Международный институт управления ю. В. Фененко муниципальные системы

• Название: Международный институт управления ю. В. Фененко муниципальные системы
• Дата: 28.04.2023
• Размер: 2.54 Mb.
• Имя файла: 11098.pdf
• Тип: Книга; #1096015
• страница: 22 из 29

Имущественный ценз определялся владением не менее одного года на праве собственности (пожизненным владением) землей в пределах уезда в размере указанного в законе для каждого уезда числа десятин земли или другим недвижимым имуществом стоимостью не ниже 15 тыс. рублей.
Благотворительные, ученые, учебные учреждения, торговые и промышленные общества, торговые и иные компании, учрежденные в России

320 на основании законов Империи и отвечающие данному имущественному цензу, также имели право участвовать в выборах через своих представителей.
Мелкие собственники имущества или земли, располагавшие 1/10 частью полного имущественного ценза, имели право коллективного голоса. На специальных съездах они избирали своих уполномоченных представителей на земские избирательные собрания. Юридические лица также были лишены этого права.
511
На каждый полный имущественный ценз, установленный для участия в земских избирательных собраниях, полагалось по одному уполномоченному.
При определении права на участие в земских избирательных собраниях и съездах учитывался либо земельный ценз, либо ценз недвижимости, так как определение избирательного права по совокупности двух различных, но не полных видов имущества (собственности) не допускалось.
Как не удовлетворяющие требованию “непорочного, достойного поведения” были лишены права участия в выборах следующие категории лиц:
1) подвергшиеся суду за преступные деяния, влекущие за собой лишение или ограничение прав состояния, либо исключение со службы, а равно за кражу, мошенничество и другие корыстные посягательства в случаях, когда они не были оправданы судебными органами;
2) отрешенные (отстраненные) судебным приговором от должности в течение трех лет со дня такого решения;
3) состоящие под следствием или судом по обвинению в преступных деяниях, влекущих за собой лишение или ограничение прав состояния, либо отрешение от должности;
4) подвергшиеся несостоятельности (банкротству), кроме лиц, признанных судом так называемыми “несчастными”;
511
См.: Леонтович В. В. Указ. соч. – С. 314; Елистратов А. И. Указ. соч. – С.210-211;Еремян В.В., Федоров
М.В. Реформы второй половины XIX века и развитие системы местного самоуправления. Развитие институтов самоуправления в России в начале XX века.// Местное самоуправление в России
(XII – начало XX вв.).– М.: Новый Юрист, 1998.;http://rels.obninsk.com.

321 5) лишенные духовного сана или звания за пороки, либо исключение из среды соответствующих сословных обществ и дворянских собраний по так называемым сословным приговорам;
6) состоящие под гласным надзором полиции (лицам, находившимся под негласным надзором полиции, участие в выборах разрешалось).
Кроме этого, не имели права участвовать в выборах следующие чиновники и должностные лица: губернатор, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, священнослужители и церковнослужители христианских исповеданий, местные члены прокурорского надзора, полицейские чины губернии
25
Лицам еврейского (иудейского) вероисповедания также запрещалось участвовать в выборах, впредь до пересмотра действующих о них предписаний (ст. 16, примечание 3).
512
Списки избирателей составлялись уездной земской управой и публиковались за 4 месяца до дня выборов (с возможностью внесения в них изменений и исправлений). За месяц до выборов публиковались исправленные или дополненные списки, после чего каких-либо изменений в них не допускалось.
Для избрания в уездные земские гласные от первых двух классов избирателей созывались два земских избирательных собрания: в первом собрании под руководством уездного предводителя дворянства участвовали лишь потомственные и личные дворяне; во втором собрании под председательством городского головы участвовали прочие лица и представители юридических лиц.
Ни одно лицо на избирательном собрании не могло иметь больше двух голосов – одного голоса по так называемому личному праву, другого – по
праву представительства.
513 512
Сильные пережитки родоплеменных общественных отношений сохранялись у кочевого населения России
– казахов, киргизов, бурят, части туркмен и др. Некоторые народы Сибири, причисленные к категории
“бродячих инородцев” облагались ясаком, повинностью, установленной еще в XVII в. Все это предопределило и их неучастие в выборах. – См.: Наше отечество. – С.206 и др.
На каждом собрании или съезде правом
513
Например, неотделенные сыновья, жившие вместе с родителями, имели право участвовать в избирательном собрании вместо отцов по соответствующей доверенности. - См.: Белоконский И. П. Указ.

322 избирать обладали только те лица, которые входили в состав данного собрания или съезда.
Выборы земских гласных от крестьян осуществлялись по системе косвенных выборов. Так, по “Положению” 1864 г. волостные сходы избирали выборщиков в количестве, не превышающем 1/3 волостного схода, а эти последние и избирали гласных. По “Положению” 1890 г. данная система была изменена. Двухступенчатая система выборов заменялась назначением гласных администрацией из числа кандидатов, предложенных волостными сходами. Каждый волостной сход избирал по 1-2 кандидатам, из числа которых губернатор утверждал состав гласных в соответствии с действующим “Расписанием”. Причем, утверждался не только гласный, но и определялась очередь кандидатов в гласные.
5 октября 1906 г. Николаем II был подписан Высочайший Указ, в соответствии с которым: а)
сельским обывателям предоставлялось право участвовать во вторых избирательных съездах и собраниях, независимо от их участия в выборах гласных от сельских обществ соответствующего уезда; б) отменялось правило утверждения губернаторами земских гласных от сельских обществ из числа кандидатов, избранных волостными сходами, и вводилась практика, в соответствии с которой кандидаты сами должны были избирать из своего состава положенное число гласных и определять очередность вступления их в должность.
Однако ни “Положение”, ни Указ не затрагивали вопросов, связанных с условиями избирательного права крестьян. Следовательно, в выборах могли участвовать все члены сельских обществ, которых закон допускал к участию в сельских и волостных сходах. Так, в сельском сходе имели право участвовать крестьяне-домохозяева, входившие в сельское общество, в волостном сходе – выборные от тех же домохозяев в соответствии с нормой: один выборный от десяти дворов. Причем, участие в сходах законодательно соч. - С. 77-183; Свешников М. И. Основы и пределы самоуправления. – С-Пб., 1892, ч. 1. - С. 121-161; ч. 2.
–
С. 90-117.

323 не ограничивалось ни полом, ни возрастом, ни обладанием собственностью.
Домохозяин должен был лишь быть приписан к данному сельскому обществу и являться лицом “непорочного, достойного поведения”.
Волостные сходы могли избирать кандидатами в гласные не только своих членов, но фактически каждого домохозяина волости (однако такое решение должен был утверждать Сенат).
Избранные волостными сходами кандидаты в гласные созывались уездным предводителем дворянства на специальный съезд, на котором они избирали своего председателя. Выборы гласных регулировались общими правилами о выборах гласных в земских избирательных собраниях.
К 90-м годам XIX в. земские учреждения были введены в 34 губерниях
Европейской России. Тем не менее, как отмечал Н. М. Коркунов, “...никакого органического, внутреннего единства земского и правительственного начала новее Положение не установило. Только равновесие прежнего последовательно выдержанного дуализма нарушено в смысле усиления правительственного воздействия на земское дело. Нет единства, нет гармонического слияния, остается старое раздвоение, с иной только окраской“.
514 514
См.:Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. II. – С. 489.
С 1911 г. ”Положение“ 1890 г. (правда, с довольно значительными изменениями) было распространено на 6 западных губерний.
Основной целью внесенных в ”Положение“ изменений было обеспечить в земском управлении преобладание лиц русского происхождения. Вместе с тем были созданы национальные отделения земских избирательных собраний и съездов. В 1912 г. земство вводится в Астраханской, Оренбургской и

324
Ставропольской губерниях. Таким образом, к началу XX в. земским самоуправлением было охвачено 43 губернии.
515
Губернское земское собрание состояло из губернских гласных и членов
по должности.
516
Меньшую по численности группу губернского земского собрания составляли члены по должности, к которым относились: все уездные предводители дворянства; с 1899 г. – все председатели земских управлений губерний; председатели и члены губернской управы; местные начальники
(управления земледелия и государственного имущества); управляющие удельными округами; депутат от духовного ведомства, если епархиальное начальство сочтет это необходимым; представители других заинтересованных ведомств.
Губернские гласные избирались сроком на три года уездным земским собранием из числа гласных этих собраний. Количество губернских гласных определялось для каждого уездного собрания особым
”Расписанием“. В зависимости от губернии их число варьировалось от 15 до
62.
Возглавлял работу губернского земского собрания губернский
предводитель дворянства, являвшийся одним из высших должностных лиц губернии и назначавшийся государем.
Условия деятельности земских собраний определялись специальными правилами, общими как для уездов, так и для губерний.
Гласные приносили присягу и осуществляли свои полномочия безвозмездно. Волостные сходы могли назначать своим гласным особое содержание за счет волостных сборов. Земство также было вправе назначить
515
По-прежнему на огромной территории страны действовал древнейший русский институт - сельская община, уходящая корнями еще в вервь “Русской Правды”. Крестьянская и земская реформы не только не упразднили общину, но и даже возложили на нее специфические задачи. С одной стороны, община стала средством выколачивания выкупных платежей. С другой - онабыла необходима для притормаживания социальной дифференциации деревни. Помещику было невыгодно разорение бедноты, ибо разоренные крестьяне могли уйти в город, оставив баринабез рабочих рук. Не нужны ему были и кулаки, поскольку они сами переставали быть рабочей силой и конкурировали с помещиком в использовании деревенской бедноты. Вся эта система казалось очень мудрой отцам реформ, и она действительно исправно работала на протяжении десятилетий. Однако общинное устройство существовало не везде. Крестьяне Прибалтики получили личную свободу на полвека раньше, чем в России, но они не владели землей, были арендаторами или батраками у помещиков. В Азербайджане выкуп наделов начался через четверть века после реформы, в
Грузии даже в начале XX столетия более половины крестьян оставались на положении временнообязанных.
516
См.: Леонтович В. В. История либерализма. – С. 314-315.

325 гласному определенное вознаграждение, в случае если он осуществлял полномочия, возложенные законом на земскую управу. За уклонение от выполнения своих обязанностей любой гласный мог быть подвергнут различным взысканиям, как-то: замечанию, денежному штрафу или временному исключению из земского собрания.
Говоря о работе земских собраний, следует отметить, что законодательством определялось два возможных вида: очередные земские
собрания и чрезвычайные земские собрания.
Очередные уездные земские собрания начинали свою работу не позднее
1 октября и длились 10 дней. Очередные губернские собрания собирались не позднее 1 декабря и длились 20 дней. По инициативе министра внутренних дел или губернатора продолжительность начавшейся сессии могла быть увеличена. Чрезвычайная сессия назначалась либо губернатором, либо министром внутренних дел для рассмотрения тех вопросов, которые входили или были отнесены к компетенции подобных собраний.
Губернские земские собрания открывались и закрывались губернатором,
517
уездные – председателем собрания. В повестку дня земского собрания могли быть включены вопросы, предложенные к рассмотрению губернатором, земской управой, председателем и членами собрания либо по просьбам и жалобам частных лиц. Предварительное рассмотрение вопросов, вносимых на сессию собрания могло было быть возложено на специальные комиссии, сформированные из гласных.
518
Исполнительные полномочия в масштабе уезда или губернии возлагались на следующие органы земского самоуправления: губернские
земские управы и уездные земские управы.
519
Управы состояли из председателя и двух членов. Численность управы по постановлению земского собрания могла быть увеличена до 4 членов, а в губернской управе с разрешения министра внутренних дел – до 6. Должности
517
См.:Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. II. - С. 281-288, 414-487; Лазаревский Н. И.
Лекции по русскому государственному праву. – С–Пб., 1910. Т.2,ч.1.- С. 200-243,254-257.
518
См.: Белоконский И. П. Земство и Конституция. -М., 1910.-С.31-77.
519
См.: Елистратов А.И. Основные начала административного права. – М.. 1917. – С. 202.

326 замещались на трехлетний срок путем выборов в соответствующих земских собраниях. Причем, избираться могли любые лица, обладавшие правом голоса на земских избирательных собраниях. Председатель управы избирался из лиц, обладавших правом поступления на государственную службу. В одном и том же земском исполнительном учреждении не могли одновременно служить лица, состоявшие в первой степени свойства
(свойственник –супруга и ее родственники) и в степени родства по прямой линии – без ограничения, а в боковых – до третьей включительно.
Если по “Положению” 1864 г. утверждению подлежали только председатели управ, то по “Положению” 1890 г. утверждению подлежали как председатель, так и члены управы. Члены и председатель уездной управы утверждались в должности соответствующим губернатором, а председатель губернской управы – министром внутренних дел.
Земское собрание было вправе избирать на одну должность два и более лица, одно из которых затем утверждалось в этой должности, а остальные зачислялись кандидатами на данную должность.
Председатели и члены управ считались состоящими на государственной службе. Они осуществляли свои полномочия возмездно, причем размер их содержания определялся земским собранием заранее, до осуществления выборов на ту или иную должность. Установленный размер содержания не мог быть изменен вплоть до новых выборов, как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения.
Для управления отдельными отраслями земские собрания могли избирать земских агентов и образовывать специальные комиссии из гласных.
Для осуществления контроля за деятельностью исполнительных земских органов избирались особые участковые попечители. Если для управления в той или иной сфере требовались специальная подготовка или особые познания, то управам разрешалось приглашать работников по найму, образовывавших персонал земских служащих.

327
Круг предметов ведения и степень “властности” земских учреждений были достаточно широки. Круг предметов ведения земских учреждений составляли “дела о местных пользах и нуждах” губернии или уезда.
Выше мы говорили о влиянии “общественной” (“хозяйственной”) теории на подготовку и проведение реформы 1864 г., ограничившей компетенцию земств так называемыми “хозяйственными нуждами”. Данная специфика компетенции земств была устранена “Положением” 1890 г., в котором был закреплен исчерпывающий перечень предметов ведения земских учреждений. Так, на земства была возложена обязанность заботиться:
1. о народном здравоохранении;
2. о средствах народного образования и их попечения;
3. об общественном призрении;
4. об улучшении местных путей сообщения;
5. о земской почте;
6. о взаимном земском страховании имущества;
7. о строительном деле;
8. о помощи местному земледелию, торговле и промышленности;
9. об обязанности по раскладке некоторых казенных налогов;
10. об исполнение денежных и натуральных земских повинностей;
11. об удовлетворении возложенных на земство потребностей общегосударственной администрации и суда (обеспечение квартирами чинов полиции, расходы на полицейскую стражу, устройство и содержание арестных домов, расходы по воинскому призыву и приему новобранцев и т. д.);
12. о пожарной безопасности.
Так как законодательный перечень дел, отнесенных к ведению земств, являлся исчерпывающим, то ввиду этого земства не могли оказывать юридическую помощь нуждающимся.
520 520
См.:Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. II. – С. 577-591; Свешников М. И. Основы и пределы самоуправления. – С–Пб., 1892, ч. 1. - С. 121-161; ч. 2. - С, С. 232-247.

328
По общему правилу, дела, отнесенные к компетенции земств, подлежали ведению, как губных, так и уездных земских учреждений. Вместе с тем, некоторые вопросы были отнесены к исключительному ведению лишь губернских земских учреждений: издание обязательных постановлений; получение займов; взаимное земское страхование; устройство ярмарок, базаров и пристаней (ст. 63 “Положения” 1890 г.). Если по “Положениям”
1864 и 1890 гг. губернское земство обладало правом ходатайствовать центральному правительству о местных пользах и нуждах (правда, лишь через губернаторов), то с 1904 г. это право было предоставлено и уездным земствам. Губернатор направлял ходатайство на Высочайшее имя или в соответствующее министерство с приложением к нему собственного заключения.
Степень власти земских учреждений определялась, прежде всего, их правами по принятию обязательных к исполнению постановлений.
Право издания обязательных постановлений частично было предоставлено земствам в 90-х годах XIX в. Однако “Положение” 1890 г. сохранило это право только за губернскими земскими органами, расширив круг вопросов, по которым эти органы могли принимать обязательные к исполнению постановления. Это касалось, прежде всего, постановлений о санитарных или противопожарных мерах; об устройстве, содержании путей сообщений и порядке пользования ими; о производстве извозного промысла; о порядке функционирования ярмарок и рынков.
Обязательное постановление, подготовленное земским собранием, получало законную силу лишь после его утверждения губернатором. Он же публиковал данное постановление. Срок вступления постановления в силу не должен был быть менее 2 недель со дня его обнародования в каждом населенном пункте уезда. В случае отклонения постановления губернатором, оно передавалось в губернское “по земским и городским делам присутствие”.
Если большинство членов присутствия не соглашалось с мнением губернатора, то дальнейшую судьбу постановления решал непосредственно

329 министр внутренних дел. При этом земское собрание должно было быть проинформировано о мотивах отказа.
В распоряжениях самостоятельность земства была сильно ограничена
35
Постановления по целому ряду дел, прямо перечисленных в законодательстве, подлежали утверждению: одни – губернатором, другие – министром внутренних дел. “Положение” 1864 г. устанавливало определенный срок, в течение которого административное распоряжение исполнительного земского органа должно быть утверждено: семь дней для губернаторского утверждения и два месяца –для министерского. Если в течение этого срока отказа не было, то административное распоряжение считалось утвержденным. В случае неудовлетворительного решения этого вопроса земское собрание вторично обсуждало данный вопрос и если полагало мотивы отказа неубедительными, то передавало рассмотрение спорного вопроса и решение его по существу в Сенат.
“Положение” 1890 г. заменило эту процедуру на порядок, аналогичный принятию обязательных постановлений.
По “Положению” 1864 г. губернатор (в течение 7-дневного срока) и министр внутренних дел (в 2-месячный период) обладали правом наложить вето на любое постановление земского собрания, в случае его противоречия действующему законодательству или общегосударственному благу.
“Положение” 1890 г. сосредоточило право протеста в руках губернатора, значительно расширив основания для подобного протеста.
Самостоятельности действий органов земского самоуправления постоянно угрожало право коронной администрации приносить протест на земское постановление вследствие их нецелесообразности. При этом на губернаторов и министров возлагалась обязанность следить за тем, чтобы постановления земских собраний не нарушали интересов местного населения. Если протест о законности земского постановления мог быть отклонен
Сенатом, то окончательную судьбу постановления,

330 опротестованного на основе его нецелесообразности, решала сама коронная администрация.
521
Рассматривая вопрос об исполнительной власти земских учреждений, необходимо различать право принудительного и свободного исполнения.
Права принуждения частных лиц к исполнению своих постановлений земские исполнительные органы не имели ни по “Положению” 1864 г., ни по
“Положению” 1890 г. Земство в случае необходимости должно было обращаться за содействием правительственных органов. Однако функции по наблюдению за исполнением обязательных постановлений, возбуждению судебного преследования и обличению перед судом виновных могли осуществлять земские управы и участковые попечители.
Если по “Положению” 1864 г. земские исполнительные органы были поставлены в полную и исключительную зависимость от самого земства, то
“Положение” 1890 г. теснейшим образом подчинило земские управы губернатору. Тем не менее, земские управы осуществляли свои полномочия в соответствии с указаниями земских собраний и были им подотчетны.
Губернатор имел право осуществлять ревизии управ и исполнительных земских учреждений. Он мог принимать жалобы на их действия, требовать объяснений или удовлетворения этих жалоб. В случае отказа со стороны земских исполнительных органов удовлетворить жалобу, губернатор был вправе внести соответствующий протест в губернское присутствие, решение которого было обязательным для управ, но которое управа могла обжаловать в Сенат.
Кроме того, зависимость губернской или земской управы усиливалась ввиду широких полномочий коронной администрации в отношении личного состава управы. Так, министр внутренних дел и губернаторы обладали правом утверждать председателей и членов управы. Губернатор представлял этих чиновников к государственным наградам, отпускал на отдых за пределы губернии, возбуждал дела об их дисциплинарной и уголовной
521
См.: Елистратов А. И. Указ. соч. - С. 220-221.

331 ответственности. Более того, весь персонал служащих земских учреждений формировался под контролем и с согласия губернатора. Таким образом, по существу, во всех сферах своей деятельности, начиная с издания нормативных актов и заканчивая их исполнением, органы земского самоуправления не пользовались самостоятельностью, и были подчинены жесткой опеке со стороны коронной администрации. Поэтому провозглашенная самостоятельность земских учреждений носила исключительно декларативный характер.
522
Подводя общий итог, можно констатировать, что деспотический
инстинкт, выработанный многовековой рутиной самодержавного
правления, проявил себя и во внутренней противоречивости
большинства либеральных реформ 60-х — 70-х годов XIX в. Так, крестьянская реформа, делая землепашца формально свободным, предопределила на многие десятилетия его экономическую несвободу и обнищание. Земствам не дано было развиться ни “вширь”, ни “вниз”, ни тем более “вверх”: они не распространялись (первоначально) на все нерусские окраины Империи, не создали волостных организаций (то есть крестьянского самоуправления) и не имели прав на межгубернские всероссийские объединения, столь страшившие власти призраком “конституции”. Полиция земствам не подчинялась, и последние постоянно подвергались
“административно-командным” нападкам со стороны губернских властей.
Сами же эти власти легко избегали подсудности, так как один из важнейших принципов правового государства – ответственность чиновников перед судом, право обжалования действий административных лиц и учреждений – отсутствовал в новых судебных уставах.
523
Тем не менее, при всей умеренности и осторожности либеральных реформ Александра II и жесткой компромиссное контрреформ
Александра III, им принадлежит заслуга формирования у значительной части
522
См.:Коркунов Н. М. Указ. соч. - Т. II; Елистратов А. И. Указ. соч. - С. 223-224; Блинов И. Губернаторы, историко-юридический очерк. - М., 1905; Тарасов И. Т. Лекции по полицейскому (административному) праву. Т. I. - М. 1909; Т. II. - М., 1910.
523
См.: Наше отечество. Т. 1. - С. 121-122, 149.

332 российского общества нового политического сознания, в рамках которого и стала впоследствии возможной заметная радикализация русского либерализма. Именно земские учреждения становятся главной общественной опорой в борьбе за дальнейшие реформы, так как изначально в институте земства “встретились” инициатива власти, желавшей осовременить систему управления и несколько децентрализовать бюрократический централизм, с одной стороны, и стремление передовой части общества хоть в какой-то мере участвовать в делах государства (хотя бы на уровне местных нужд и потребностей), с другой. Поэтому “...земство явилось не в виде уступки каким-то мечтательным либеральным требованиям,
– отмечал
Н. В. Шелгунов, – а как следствие осознанной правительством необходимости”.
524
Конкретное отношение к роли и значимости земств существенно меняется на протяжении 60-80-х годов, как со стороны правительства, так и в различных кругах общественности. Однако в сознании и либералов, и консерваторов земства связывались с идеей (заманчивой для одних и устрашающей для других) представительного правления. Отсюда вся непоследовательность властей в отношении земских институтов и их деятельности.
В 1892 г. в соответствии с “Городовым Положением” от 11 июня 1892 г. была проведена городская контрреформа
42
. Установленная в 1870 г. трехклассная система была заменена одним избирательным собранием всех городских избирателей, в задачу которого входило избрание гласных. В случае большого числа избирателей данное собрание могло быть подразделено на несколько участков. Существенно ограничивалось пассивное избирательное право, так как в гласные от участка могли избираться только лица, относящиеся к избирателям именно данного участка.
Значительно увеличивался имущественный ценз. Необходимо было обладать недвижимостью в черте города, оцененной для взимания сбора от одной
524
Цит. по: Наше отечество. Т. 1. - С. 150.

333 тысячи рублей (в уездных городах) и до трех тысяч рублей в Санкт-
Петербурге и Москве, или не менее трехсот рублей в остальных городах страны. Содержание промышленного предприятия в течение не менее одного года также давало право участия в выборах.
525
Лица, не обладавшие полным цензом, вообще отстранялись от выборов.
В случае избрания менее 2/3 положенного числа гласных министр внутренних дел дополнял требуемое количество из числа прежних гласных.
“Положение” 1892 г. определило, что собрания Думы созываются не менее четырех и не более 24 раз в год, причем график работы необходимо было готовить заранее в декабре на весь следующий год (ст. 64 Городового
Положения).
Для начала работы Думы необходимо было присутствие не менее половины от общего числа гласных (в тех городах, где их численность превышала 40 человек) и не менее 1/3 – где их численность была менее этого количества. Как и в земских собраниях, в Думе вопросы решались простым большинством голосов. Однако для принятия решений по некоторым наиболее важным делам “Положение” требовало повышенного кворума (2/3 от общего числа гласных в думах с количественным составом до 40 гласных и 1/2 в думах с количественным составом более 40 гласных) (ст. 70, 71
Городового Положения).
526
Городская Управа состояла из двух членов под председательством головы. Число членов Управы могло быть увеличено по постановлению
Думы в обеих столицах до 6 членов, а в других крупных городах – до 4 членов. Помимо членов Управы в обеих столицах, в Одессе и Риге в состав
Управы входили товарищи городского головы. В небольших городских поселениях обязанности Управы могли быть возложены с согласия министра внутренних дел единолично на голову с назначением ему помощника (ст. 92
Городового Положения).
525
См.: Елистратов А. И. Указ. соч. - С. 225.
526
См.: Елистратов А. И. Указ. соч. - С. 226-227.

334
Все должностные лица Управы, за исключением столичных городских голов, занимали свои должности по выбору Думы. Столичные головы (в
Санкт-Петербурге, в том числе, и товарищ головы) назначались императором по представлению министра внутренних дел. При этом Московской Думе предоставлялось право избирать двух кандидатов на должность головы и его товарища из числа гласных или городских избирателей (ст. 114 Городового
Положения).
На городские должности могли быть избраны как гласные, так и другие лица, имеющие право голоса при проведении городских выборов. Причем, своего рода льготные условия были определены для замещения должности
городского секретаря (секретаря Думы): на эту должность имели право избираться лица, не имевшие имущественного ценза и не достигшие 25 лет; они должны были соответствовать лишь установленным в законе требованиям “неопороченного поведения” (ст. 116 Городового Положения).
Резко менялось правовое положение должностных лиц городского управления. Голова, члены Управы и городской секретарь по новому
“Положению” становились государственными служащими. Однако на служащих Городских Управ не распространялась практика, дающая возможность получить первый классный чин за 3 трехлетия земской службы членам земских управ, не имеющим права поступления на государственную службу (ст. 121 Городового Положения).
Голова и члены управы осуществляли свои полномочия в течение 4- летнего срока. Городской секретарь мог быть избран по усмотрению Думы и на более непродолжительный срок. Для придания городскому управлению устойчивости, “Положением” 1892 г. вводилось частичное обновление состава управы: через каждые два года половина членов управы избиралось по очереди; однако выбывший мог быть повторно избранным на ту же должность (ст. 124 Городового Положения). В организации земских управ этот институт отсутствовал.

335
Для осуществления полномочий в отдельных отраслях управления Дума была вправе назначать особых лиц, а в крайних случаях – особые
исполнительные комиссии, члены которых должны были принадлежать к числу гласных или, по крайней мере, к числу городских избирателей.
527
По общему правилу работу комиссии возглавлял член управы, если же по представлению управы Дума считала необходимым избрать в председатели комиссии особое лицо, то последнее, в случае его избрания, получало право голоса при рассмотрении в управе дел, относящихся к компетенции данной комиссии. Исполнительная комиссия действовала на основании специальных думских инструкций (ст. 103 и 104 Городового Положения).
528
Что касается компетенции и предметов ведения органов городского самоуправления, то они контрреформой Александра III затронуты не были.
Особое общественное управление было установлено в небольших городах и Санкт-Петербурге (Петрограде).
В небольших городских поселениях, включенных в особый список, вводилось упрощенное общественное управление. Вместо Думы учреждалось собрание городских уполномоченных в количестве от 12 до 15 уполномоченных. Уполномоченные избирались сходом местных домохозяев сроком на 4 года из числа лиц, владевших недвижимостью стоимостью не менее ста рублей. Собрание уполномоченных на тот же четырехлетний срок избирало городского старосту (с одним или двумя помощникам!). Староста председательствовал в собрании и одновременно являлся исполнительным органом городского управления.
В Санкт-Петербурге (Петрограде) общественное управление было организовано в соответствии с “Особым Положением” от 8 июня 1903 г.
Важнейшие особенности столичной организации самоуправления состояли в следующем. Применительно к городским выборам действовала двухклассная система, состоявшая в том, что для осуществления выборов гласных избиратели были разделены на два разряда: I разряд составляли крупные
527
См.: Коркунов Н. М. Указ. соч. - С. 607.
528
См.: Елистратов А. И. Указ. соч. - С. 227.

336 налогоплательщики (уплачивавшие совместно 1/3 общей суммы сборов, вносимых всеми избирателями); ко II разряду были причислены все остальные избиратели. Первый разряд избирал 1/3, а второй –2/3 от общего числа гласных.
Избирательным правом обладали не только собственники недвижимости и владельцы торгово-промышленных предприятий, но также и квартиросъемщики, платившие ежегодный квартирный налог в размере не менее 33 рублей как минимум год, предшествовавший выборам (что соответствовало наемной цене квартир, превышавшей 1 тыс. 80 рублей в год).
Городская Дума Санкт-Петербурга (Петрограда) состояла из 162 гласных, избиравшихся на шесть лет. Через каждые три года осуществлялись перевыборы 50% гласных, поэтому состав Думы обновлялся каждые три года ровно на половину. Председательствовало в Думе особое лицо, избиравшееся ежегодно из числа городских гласных. Причем председатель Думы не мог занимать никаких других должностей в системе городского самоуправления и исполнял свои полномочия безвозмездно.
Компетенция общественного управления
Санкт-Петербурга
(Петрограда) определялась более детально, чем для остальных институтов городского самоуправления Империи, в частности, за столичным самоуправлением закреплялась городская канализация, содержание свалок и кладбищ, уборка улиц и чистка фонтанов и т. д.
529
Подводя итог развитию самоуправления в исследуемый период следует отметить, что в целом становление земского и городского общественного
управления как основных субъектов местного самоуправления во
второй
половине
XIX в.
означало
утверждение
принципа
всесословности, включение в решение вопросов местного значения всех
сословных групп.
529
См.: Елистратов А. И. Указ. соч. - С. 229-230.

337
В развитии муниципального права это означало переход от сословного к территориальному принципу формирования основных институтов самоуправления. Земское и городское самоуправление охватило территорию, на которой проживало более 112 млн. человек (70% населения России).
Вместе с тем идея самоуправления народа не была реализована в полной мере, не стала стержнем всего государственного устройства России, а лишь ограничилась административной сферой. Поэтому именно такое самоуправление было удобно и выгодно самодержавию: беря на себя, с одной стороны, решение некоторых хозяйственных задач, самоуправление, с другой стороны, не могло претендовать на политическое участие в решении важнейших государственных дел. Именно поэтому земское и городское самоуправление были лишены каких-либо властных полномочий, завися от губернаторов и местной полиции.
Всесословные органы местного самоуправления имели в истории России весьма кратковременный период развития, хотя начало XX в. обещало самые благоприятные перспективы.
530
Земцы самых разных политических направлений считали отказ от наиболее жестких положений контрреформы
Александра III и эволюцию в сторону либерализации государственно- общественных отношений наиболее приемлемым эволюционным путем от самодержавия к конституционной монархии. По этому поводу С. Ю. Витте отмечал: “Как я доказал в записке... земские учреждения – это конституция снизу, которая несомненно рано или поздно естественным социальным путем приводит к конституции сверху. И этот путь самый спокойный; и если бы раз давши земское и городское самоуправление и затем, в течение четверти века с ними не воевали, а постепенно их развивали, то мы пришли бы к конституции без смутных революционных эксцессов”.
531 530
Затягивание решения социально-экономических проблем приводило не только к дестабилизации обстановки в стране, но и к организационному политическому сплочению различных слоев общества. К осени 1904 г. сложилась оппозиция самодержавию в виде земских организаций. 6 ноября в Санкт-
Петербурге состоялся I съезд земств, на котором была принята программа из 11 пунктов. – См.:
Поцелуев В.А. История России XX столетия: (Основные проблемы): Учеб. Пособие для студентов вузов. –
М., 1997.-С.29.
531
См.:Витте С. Ю. Воспоминания. Т. 1. – С. 436. Записка С. Ю. Витте, которую он здесь упоминает, должна была доказать, что земские учреждения несовместимы с самодержавием. Остается спорным вопрос,

338
Либералы, видевшие в переходе к конституционному строю естественный возврат и завершение реформ Александра II, считали земские учреждения уже существующей основой для создания конституционного строя. Известный земец, депутат II Государственной Думы В. А. Маклаков писал по этому поводу: “Прежний либерализм верил, что к конституции он придет “эволюцией” существующих учреждений. В России было зерно, из которого самотеком росла конституция. Это было местное самоуправление, то есть земство. Оно ведало те же общие нужды, что и государство; как оно было принудительной организацией, но осуществляло принцип народоправства. Стоило постепенно развить это начало к низу и к верху, и конституция сама собой бы пришла... Это было бы долгим путем, но во время него воспитывались бы кадры людей, которые на опыте узнавали бы нужды страны, трудности, которые им предстояли бы, и были бы подготовлены, чтобы сменить прежних представителей власти“.
532
Восьмого сентября 1904 г. Бюро земских собраний принимает решение созвать земский съезд, который открылся 6 ноября 1904 г. Съезд длился четыре дня, однако лишь последний день в его работе был посвящен особым проблемам самого земского движения. Первые три дня целиком ушли на обсуждение последнего пункта повестки дня – общих предпосылок для нормализации общественной и государственной жизни. По завершении своей работы съезд выработал 11 тезисов. В первых трех заявлялось, что с начала
80- х годов образовалась полная отчужденность между обществом и государственной властью, прежде всего вследствие того, что правительство не допускало участия общества к обсуждению государственных дел и систематически внедряло режим административной централизации во всех областях общественной жизни.
Тем самым существовавший бюрократический строй еще более увеличил пропасть не только между правительством и обществом, но и между верховной властью и народом. какие практические намерения скрывались за этими теоретическими рассуждениями. – См.: Леонтович В.В.
Указ. соч. – С. 371-391, 392.
532
См.:Маклаков В. А. Вторая Государственная Дума. – Париж, без даты. – С. 140,141.

339
Согласно четвертому тезису, настало время для возобновления в новом качестве отношений между государственной властью и обществом. В пятом тезисе съезд требовал подлинных гарантий неприкосновенности личности; в шестом – обеспечения свободы вероисповедания и печати; в седьмом – полного гражданского и политического равноправия для всех граждан страны; в восьмом – предоставления крестьянам личных прав, равных правам всех других сословий и лишь в девятом – расширения полномочий органов самоуправления. Десятый и одиннадцатый тезисы указывали на необходимость создания народного представительства.
Следует отметить, что по десятому тезису съезду не удалось достичь компромисса, поэтому в окончательный текст были включены две формулировки. Вариант, предлагавшийся большинством (71 голос), рекомендовал передать законодательную власть народному представительству, то есть перейти к конституционному строю. Вариант, предложенный меньшинством (27 голосов), касался лишь проблемы участия в законотворческой деятельности народных представителей, то есть предлагалось создать особый орган с совещательными полномочиями, сформированный на базе выборов.
533
Двенадцатого декабря 1904 г. был обнародован закон, в значительной степени отражавший настроения российского земства. Характерно, что ст. 9, предусматривавшая привлечение к законодательной работе представителей самоуправления, была вычеркнута Николаем II после его разговора с
С. Ю. Витте, который придерживался точки зрения, что если необходима реформа государственного строя, то предпочтительнее непосредственно
533
Народное представительство, по мнению меньшинства земского съезда, должно было стать органом
“нравственного значения”, объединяющим верховную власть и народ России, а никак не органом, выражающим интересы и требования граждан по отношению к государственной власти. “Нашим оппонентам, – отмечал известный земец Д. Н. Шипов, – по-видимому, было совершенно непонятно, что для нас, при усвоенной нами исходной точке зрения, является совершенно излишним и чуждым вопрос –
решающим или совещательным голосом будет пользоваться народное представительство, и исключается вовсе возможность сохранения абсолютизма власти, не считающейся с представительством народного мнения, народной мысли. Различие в нашем отношении к этим вопросам обусловливается исключительно тем, что конституционалисты в основу преобразования нашего государственного строя полагали идею правовую, а мы считали необходимым в основу предстоящей реформы положить идею этико-социальную, сознание нравственного долга, лежащего равно как на носителе верховной власти, так и на народном представительстве”. – Шипов Д. Н. Воспоминания и думы о пережитом. – Цит. по: Леонтович В.В. Указ. соч. – С. 378.

340 перейти к конституционному строю. Он был ярым противником той мысли
(которую отстаивали славянофилы и Д. Н. Шипов), что народное представительство с совещательными функциями сможет эволюционно трансформироваться в орган единения верховной власти и народа. Наоборот,
С. Ю. Витте полагал, ”что такое народное представительство неизбежно должно будет предпринять серьезную борьбу за расширение своих полномочий и получение подлинной законодательной власти, иными словами, за переход к конституционному строю. Попытка сохранить самодержавие и одновременно созвать народное представительство с консультативными функциями, по его мнению, являлась попыткой согласовать несогласуемые начала...“.
534
Местное самодержавие и его развитие явились одним из ключевых звеньев реформаторской программы
П. А. Столыпина.
Вопросы совершенствования земского и городского самоуправления были включены в программные требования практически всех ведущих политических партий, не исключая РСДРП и Партии социалистов-революционеров. Проблемы местного самоуправления оказались в поле зрения депутатов начавшей работу с 1906 г. Государственной Думы.
534
См. : Леонтович В.В. Указ. соч. – С.382.

341