Международный институт управления ю. В. Фененко муниципальные системы
 Скачать 2.54 Mb.
|
|
§ 8. Советский период Первые шаги по пути демократизации местных органов власти в Советском Союзе были сделаны еще в рамках советского строя, в конце 80-х годов. В ходе выборов в местные Советы в 1987 г. в 5% районов был проведен эксперимент: выборы проводились на состязательной основе. В результате в экспериментальных округах на 4,7 тыс. депутатских мандатов местных органов власти претендовало 26 тыс. кандидатов. Во всем остальном местные органы власти продолжали оставаться жесткой централизованной властной структурой, подконтрольной КПСС. Для перестроечного периода по-прежнему характерны: 1. отсутствие различия между государственными и муниципальными уровнями власти; 2. полное совпадение юрисдикций местных органов власти с низовым административно-территориальным делением; 3. зависимость от решений вышестоящих органов государственной власти и от линии партии. Следующей важной вехой явилось внесение поправок в Конституцию СССР и в закон «О выборах народных депутатов СССР» в конце 1988 г. Самыми существенными для развития института местного самоуправления явились поправки, установившие право избирателей самостоятельно выдвигать кандидатов на выборах, гарантии подконтрольности Советам всех государственных органов и должностных лиц соответствующего уровня власти и ограничение срока пребывания на должностях, назначение на которые производится Советами. Понятие «местное самоуправление» было впервые введено в юридических оборот Законом СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Ряд положений этого закона заложили основу для кардинального изменения роли местных 357 органов власти в развитии гражданского общества. К таким положениям относятся: 1. гарантия самостоятельности, независимости и выборности местных Советов; 2. определение (хотя и расплывчатое) компетенции местных Советов; 3. предоставление в распоряжение местных Советов коммунальной собственности; 4. закрепление за бюджетом местных органов власти доходной базы, состоящей как из стабильных нормативов отчислений от федеральных налогов, так и местных налогов, сборов и пошлин, устанавливаемых самостоятельно местными органами власти. Следует отметить, что Закон предусматривал выборность только представительных органов местного самоуправления. В качестве первичного территориального уровня местного самоуправления был установлен низовой уровень административно–территориального деления СССР: сельсовет, поселок, город, район в городе. Приведенные выше положения Закона послужили фундаментом для формирования местного самоуправления не только в Российской Федерации, но и во всех других государствах - бывших республиках Советского Союза. Первый собственно российский закон о местном самоуправлении был принят 6 июля 1991 г., когда Россия еще являлась составной частью СССР. Главной прогрессивной чертой этого Закона было положение о том, что не только органы представительной власти, но и главы администраций должны выбираться в ходе демократических выборов. Этим же законом были распущены исполкомы, являвшиеся низовым звеном иерархической системы государственной власти. 358 § 9. Постсоветский период Поначалу развитие местного самоуправления в независимой России строилось на основе внесения поправок и дополнений в принятый в 1991 г. Закон «О местном самоуправлении в РСФСР». Однако согласование его с другим российским законодательством, и в первую очередь с законом «Об основах налоговой системы в РФ» от 27 декабря 1991 г. привело к размыванию сути формулировок закона, а также к сужению компетенции местных органов власти в отношении формирования своей доходной базы. Роспуск осенью 1993 г. Верховного Совета РФ и принятие новой Конституции положили начало революционному этапу развития местного самоуправления в России. Так называемая «муниципальная революция» являлась инициативой федеральных уровней власти, это была ставка на формирование политического противовеса укреплению оппозиции региональной элиты. В различных подразделениях федеральной власти создавались структуры, специально занимавшиеся поддержкой укрепления низового звена российской государственности. Наличие союзника в лице самостоятельных органов местного самоуправления, независимость их руководителей от регионального начальства было на руку команде российских реформаторов, проводивших в жизнь непопулярные решения правительства. Вслед за Конституцией федеральные органы власти выступили инициаторами принятия целого ряда других законов, регламентирующих формирование и деятельность органов местного самоуправления. Все эти законы были направлены на развитие самостоятельности низового звена иерархической системы публичной администрации. Определив взаимоотношения между центральным и региональным уровнями власти как федеративные, Центр, тем не менее, сузил полномочия регионов в отношении местных органов власти, перенеся аналог федеративных отношений и на субнациональный уровень. 359 Главы подавляющего большинства регионов, несомненно выигравших на федерализации своих отношений с Центром, не хотели отдавать своих властных полномочий в отношении субрегиональных территорий. Децентрализации власти на уровне субъектов РФ противопоставлялась «патерналистская» модель взаимоотношений с местными органами власти. 360 § 10. Местное самоуправление в современной России Базовым законом, в котором формулируются основополагающие принципы формирования местного самоуправления, является федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Главным отличием этого закона от своих предшественников советского периода явилось то, что закон устанавливает общие принципы организации местного самоуправления, а не систему органов местного самоуправления. Закон дает определение субъекту местного самоуправления - муниципальному образованию. Под этим термином подразумевается фактически любая населенная территория (город, село, поселок или их объединение на одной территории, а также часть любого поселения), в пределах которых выполняется четыре условия: 1. осуществляется местное самоуправление; 2. имеется муниципальная собственность; 3. имеется местный бюджет; 4. имеются выборные органы местного самоуправления. В соответствии с Конституцией закон делает установку на разнообразие уровней территориального деления, на которых может быть организовано местное самоуправление. Он позволяет организовывать местное самоуправление как на уровне района (самая крупная субрегиональная единица при прежнем административно-территориальном делении), так и на уровне любых отдельных поселений или их объединений, независимо от численности проживающего на соответствующей территории населения. Данный закон постулирует основную отличительную черту российской модели местного самоуправления - придание единообразного правового статуса всем субъектам местного самоуправления. Это означает, что органы местного самоуправления, имеющие своей территорией города регионального значения, районы, города районного значения, поселки, 361 сельские округа, - все они наделяются одинаковыми правами в отношении своих организационных и управленческих функций. Подчинение одних муниципальных образований другим законом не допускается. Таким образом, в соответствии с законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» вся территория Российской Федерации делится на непересекающиеся юрисдикции (территории) муниципальных образований, субъектов местного самоуправления. Продекларированное равноправие муниципальных образований отличает российскую модель местного самоуправления как от модели, выстраивавшейся в советский период, так и от моделей большинства государств, образовавшихся после распада Советского Союза и вставших на путь развития основ местного самоуправления, заложенных в дореформенный период. Закон конкретизирует сферу полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, а также перечисляет предметы ведения местного самоуправления. Эти предметы ведения перечислены не в категориях функциональной деятельности или видов предоставляемых бюджетных услуг, а в основном в категориях обязательств по содержанию учреждений того или иного рода, перешедших в ведение местных органов власти в результате раздела собственности между органами власти субъекта РФ и органами местного самоуправления. В результате местным органам власти федеральным законом вменяется: 1. содержание муниципального жилого фонда; 2. организация и содержание муниципальных учреждений дошкольного и школьного образования; 3. организация и содержание муниципальных учреждений здравоохранения; 4. организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка; 362 5. организация и содержание муниципального учреждений коммунального хозяйства; 6. содержание дорог местного значения; 7. благоустройство и озеленение территории муниципального образования; 8. утилизация и переработка мусора; 9. организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; 10. организация обслуживания населения общественным транспортом и услугами связи; 11. создание условий для деятельности учреждений культуры, физической культуры и спорта; 12. организация муниципальной пожарной службы. Таким образом, за муниципальными образованиями закрепляется финансирование и организация предоставления бюджетных услуг достаточно широкого спектра. В отличие от большинства стран с развитым местным самоуправлением российским органам местного самоуправления вменяется в обязанность предоставление таких бюджетных услуг, как образование и здравоохранение. Однако закон позволяет ограничивать объем предоставления таких услуг конкретным муниципалитетом в зависимости от переданных в его распоряжение объектов социальной инфраструктуры. Тем самым разделение полномочий по предоставлению бюджетных услуг между органами власти субъекта РФ и местным самоуправлением зависит от характера разграничения собственности на объекты социальной инфраструктуры. В настоящее время в Российской Федерации зарегистрированы 12215 муниципальных образований, из них: Городов 625 Поселков 516 городских районов и округов 153 районов 1404 363 сельских округов 9314 сельских населенных пунктов 203 Таким образом, муниципальные образования имеют различную территориальную основу: отдельные поселения (города, поселки, села, деревни); внутригородские округа и районы; сельские округа (несколько поселков, сел, деревень); районы с выделением крупных поселений и сельских округов в качестве самостоятельных внутрирайонных муниципальных образований, районы без выделения внутрирайонных муниципальных образований и т.д. Местный бюджет имеется более чем в 10000 муниципальных образований. Хотя доля местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации составляет 25%, расходные полномочия, финансируемые из местных бюджетов, составляют 30% в консолидированном бюджете Российской Федерации. В настоящее время из местных бюджетов финансируется почти 100% расходов на среднее образование, 85% - на здравоохранение, 60% - на содержание детских садов, жилья, расходов на коммунальные услуги. Именно через органы местного самоуправления в значительной степени осуществляются социальные гарантии, закрепленные в Конституции Российской Федерации. Однако методы межбюджетного регулирования, применяемые сегодня субъектами Российской Федерации, не отражают реальных потребностей муниципалитетов. На текущий момент муниципальную собственность имеют 11160 муниципальных образований. Как правило, в состав муниципальной собственности входят, помимо средств местного бюджета и внебюджетных фондов, предприятия жилищно-коммунального комплекса, учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта, жилищный фонд и нежилые помещения. 364 Сегодня можно выделить следующие негативные тенденции в области местного самоуправления: • усиление разрыва между объемом полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления, и их финансовым и материальным обеспечением, рост кредиторской задолженности органов местного самоуправления; • отсутствие мотивации органов местного самоуправления к росту собственных доходов ввиду укоренившейся практики перераспределения доходов или их изъятия в пользу субъектов Федерации, влекущее снижение собственных доходов муниципальных образований; • нарушение прав граждан на местное самоуправление (в том числе упразднение муниципальных образований вопреки воле населения, лишение муниципальных образований статуса самостоятельных субъектов межбюджетных отношений в субъекте Федерации, переход к назначению глав муниципальных образований органами государственной власти или государственными должностными лицами и др.). Сложившаяся структура расходов местных бюджетов не отражает реального состояния социальной сферы и подлинных затрат, которые несут органы местного самоуправления при реализации собственных полномочий, а также норм федерального и регионального законодательства, налагающего дополнительные обязательства на муниципальные власти. Действующая модель межбюджетных отношений ориентирована преимущественно на выравнивание доходов бюджетов разных уровней в соответствии со сложившимися расходными частями местных бюджетов. Результатом этого стали: резкая дифференциация регионов и муниципалитетов по уровню бюджетной обеспеченности, отсутствие реальных стимулов повышения собираемости налоговых платежей, особенно поступающих в федеральный бюджет, непропорциональное и неэффективное расходование средств региональных бюджетов, в том числе - получаемых в качестве трансфертов из федерального бюджета. Исходя из этого, 365 сегодняшняя модель межбюджетных отношений не может эффективно работать, поскольку в ней не учтен принцип распределения бюджетных полномочий. Именно поэтому необходимо принять меры по разграничению и законодательному закреплению не только бюджетных доходов, но и бюджетных полномочий в целом между всеми уровнями власти. 366 § 11. Вопросы структуры публичной власти и социальной безопасности в субъектах Российской Федерации (на опыте Кабардино-Балкарской республики) До начала реформы местного уровня власти на всей территории России действовала жесткая административная вертикаль, при которой администрации более мелких территорий подчинялись администрации более крупные, на территории которых они были расположены. В зависимости от размера территории, численности и плотности населения, административно- территориальной подчиненности административно-территориальные единицы, входившие в состав регионов, образовывали следующую иерархию: регион - районы, города регионального значения - города районного значения, поселки, сельские округа (подробнее см. раздел «Традиционное административно-территориальное деление Российской Федерации» в Приложении). Возникшие в последние годы муниципалитеты в разных регионах формировались на разных уровнях прежней административно-территориальной иерархии - в некоторых регионах на уровне прежних городов и районов, в других - на уровне сельских округов, в третьих - частично на уровне городов и районов, частично на уровне сельских округов. В некоторых регионах бывшие районы были преобразованы в территориальные подразделения региональной администрации, образуя второй уровень государственной власти субъекта РФ (регион - районы и города), в других регионах бывшие районы превратились в муниципалитеты, нередко с двухуровневой структурой (города, районы - поселки, сельские округа). Можно выделись следующие варианты структуры местной публичной администрации, действующие в настоящее время в разных регионах Российской Федерации: Структура I Одноуровневая структура государственной власти субъекта РФ и одноуровневая структура муниципальных органов власти (на уровне крупных городов и районов) 367 Местные органы самоуправления формируются главным образом на базе крупных городов и районов, сформированных в соответствии с традиционным административно-территориальным делением. Они обладают бюджетными правами в рамках, определенных федеральным законодательством. Их финансовые взаимоотношения с органами власти субъекта РФ (т.е. объемы предоставляемой им финансовой помощи и нормативы отчислений от регулирующих налогов) определяются непосредственно органами власти субъекта РФ. На уровне ниже районного при этой структуре обычно формируются исполнительные органы суб- муниципального управления бюджетными средствами. Эти органы управления находятся на смете, определяемой муниципальными властями. Структура II Двухуровневая структура государственной власти субъекта РФ и одноуровневая структура муниципальных органов власти, обладающих всеми правами местного самоуправления Исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, помимо функциональных подразделений, включают в себя территориально-административные подразделения, расположенные в районах (а иногда и в городах). Местные органы самоуправления сформированы на базе городов, волостей, поселков, сельских округов (сельских советов) по так называемому поселенческому признаку. В функции территориально-административных подразделений региональной власти входит содержание объектов социальной инфраструктуры, обслуживающей все население данной территории, а также (в большинстве случаев) организация финансовых взаимоотношений с муниципалитетами, расположенными на территории, которую курирует данное территориально- административное подразделение. Структура III Двухуровневая структура государственной власти субъекта РФ и одноуровневая структура органов местного самоуправления, лишенных ряда прав, гарантированных федеральным законодательством 368 Эта структура аналогична предыдущей, за исключением того, что муниципальные образования, сформированные по поселенческому принципу на уровне ниже районного, лишены ряда прав и полномочий, установленных для них федеральным законодательством, прежде всего, бюджетных прав. Местные налоги устанавливаются территориальными подразделениями региональной администрации, не имеющей выборного представительного органа власти. Бюджеты муниципальных образований включены в бюджет субъекта Российской Федерации как сметы расходов. Структура IV |