Международный институт управления ю. В. Фененко муниципальные системы
 Скачать 2.54 Mb.
|
|
Одноуровневая структура государственной власти субъекта РФ и двухуровневая структура органов местного самоуправления, предполагающая подчинение одних органов местного самоуправления другим, в нарушение федерального законодательства К первому уровню местных органов власти относятся органы власти, образованные на базе крупных городов и районов (т.е. в соответствии с традиционным административно-территориальным устройством), ко второму - органы власти, сформированные внутри закрепленной за местным органом власти первого уровня территории и имеющие своей территорией города районного значения, более мелкие населенные пункты или их объединения. Проживающее на одной и той же территории население в этом случае одновременно принимает участие в выборах, как органов власти первого уровня, так и второго уровня. Финансовые взаимоотношения органов местного самоуправления первого уровня с региональными властями определяются напрямую. Финансовые взаимоотношения органов местного самоуправления второго уровня с региональными властями определяются опосредованно, через органы местного самоуправления первого уровня. В частности, в функции органов местного самоуправления первого уровня входит распределение финансовой помощи между бюджетами органов местного самоуправления второго уровня и назначение им нормативов отчислений от регулирующих налогов, полученных из регионального 369 бюджета. Таким образом, органы местного самоуправления первого уровня фактически исполняют полномочия субъекта РФ. В случае если органы местного самоуправления второго уровня полностью покрывают территорию органов местного самоуправления первого уровня, в функции органа местного самоуправления первого уровня входит также содержание объектов социальной инфраструктуры, обслуживающей жителей его территории. При этом местные налоги устанавливаются, как правило, только органами местного самоуправления второго уровня, однако часто бывает, что местные налоги унифицируются для всех муниципалитетов, находящихся в пределах территории органа местного самоуправления первого уровня. Если муниципалитеты второго уровня покрывают только часть территории органа местного самоуправления первого уровня, то в функции органа местного самоуправления первого уровня входит также осуществление функций местного самоуправления на той части территории, которая не относится к юрисдикции входящих в него муниципалитетов второго уровня. Местные налоги в этом случае устанавливаются органами местного самоуправления обоих уровней. Такая структура получила название «матрешечной». Вышеперечисленные формы организации органов местного самоуправления могут по-разному сочетаться в различных субъектах РФ, например, во Владимирской области 18 муниципальных образований, сформированных на уровне районов, имеют «матрешечную структуру», остальные 7 муниципальных образований имеют одноуровневую структуру. В этой области муниципалитеты второго уровня представляют собой отдельные населенные пункты, пожелавшие иметь самостоятельные органы местного самоуправления. Однако областные власти не признают их в качестве полноправных субъектов межбюджетных отношений и осуществляют финансовые взаимоотношения с ними через посредство органов местного самоуправления первого уровня. 370 Местное самоуправление играет особую роль в становлении гражданского общества в России, являясь одновременно и механизмом формирования такого общества, и его неотъемлемой составной частью. Развитие местного самоуправления, его политических и экономических институтов должно обеспечить единство государства, экономический подъем России через экономическое развитие муниципалитетов и регионов, укрепление всех институтов публичной власти в государстве. Местному самоуправлению в Кабардино-Балкарской Республике уделялось пристальное внимание с самого начала процессов государственно- правового реформирования в Российской Федерации. В основу формирования местного самоуправления изначально был заложен принцип сочетания единства государственных и общественных интересов. Основная задача заключалась в необходимости создания основанных на демократических принципах административных и организационно-правовых условий, с одной стороны, и сохранения управляемости местным самоуправлением в ходе процесса глубоких социально-экономических перемен в обществе, с другой. Провозглашая и утверждая принципы народовластия, демократические нормы формирования местного самоуправления Кабардино-Балкария исходила из необходимости: 1. сохранения контроля над общественными процессами на всех уровнях, то есть вертикали власти; 2. обеспечения эффективного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления; 3. недопущения противостояния («перетягивания канатов») между представительной и исполнительной составляющей местного самоуправления; 4. достижения максимально эффективной организации 5. функционирования местного самоуправления для полного удовлетворения 371 6. запросов и потребностей населения территорий и человека. Для реализации этих задач в октябре 1995 года был принят Закон КБР «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике», установивший такую систему организации местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике, которая обеспечила оптимальный баланс государственных и общественных интересов. Именно с этой целью в Законе закреплена норма, согласно которой местное самоуправление в Кабардино- Балкарской Республике реализуется на основе государственных и общественных начал. Выстраивание системы органов местного самоуправления, их структуры, принципов формирования были основаны в соответствии с нормами Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в преломлении их традициям и опыту народного жизнеустройства республики. Система местного самоуправления в Кабардино-Балкарии строится в соответствии со сложившейся административно-территориальной структурой - в границах территорий районов городов, поселков, сел, станиц. То есть в республике создана и успешно функционирует двухуровневая система местного самоуправления: районы и города республиканского подчинения, городские и сельские поселения. Это обеспечивает их эффективное взаимодействие при решении вопросов местного значения. В условиях субординации взаимоотношений между двумя уровнями муниципальной власти наиболее эффективно решаются передаваемые органам местного самоуправления государственные полномочия, вопросы управления муниципальной собственностью. Законодательно закреплены не только территориальные основы различных уровней местного самоуправления, но и экономические и их финансовые основы. Важным звеном в системе организации местного самоуправления в Кабардино-Балкарии является порядок формирования органов местного 372 самоуправления. Не допуская вмешательства органов государственной власти в процесс формирования представительных органов местного самоуправления, в Кабардино-Балкарии был создан такой механизм формирования органов местного самоуправления, который обеспечивал взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления. Формирование органов местного самоуправления осуществляется строго на демократических началах на основе выборности. Депутаты Советов городов республиканского подчинения и административных районов избираются по одномандатным округам. Депутаты представительных органов городов районного подчинения, сельских поселений - Советов избираются всеми избирателями населенного пункта по многомандатным округам по рейтинговой системе. На первой сессии соответствующего совета из числа депутатов, избранных вышеназванным путем, по предложению Президента республики депутаты из своего состава избирают председателя Совета. Избранный таким образом председатель Совета - руководитель представительного органа местного самоуправления - утверждается Президентом КБР главой местной администрации, наделяя его тем самым наряду с полномочиями руководителя исполнительного органа местного самоуправления и полномочиями по выполнению государственных функций в меру наделения местного самоуправления таковыми. В результате совмещения в одном лице главы представительной и исполнительной власти исключена практика противостояния двух ветвей местной власти, обеспечивается оперативное и ответственное разрешение административных полномочий по реализации государственных и общественных функций. При этом полномочия представительных органов (Советов), реализуемые коллегиально, и исполнительных органов (администраций), реализуемых единолично главой, законодательно разграничены и закреплены. 373 В Кабардино-Балкарии успешно реализуется практика взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти с органами местного самоуправления по вопросам: • законотворческой деятельности; • контроля за исполнением законов Кабардино-Балкарской Республики, его бюджета, программ социально-экономического развития, соблюдения порядка распоряжения республиканской собственностью; • налоговой политики; • административно-территориального устройства; • кадровых назначений и т.д. Это достигается тем, что республиканское законодательство позволяет депутатам местного самоуправления избираться в Совет Представителей Парламента Кабардино-Балкарской Республики, который представляет административно-территориальные единицы республики и работает, за исключением Председателя, на непостоянной основе. Принципы формирования и функционирования структур и системы местного самоуправления Кабардино-Балкарии полностью согласуются с нормами Европейской хартии о местном самоуправлении, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Изложенные выше принципы организации и функционирования системы местного самоуправления в Кабардино-Балкарской республике позволили за короткое время: • стабилизировать общественно-политическую обстановку и межнациональные отношения; • обеспечить поступательное развитие экономики; • решить на высоком уровне насущные вопросы: - образования (проведена интеграция среднего и высшего профессионального образования, обеспечен прием в профессиональные учебные заведения различных уровней всех выпускников школ); 374 - здравоохранения (укреплено первичное звено здравоохранения, во всех селах и поселках созданы врачебные амбулатории или поликлиники, введена 30- ти процентная надбавка к зарплате сельским врачам); - социальной защиты материнства и детства (в республике введен 3-х летний оплачиваемый отпуск матерям по уходу за ребенком); - укрепления правопорядка (действуют отряды содействия милиции, принят и реализуется Закон КБР «Об участии граждан Кабардино- Балкарской республики в осуществлении охраны общественного порядка»); - проблем жилищно-коммунального хозяйства, транспортного и иного обеспечения. Местное самоуправление в республике стало реальностью. Создана проверенная практикой необходимая конституционно-правовая основа для функционирования местного самоуправления как первичного уровня публичной власти, максимально приближенного к населению и перед ним ответственного. 375 Формы организации местной власти Среди различных форм организации местной власти следует выделить опыт Татарстана, Ставропольского края, Саратовской области, Новгородской области, а также Америки и Турции. Модель организации местной власти в Турции основывается на жестком разграничении полномочий государства и муниципальных властей на местном уровне. Аналогичная схема жесткого разграничения полномочий и, соответственно, доходных источников, существует в Америке, Испании, Франции. Исходя из опыта США в области местного самоуправления, обобщенного Американской Ассоциация Адвокатов в докладе «Местная администрация полномочия, структура, отношения с другими органами власти в соответствии с Конституцией США», круг требований, предъявляемых к местным органам управления и соответствующим сферам муниципальной деятельности достаточно широк и обеспечивается за счет средств местного (муниципального) бюджета. Перечни форм и видов деятельности местных органов власти варьируются от территории от штата к штату, однако более или менее типичными являются следующие: 1. регистрация актов гражданского состояния, связанных с функционированием города (свидетельства о рождении, о браке, титулы собственности и другие аналогичные регистрационные записи); 2. строительство и поддержание инфраструктуры, жилье, школы, парки, зоны отдыха, библиотеки, озеленение, стадионы, аэропорты, мосты, общественный транспорт; 3. полиция, пожарная служба, скорая помощь, тюрьмы, очистные сооружение, водоснабжение, сбор и переработка отходов, охрана окружающей среды, работа муниципальных служб коммунального и городского хозяйства; 4. контроль за использованием земель, планирование, зонирование, охрана исторических памятников, регулирование процесса дробления объектов собственности; 376 5. регистрация транспортных средств, выдача водительских прав, управление транспортным движением, выдача лицензий на продажу алкогольных напитков, на занятие профессиональной деятельностью, регулирование кабельных телесетей; 6. социальные службы, включая образование, здравоохранение, помощь бедным, безработным, молодёжи, престарелым гражданам, деятельность местных общин; 7. планирование, экономическое развитие, судебная и нормотворческая формы деятельности, перечисленные выше. Следует отметить, что органы местного самоуправления отвечают за обеспечение свободного доступа к образованию (создание условий для функционирования школ, обеспечение детей муниципальным транспортом для доставки в школу), т.к. непосредственно образовательный процесс проходит в школьных округах, имеющих собственные доходы и самостоятельное финансирование, причем границы школьных округов не совпадают с границами муниципалитетов и графств. 377 СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ Официальные материалы Российской Федерации 1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. – С-Пб., 1997. 2. Федеральный Закон Российской Федерации N 154-ФЗ от 28.08.95 “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”// Собр. закон. РФ. - 1995. - N 35. Ст. 3506. 3. Федеральный Закон Российской Федерации N 55-ФЗ от 17.03.97. “О внесении дополнений в Федеральный Закон “Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации” с изменениями от 10.04.96. // Собр. закон. РФ. - 1997. - N 12. Ст. 1378. 4. Федеральный Закон Российской Федерации N 107-ФЗ от 04.08.2000. “О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон “Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации”. // Собр. закон. РФ. - 2000. - N 32. Ст. 3330. 5. Федеральный Закон Российской Федерации N 123-ФЗ от 21.07.97. "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации". // Собр. закон. РФ. - 1997. - N 30. Ст. 3595. 6. Федеральный Закон Российской Федерации N 138-ФЗ от 26.11.96 “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления” // Собр. закон. РФ. - 1996. - N 49. Ст. 5497. 7. Федеральный Закон Российской Федерации N 104-ФЗ от 20.07.2000 «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ. // Собр. Закон. РФ. – 2000. – N 30. Ст. 3122. 378 8. Федеральный Закон Российской Федерации N 124-ФЗ от 19.09.97 “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. // Собр. закон. РФ. - 1997. - N 38. Ст. 4339. 9. Федеральный Закон Российской Федерации N 126-ФЗ от 25.09.97 “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” // Собр. закон. РФ. - 1997. - N 39. Ст. 4464. 10. Федеральный закон Российской Федерации N 8 -ФЗ от 8.01.98. “Об основах муниципальной службы в РФ” // Собр. закон. РФ. - 1998. N 2. Ст. 224. 11. Указ Президента Российской Федерации N 1617 от 9.10.93. “О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации. // Собр. закон. РФ. - 1993. - N 41. Ст. 3924. 12. Указ Президента Российской Федерации N 2265 от 22.12.93. “О гарантиях местного самоуправления в РФ” // Собр. закон. РФ. - 1993. - N 52. Ст. 5071. 13. Указ Президента Российской Федерации N 2093 от 21.11.94. «О некоторых вопросах досрочного прекращения полномочий главы местного самоуправления» // Собр. закон. РФ. – 1994. – N 31. Ст. 3249. 14. Указ Президента Российской Федерации N 568 от 11.06.97. “Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации” // Собр. закон. РФ. - 1997. - N 24. Ст. 2741. 15. Указ Президента Российской Федерации N 531 от 29.05.97. “О Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации” // Собр. закон. РФ. - 1997. - N 22. Ст. 2571. 16. Указ Президента Российской Федерации N 1373 от 13.11.98. "Вопросы Совета по местному самоуправлению в РФ". // Собр. закон. РФ.- 1998. - N 46. Ст. 5653. (с Положением о Совете) 379 17. Указ Президента Российской Федерации N 803 от 3.06.96. "Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации". // Собр. закон. РФ. - 1996. - N 23. Ст.2756. 18. Указ Президента Российской Федерации N 1370 от 15.10.99. "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. // Собр. Закон. РФ. - 1999. - N 42. Ст. 5011. 19. Постановление Правительства РФ N 1045 от 15.08.97. "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 11.06.97. "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации". \\ Собр. закон. РФ. - 1997. - N 34. Ст.3984. 20. Постановление Правительства РФ N 266 от 6.03.96. "О некоторых мерах по реализации ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации ". // Собр. закон. РФ. - 1996. - 12. Ст.1139. 21. Постановление Правительства РФ N 1251 от 27.12.95 “О федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления”. // Собр. закон. РФ. - 1996. - N 2. Ст. 121. 22. Постановление Правительства РФ N 65 от 19.01.98. «О федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации» // Собр. Закон. РФ. – 1998. – N 4. Ст.486. 23. Постановление Правительства РФ N 1023 от 15.08.97. “О Совете руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально- экономической реформы при Правительстве Российской Федерации” // Собр. закон. РФ. - 1997. - N 34. Ст. 3978. |