обязанности и привилегии. Законодательные органы штата вправе принимать, изменять и отменять эти хартии, если нет соответствующих ограничений в конституции. Нередко принятие хартий связано с действием принципа " home rule". 404 Штат может предоставить муниципалитетам право осуществлять свои полномочия на основе принципа самоуправления (home rule).Тем самым местным органам предоставляется право самостоятельно, без вмешательства штата: 1) разрабатывать, принимать и вносить поправки в свою хартию самоуправления; 2) осуществлять все полномочия местного самоуправления, помимо ограничений, которые могут быть установлены конституцией штата или обычным законом. Однако, поскольку до сих пор в штатах четко не определены критерии отнесения тех или иных вопросов к делам местного значения, степень самостоятельности муниципалитетов довольно условна и обычно зависит от 404 Хартия (Конституция) — основополагающий юридический документ для деятельности муниципальных органов власти, основа для существования системы муниципального права. Особенность Хартии (Конституции, Закона) как юридического документа заключается в том, что, с одной стороны, действие его ограничено в пространстве территорией города, но, с другой стороны, в том, что все остальные государственные органы и структуры местного самоуправления признают факт его существования и действия как закон, хотя в период пребывания вне пределов муниципального образования он на них непосредственно и не распространяется. Хартия (Конституция, Закон) включает в себя: 1)характеристику и описание тех границ, в которых она действует (границ города); 2)описание и характеристику структуры муниципальных органов местного самоуправления, их прав и обязанностей, а так же порядка их формирования (выборов, назначения, найма);3) разграничение полномочий, систем “сдержек и противовесов”, создаваемых в политической и административной сферах руководства городом;4) описание основных символов города — флага, герба, печати и др.; 5)описание внутренней структуры города: его районов, коммун и др. Наличие такого документа и твердые гарантии его признания фактически означают разделение властных полномочий по вертикали и невмешательство более высоких уровней власти в деятельность муниципальной власти, что является одной из основ городского самоуправления. См.: Барабашев Г.В. О хартиях местного самоуправления в США //Государство и право, 1994, № 5. С. 126-134. 240 усмотрения суда (и чаще всего суды решают споры не в пользу муниципалитетов). Таким образом, предоставление права на самоуправление в большинстве штатов связано с принятием муниципалитетом хартии самоуправления, хотя в других принятие хартии не является обязательным и муниципалитеты могут действовать на основе общих законов штатов. Особое место среди правовых средств регулирования муниципальной деятельности отводится судебным доктринам и прецедентам (это обусловлено традиционно американской ролью судов в толковании конституции и законов и местом, которое занимают судебные решения в системе источников права). Суды, как правило, осуществляют жесткое толкование законов при определении пределов муниципальных полномочий, отдавая приоритет центру. 405 Несмотря на то, что федерация не вправе вмешиваться в деятельность местного уровня организации власти, федеральные органы фактически оказывают воздействие на местное управление с помощью так называемых федеральных программ, предусматривающих предоставление финансовой помощи в качестве платы за проведение федеральных мероприятий и принятие установленных федеральной властью управленческих и иных стандартов. Процесс реформирования взаимоотношений федерации, штатов и местного управления в настоящее время определен программой "нового федерализма", разработанной федеральным правительством. 406 Типы местного самоуправления В настоящее время в Соединенных Штатах насчитывается более 79 тысяч различных административно-территориальных единиц. 407 405 См.: Соединенные штаты Америки, Конституция и законодательные акты / Под ред. О. А. Жидкова. М., 1993. Обычный городской житель одновременно имеет дело с тремя или четырьмя 406 Новый федерализм (New Federalism). Программа децентрализации власти федерального правительства и передачи части средств от федеральных налогов штатам (General Revenue Sharing) для использования по своему усмотрению, выдвинутая президентом Р. Никсоном (Nixon, Richard M.).Источник: www.americana.ru. 407 См.: Правовое регулирование местного управления в США//Социальные и гуманитарные науки: зарубежная литература. Серия 4: Государство и право. 1993. 3/4. С. 53 - 59. 241 различными уровнями администрации: на уровне графства, города и, возможно, на уровне района. Такое деление существует для того, чтобы облегчить ведение местных дел. Правила и процедуры для всех этих органов и структур определены законодательными собраниями соответствующих штатов. Хотя большинство административно-территориальных единиц принадлежит к указанным выше категориям, существует множество отклонений от этих норм. Все они являются элементами государственного управления в штатах. В соответствии с проведенной в 1999 году переписью, 408 Графства - 3.042 соотношение числа единиц местного управления в США является следующим: Муниципалитеты - 18.862 Тауншипы - 16.822 Школьные округа - 15.174 Специальные округа - 25.962 Всего - 79.913 Как видно из приведенных данных, больше половины всех единиц местного управления в США составляют школьные и специальные округа. 409 Графство Наиболее крупной административно-территориальной единицей в штате является графство. Количество графств в штатах разное. В двух штатах, Коннектикуте и Род-Айленде, нет ни одного графства. Правительства графств сильно разнятся между собой по размеру (графство Лос-Анджелес имеет территорию 4 тыс. кв. миль и население свыше 7 млн. человек; графство Говард, штат Арканзас, имеет территорию 600 кв. миль и население около 11 тыс. человек) и их административному 408 См.: Грац Роберта. Город в Америке: Жители и власти / Пер. с англ. Глазычев В. Л.;– М.: Ладья, 1995. 409 См.: Local Government Reform and Reorganization: An International Perspective, p.8; State and Local Roles in the Federal System.-ACIR, Washington, DC,A-88, p.228. 242 весу (они играют очень большую роль в сельской местности и меньшую роль в городах). 410 Районы и малые города Эта форма самоуправления восходит к 17-ому веку и в настоящее время сохраняется в 21-ом штате, больше всего в штатах Новая Англия и на Среднем Западе. 411 Характер районов также меняется от штата к штату. Однако по большей части район является основным подразделением графства. Некоторые районы имеют большое значение, как в смысле занимаемой территории, так и в смысле выполняемых административных функций. Однако другие районные администрации играют значительно меньшую роль. С течением времени по мере того, как американцы переселялись из сельских районов и малых городов в большие города и их окрестности, концепция малых городов и районов претерпела изменение: они превратились в муниципальные корпорации, осуществляющие функции самоуправления в городских районах в соответствии с законодательством штатов. Специальные округа Специальные округа, как правило, представляют собой административные органы, создаваемые для оказания определенного вида услуг, как-то: школы, парки, канализация, санитария, водоснабжение, аэропорты и т.д. Размеры их могут быть весьма различны. Многие из них расположены вне городских зон. Школьный округ является наиболее распространенным типом специального округа в Соединенных Штатах. В 1942 году было 108 тысяч таких, округов; но, по мере того как улучшалась транспортная 410 См.: Скидмор М.Д., Трип М.К. Американская система государственного управления. Отв. ред. А.В. Никифоров. М., 1993. 411 См.: Иванов В.В. Принцип разделения властей в конституции США 1787 г. и конституции Франции 1791г.: сравнительный анализ. // Государство и право. 2000. №12. С.83. 243 инфраструктура, произошло укрепление школьных округов. В 2002 году их было около 15 тысяч. 412 Народное образование является одной из основных сфер компетенции штатов. В большинство школьных округов подчиняется местным органам власти. Во главе школьных округов стоят школьные советы. Как правило, в такие советы избираются представители местного населения. Они определяют школьную политику, программы, бюджеты, нанимают инспекторов и в некоторых случаях устанавливают уровень налогов. Контроль за работой школьного округа в большинстве штатов возлагается на орган на уровне штата, обычно называемый Департаментом образования или Департаментом народного просвещения. Для решения проблем, выходящих за рамки полномочий существующих органов самоуправления, создаются специальные округа. Примером может служить региональная комиссия по водному хозяйству. Но создание таких комиссий часто усложняет и дробит процесс местного самоуправления. Региональные единицы В наше время для решения проблем, выходящих за территориальные, а иногда и административные рамки отдельных штатов, графств и городов, создаются региональные организации. Создание региональных органов является часто результатом соглашений между штатами, направленных на решение конкретных проблем, например, экологических, которые выходят за рамки штатов. На всех трёх уровнях государственного управления - федеральном, штатском и местном - практикуется и финансируется создание специальных территориальных округов. 413 Муниципальные органы управления Около трёх четвертей населения США в настоящее время проживают в одной из 273-х городских зон. Обычно городская зона состоит из примерно 412 См.: Старцев Я.Ю. Курс лекций. "Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах" Тема 15. Американская система. Екатеринбург: УрАГС, 1997. 413 См.: Корявин Л. От небоскребов до "одноэтажной Америки": Как строится в США власть на местах // Российская Федерация. 1994. N 12. 244 900 единиц общего и специального управления - графства, районы, города, школьные округа, специальные округа и единицы регионального планирования. Наибольшее распространение имеют городские администрации. 414 1. Муниципальный устав. Многие города в США имеют право создавать свои правительства, которые являются ответвлениями правительства штата. 415 2. Самоуправление. С целью поддержать концепцию самоуправления многие штаты включают в свои законы и конституции положения о самоуправлении. Тем самым штат предоставляет местной администрации право самой вести свои дела. Самоуправление предусматривает право на администрацию, определение типа правления и разработку, и осуществление программ, но при условии соблюдения конституции Штата и других законодательных ограничений. В зависимости от исторических и других конкретных условий муниципальное правительство может создаваться, если граждане потребуют от законодательного собрания штата разрешение на оформление района в качестве административной и юридической единицы. При этом штат разрабатывает устав и тем самым предоставляет правительству города, где существуют ассоциированные властные полномочия. 4. Муниципальные структуры управления. Структуры муниципального управления определяют разделение полномочий и ответственности между выборами и назначаемыми должностными лицами города. В настоящее время муниципальное правительство Соединенных Штатов имеет четыре основные формы: мэр – совет, совет – управляющий, комиссия и Городское собрание. 416 414 См.: Правовое регулирование местного управления в США//Социальные и гуманитарные науки: зарубежная литература. Серия 4: Государство и право. 1993. 3/4. С. 53 - 59. 415 См.: Местные органы власти в США: организация управления и экономической деятельности. М.,1996. 416 См.: Михайлов Е.Д. Управление городскими агломерациями (проблема метрополитанизма) // США: Экономика, политика, идеология. 1994. N 3. 245 Формы местного правления Мэр - Совет Форма правления "мэр - совет" была заимствована из Англии во времена колониализма. Колониальный совет был всевластен, и мэр назначался колониальным губернатором. Функции городского правительства были немногочисленны, и граждане вновь образовавшихся штатов не были склонны передавать всю полноту власти одному должностному лицу. В этой системе "слабого мэра" административные полномочия мэра были ограничены по сравнению с полномочиями совета, в особенности в области разработки бюджета и назначения и смещения субординированных должностных лиц и служащих. Мэр являлся Верховным должностным лицом только по названию. С течением времени городское управление в Америке менялось: общее управление городом перешло к законодательным собраниям штата. Был введен институт выборов городских советов, хотя и ограниченным электоратом; в большинстве городских правительств были созданы две палаты, и эта практика продолжалась в ХХ-ом веке. В тот период мэр не был независимым должностным лицом, избранным народом, а избирался советом на годичный срок, причем его обязанности были в основном церемониальными. 417 В 1797 году Балтимор, в штате Мэриленд, первым из крупных городов наделил своего мэра правом налагать вето на распоряжения совета. В 1822 году Бостон, штат Массачуссеттс, ввел прямые выборы мэра. В 1830 году мэр Нью-Йорка получил абсолютное право вето. К 1850 году мэр стал главным административным лицом во многих муниципалитетах Соединенных Штатов. Несмотря на тенденцию к усилению роли мэра, в целом главным органом местного самоуправления в ХIХ-ом веке был совет, 417 См.: Устименко Ю. Америка: многообразие городского самоуправления//Российская Федерация. 1996. N 16. 246 и всеобщее распространение в Соединенных Штатах имела система "слабого мэра". 418 Система "слабого мэра" Основные особенности. Форма правления со "слабым мэром" характеризуется наличием мощного и относительно многочисленного совета, выполняющего административные функции, такие как разработку бюджета, назначающего основных должностных лиц, утверждающего наем и увольнение служащих более низкого звена. При этой форме правления существует разветвленная сеть комитетов, административных советов и комиссий, которые существуют и действуют в значительной степени независимо от правительства города. Эти советы обычно создаются либо для того, чтобы изъять определенную политическую функцию из политических структур или из-за отсутствия уверенности в том, что городское правительство способно достаточно эффективно осуществлять какую-либо деятельность. Кроме поста мэра существует множество других выборных постов, включая пост главы департамента. Полномочия мэра сильно ограничены: право вето ограничено или отсутствует вовсе, ограничены и права назначения и снятия должностных лиц, отсутствуют сколько-нибудь значительные административные функции. Преимущества и недостатки. Сторонники системы "слабого мэра" указывают на то, что такова была первоначальная концепция муниципального правительства, что существует историческая традиция и накоплен большой опыт. Эта система хорошо зарекомендовала себя во многих небольших территориально-административных образованиях, в особенности в сельской местности. Сторонники этой системы приходят к выводу, что представительное собрание при этой форме правления, наделено максимумом полномочий, и способно удовлетворить все нужды местного 418 См.: Федералист. Политические эссе Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея: Пер.с англ. / Под общ. ред. Н.Н. Яковлева. – М.: Издательская группа “Прогресс” – “Литера”, 1994. 247 самоуправления. Примером муниципалитета такого порядка со "слабым мэром" является город Миннеаполис. 419 Противники системы "слабого мэра" указывают на распыление ответственности и властных полномочий. Отсутствует сильное руководство, и не создаются условия для проявления профессионализма в администрации. Политический вакуум, характерный для такой системы, создает (в особенности в крупных городах) условия для деятельности политических "машин" и различных политических манипуляций. При системе "слабого мэра" большое значение имеют коллективные трудовые соглашения. Если эти неформальные соглашения нарушаются, местное правительство не способно выполнять свои задачи. Система "сильного мэра" Во второй половине 19-го столетия крупные американские города предприняли попытку упростить организационную структуру, укрепить положение мэра и ликвидировать некоторые или все муниципальные посты, на которые должностные лица избирались в отдельных выборах. Это привело к возникновению системы "сильного мэра". 420 Система "сильного мэра" была принята в городе Бруклин, штат Нью- Йорк, в 1880 году. В 1898 году этому примеру последовал город Нью- Йорк. 421 Основные особенности. Система "сильного мэра" отбирает исполнительную власть у совета и передает ее мэру. Она устраняет распыление административной ответственности, предусматривает бюджет исполнительной власти и позволяет мэру руководить единым административным аппаратом. "Сильный мэр" не является членом совета, но Граждане крупных городов хотели видеть сильную и неподкупную администрацию. Во многих случаях сильный мэр, ответственный руководитель, политически подотчетный народу, мог успешно противодействовать "машине". 419 См.: Скидмор М.Д., Трип М.К. Американская система государственного управления. М., 1993. 420 См.: Корявин Л. От небоскребов до "одноэтажной Америки": Как строится в США власть на местах // Российская Федерация. 1994. N 12. 421 См.: Скидмор М.Д., Трип М.К. Американская система государственного управления. М., 1993. 248 обладает правом наложения вето на его решения. В качестве главного должностного лица города "сильный мэр" уполномочен назначать и смещать руководителей департаментов и других должностных лиц. Городской совет выполняет законодательные функции, в то время как устраняется необходимость существования множества советов и комиссий, столь характерное для системы "слабого мэра". Преимущества и недостатки. Система "сильного мэра" обеспечивает сильное политическое и административное руководство городом. Она устраняет слишком дробное деление ответственности, рассматриваемое как один из главных недостатков системы "слабого мэра". "Сильный мэр" отвечает за ведение дел в городе и имеет достаточные полномочия для этого. Эта форма, как правило, облегчает разработку и осуществление политики. Совет, освобожденный от каждодневных административных дел, может сосредоточиться на основных нуждах города. Противники системы "сильного мэра" утверждают, что одно и то же лицо выполняет как политические, так и административные функции, и нет уверенности в том, что мэр обладает необходимыми административными способностями. Многие города, в особенности крупные, преодолели это противоречие, наделив мэра правом назначать администратора- профессионала. Мэр в этом случае сохраняет за собой функции руководства правительством и ответственность перед общественностью. Совет во главе с менеджером как форма управления Впервые план совета во главе с менеджером был реализован в городе Стонтоне, штат Вирджиния, где в 1908 году двухпалатный городской совет принял постановление, учреждающее должность "генерального менеджера". Первым более или менее большим городом, реализовавшем эту форму управления, стал Дейтон, штат Огайо в 1914 году был учрежден совет во главе с менеджером, чтобы помочь городу справиться с последствиями 249 мощного наводнения. В 20-м веке использование этой формы в муниципальном управлении растет быстрее других. 422 Характеристики. По своей структуре план совета во главе с менеджером имеет сходство с частной корпорацией, в которой избиратели, совет и менеджер организационно сравнимы с акционерами, советом директоров, и генеральным директором корпорации. При мэре есть несколько выборных служащих, обычно лишь в составе совета, которых, как правило, выбирает совет из числа своих членов в качестве номинальных руководителей для представительских функций, а также с тем, чтобы председательствовать на собраниях совета. Директивным законодательным органом является совет. Менеджер – профессиональный управляющий, работающий полный день, в полномочия которого входит руководство муниципальными делами и который назначается в соответствии с контрактом, заключаемым советом. Менеджер занимает свой пост лишь до тех пор, пока его работа удовлетворяет совет. Преимущества и недостатки. Сторонники плана совета, возглавляемого менеджером, указывают, что когда городом руководит профессиональный менеджер, руководство носит деловой, профессиональный характер. Представляя население, совет сохраняет функции политического контроля. Противники плана заявляют, что он не обеспечивают мощного, эффективного политического руководства, и менеджер не несет прямой ответственности перед избирателями, обладающими лишь косвенным контролем над администратором, назначенным советом. По их мнению, менеджер может быть лишь чужаком, которому поручают руководство муниципальными делами и который сегодня здесь, а завтра там, а город для него лишь ступень в карьере. Комиссия как форма управления Между 1870 и 1891 годами ряд городов на юге станы, например Новый Орлеан, штат Луизиана, и Мобайл, штат Алабама, остановились на комиссии 422 См.: Диреганова А. Л. Основные направления правового регулирования органов местной власти США. www.conf.stavsu.ru. 250 как форме управления, однако впоследствии отказались от нее. 423 В 1901 году Галвестон, штат Техас, учредил комиссию с тремя комиссарами, одного из которых назначал губернатор, а двое других избирались избирателями. Не прошло и трех лет, как все пять комиссаров стали выбираться судебными органами. После того как Галвестон успешно отстроил город, пострадавший в результате мощнейшего урагана, используя эту новую форму управления, к ней перешел город Демойн, штат Айова, в 1907 году. В план этой формы управления были внесены новшества, и в результате была создана форма, известная как План Демойн, включающая комиссию как форму управления, плюс законодательную инициативу, референдум, ходатайство об отзыве, непартийные выборы и система служебного роста на основе успехов и способностей служащего. 424 Характеристики. Комиссия как форма управления обеспечивает выбор небольшого числа комиссаров (как правило, три, пять или семь), которым принадлежат все представительские и исполнительные полномочия городского самоуправления. Они коллективно выполняют обязанности городского совета, принимают резолюции и постановления, взимают налоги и принимают решения об ассигновании средств. Индивидуально каждый комиссар является административным руководителем важного государственного департамента, например департамента общественных работ, полиции, пожарной охраны, здравоохранения или финансов. Таким образом, только один комиссар осуществляет руководство каждым видом деятельности городских служб. Когда комиссия выступает в роли городского совета, председательство в ней осуществляет один из членов, который обычно носит название мэра. Мэр может избираться непосредственно населением или выбираться комиссией. Мэр не обладает правом вето и административными полномочиями, выходящими за пределы городского департамента, которым он руководит. 423 См.: Государственная власть в Америке. http://4uth.gov.ua/usa/russian/government. 424 См.: Правовое регулирование местного управления в США//Социальные и гуманитарные науки: зарубежная литература. Серия 4: Государство и право. 1993. 3/4. С. 53 - 59. 251 В настоящее время эта форма муниципального управления используется всё реже. Недавно ряд городов, включая Берминген, штат Алабама, Топека, штат Канзас и Талса, штат Оклахома, изменили свой устав, перейдя к совету во главе с мэром как форме управления. 425 Преимущества и недостатки. Сторонники комиссии как формы муниципального управления указывают, что исторически этот план прекрасно проявил себя в чрезвычайных ситуациях, и централизация власти и полномочий облегчают городское управление. Управление на основе комиссий предоставляет немногим власть и полномочия по управлению городом, избегая возможности злоупотребления властью, когда ею наделяется один человек. Комиссия, как правило, создаёт механизм прямого участия общественности в управлении, обеспечивая законодательную инициативу, референдум и право отзыва. По мнению критиков этого плана, централизация, в этом случае, одновременно и слишком велика, и слишком мала. Слишком велика, потому что и представительные и административные полномочия передаются в одни и те же руки, и слишком мала, потому что все управление городом четко разделяется на части, которыми руководят отдельные комиссары. Кроме того, противники указывают на отсутствие эффективного руководства, ни один служащий не несёт общей административной ответственности, а также трудности с выбором человека, который обладает достаточным уровнем квалификации, чтобы представлять интересы избирателя в городском совете и быть компетентным, профессиональным администратором, возглавляющим отдел городского управления. Городское собрание Городское собрание, почти не встречающееся за пределами штатов новой Англии, представляет собой форму местного самоуправления, начало которой было положено в колониальный период. Это чистая форма прямой демократии, ведь каждый избиратель обладает возможностью участия в 425 См.: Ковалева Т. Местное самоуправление: американский вариант // Народный депутат. 1991. N 8. 252 законодательном процессе, выражая собственное мнение, предпринимая попытки убедить других граждан и голосуя по вопросам общественной жизни. В новой Англии таун (город) является основной формой управления в сельской местности и небольших городах. Таун - административный район, куда входят деревни на его территории, а также незастроенное пространство. За исключением тех случаев, когда муниципалитет получает статус самоуправляемой единицы, таун (город) осуществляет большую часть функций, которые в других районах выполняются графством. 426 По мере роста населения района, в эту форму могут вноситься изменения. По новому плану, известному как Представительное городское собрание, городские избиратели выбирают определенное число граждан (обычно 100 или более), которые представляют их на собраниях. Это не лишает любого избиратели возможности присутствовать на обсуждении и участвовать в их работе, однако правом голоса обладают лишь представители. В районах, использующих Представительное городское собрание, выборщиков и других служащих, кроме того, избирают для проведения в жизнь местных законов. Характеристики. Как правило, на городских собраниях выбирают правление выборщиков, обычно состоящее из трех-пяти человек, осуществляющих оперативное руководство городскими делами между собраниями, несущих ответственность за городское имущество, выдающих лицензии, руководящих, другими городскими служащими и созывающих специальные городские собрания. Начальник канцелярии, казначей, податной инспектор, констебль, совет управляющих школы и другие служащие выбираются избирателями или назначаются выборщиками. 426 См.: Governing Partners. State-Local Relationship in the United States. Boulder. 1998. P. 46-47; Сахаров Н. Советы и мэры в американских городах // Народный депутат. 1993. 8. С. 56 – 58; Бакатин Д.В., Ковалева Т.К. Правовой статус и хозяйственная деятельность органов муниципального управления. Американская модель. М.: Изд-во МГУ, 1999. 253 Участники городского собрания зачастую избирают финансовый комитет, который готовит городской бюджет. 427 Перед проведением городских собраний, как очередных, так и чрезвычайных, выпускается варрант – официальный документ, в котором говорится о дате, времени и месте проведения собрания, повестки дня, а также санкционируется собрание. Подготовка и выпуск варранта, как правило, является ответственностью выборщиков. Достоинства и недостатки. По мнению сторонников городского собрания, эта структура является чистейшей формой демократии, потому что дает возможность всем зарегистрированным избирателям принять участие в любом заседании. За исключением структур ежегодных собраний, организационно городское собрание напоминает Совет во главе со слабым мэром, за исключением того, что мэра нет вообще, есть Председатель совета, и не у кого нет права вето. Все чаще выборщики избирают менеджера и поручают ему обычные административные задачи. Кроме того, существуют определенные сложности с этой формой управления. Органам городского управления сложно заниматься перспективным планированием, посещаемость зачастую чрезвычайно низка, потому что граждане не могут или не хотят тратить время на собрания, нередко оно длится несколько дней. Кроме того, трудно добиться понимания гражданами сложных вопросов, а также ответственного подхода к голосованию по повестке дня. Трудной задачей может стать подготовка варранта с информацией о встрече, особенно в том, что связано с бюджетом, каждая статья бюджета становится отдельным пунктом повестки дня. Несмотря на эти трудности, городское собрание до сих пор является жизнеспособной формой местного самоуправления во многих регионах. Некоторые регионы справились со сложностями, создаваемыми этой формой управления, назначив городского управляющего или помощника по административным делам для повседневного руководства. 427 См.: Бакатин Д.В., Ковалева Т.К. Муниципалитеты в системе финансового федерализма США. Правовые аспекты. М.: Изд-во МГУ, 1995. 254 Тенденции в использовании различных форм органов местного самоуправления. Форма органов муниципального управления, используемых данной местностью, - лишь средство. Она важна с точки зрения управления районом, а также распределения влияния различных групп интересов в муниципалитете. Местные культурных традиции играют свою роль в определении типа органов управления, и в том, каким образом эта форма изменяется в соответствии с положением. Поэтому не существует ни одной схемы управления, которая подходит для всех районов. В 23-х очень больших городах с населением 500 тысяч или более, по оценкам Бюро по проведению переписи населения от 1986 года, 19 использовали совет, возглавляемый мэром, а остальные совет, возглавляемый менеджером. Среди 182 городов с населением 100 тысяч или более, 77 (42,3 процента) используют совет, возглавляемый мэром, 102 (56 процентов) совет, возглавляемый менеджером, и лишь 3 (1,6 процента) комиссию. Ни в одном из этих городов не используется в качестве формы органов управления городское собрание. 428 Городские службы А. Местные органы власти выполняют многие из тех же функций, что и правительства штатов, однако упор делается на местные службы. Эта деятельность может быть сгруппирована по трем основным категориям: 1. законодательная (разработка и принятие местных законов и положений), 2. судебная (деятельность транспортных и других муниципальных судов), 3. исполнительная (осуществление деятельности муниципальных органов управления и соответствующих бюрократических структур). Сегодня круг требований, предъявляемых к местным органам управления и соответствующим сферам муниципальной деятельности 428 См.: Сахаров Н. Советы и мэры в американских городах // Народный депутат. 1993. №8. С. 56 - 58. 255 безграничен. Сюда входят образование на всех уровнях, регистрация актов гражданского состояния, связанных с функционированием города (свидетельства о рождении, о браке, титулы собственности и другие аналогичные регистрационные записи), общественное здравоохранение и социальные службы, строительство и поддержание инфраструктуры, работа библиотек, зоны отдыха. Перечни форм и видов деятельности местных органов власти, варьируются от территории к территории, однако более или менее типичными являются следующие: 1. жилье, школы, парки, зоны отдыха, библиотеки, озеленение, стадионы, аэропорты, мосты, общественный транспорт; 2. полиция, пожарная служба, скорая помощь, тюрьмы, очистные сооружение, водоснабжение, сбор и переработка отходов, охрана окружающей среды, работа муниципальных служб коммунального и городского хозяйства; 3. контроль за использованием земель, планирование, зонирование, охрана исторических памятников, регулирование процесса дробления объектов собственности; 4. регистрация транспортных средств, выдача водительских прав, управление транспортным движением, выдача лицензий на продажу алкогольных напитков, на занятие профессиональной деятельностью, регулирование кабельных телесетей; 5. социальные службы, включая образование, здравоохранение, помощь бедным, безработным, молодёжи, престарелым гражданам, деятельность местных общин; 6. планирование, экономическое развитие, судебная и нормотворческая формы деятельности, перечисленные выше. Б. Городское развитие, основная функция большинства администраций городов, заслуживает особого внимания. 256 Городское развитие в Соединенных Штатах характеризуется тесным взаимодействием между правительственными и предпринимательскими структурами, которое представляет собой интересную модель приватизации предприятий для стран Восточной Европы. 429 Городское развитие, как правило, основывается на местной инициативе и деятельности, осуществляемой в рамках специальных регулятивных положений штата и конституций штата (при поддержке в период с 1950 по 1970 годы со стороны федерального правительства). 430 Эта система имеет главным своим достоинством гибкость частная компания, осуществляющая развитие территорий, может более оперативно, чем правительство осуществлять контракты с компаниями по строительству жилья, фирмами, коммерческими структурами и другими инвесторами. Кроме того, контракт обеспечивает защиту местного правительства и населения, поскольку требует от компании, осуществляющей развитие территории, учитывать общественные потребности. В соответствии с этими положениями, существующими в штатах, местные органы управления имеют право приобретать и освобождать участки территории и передавать их частным организациям, компаниям, занимающимся развитием территорий и строительством в соответствии с контрактом, в котором оговариваются темпы строительства, формы допустимого использования земель и финансовая выгода для соответствующего района от использования данной территории. Затем компания, осуществляющая развитие территории, продает или сдает в аренду участки земли для жилья, коммерческой или иных форм разрешенной деятельности. Эти контракты обеспечивают данной компании получение прибыли, которая позволяет ей удовлетворить финансовые и строительные потребности соответствующей муниципальной территории. Тем не менее, эта система имеет определенные недостатки. В тех случаях, когда компания по развитию территории выбирается недостаточно 429 См.: Америка: многообразие городского самоуправления // Российская Федерация. 1996. N 16. 430 См.: Соединенные штаты Америки, Конституция и законодательные акты / Под ред. О. А. Жидкова. М., 1993. 257 тщательно или когда необходимы крупные экономические субсидии для привлечения инвестиций, земля может годами не использоваться. Кроме того, особенно на начальном этапе эта программа может быть использована для того, чтобы исключить районы, в которых живут бедные слои населения и низкодоходные группы или национальные меньшинства, развивая вместо этого районы проживания богатых и средних слоев. Однако эти проблемы могут, быть решены в результате осуществления реалистичных планов, в которых основной упор делается на реабилитации, восстановлении, а не на разрушении и которые обеспечивают выделение в необходимых случаях пособий бедным слоям населения на переселение. Факт остается фактом - основная модель сотрудничества между частными и государственными структурами в осуществлении городского развития способствовала преобразованию значительных участков городских территорий с периода второй мировой войны. В. Несомненно, что этот перечень муниципальных услуг мог бы быть расширен. Однако для того, чтобы получить правильное представление об этих разнообразных видах и формах деятельности целесообразно рассмотреть список из пяти основных статей городских расходов, представленных в порядке убывания в пересчете на душу заселения: 431 |