Международный институт управления ю. В. Фененко муниципальные системы
 Скачать 2.54 Mb.
|
|
Малые города (до 50 тысяч): 1. Канализация, санитария и гигиена; 2. Транспортные магистрали; 3. Деятельность полиции; 4. Образование; 5. Пожарная охрана. Крупные города (свыше 1 миллиона): 1. Социальное обеспечение; 2. Образование; 3. Здравоохранение и больницы; 431 См.: Бокова С.В. Программы развития городов в системе государственного управления// США: Э.П.И. 1993. 8. С. 120 - 125. 258 4. Деятельность полиции; 5. Канализация, санитария и гигиена; 6. Источники финансирования деятельности органов местной власти. Каким образом города и особенно крупные города финансируют деятельность необходимых служб? А. Бюджет. Все местные органы управления должны составлять годовой бюджет. Многие законы штатов требуют, чтобы местные бюджеты были сбалансированы. Как правило, главы административных управлений в соответствии с существующими правилами и ограничениями разрабатывают бюджет своей организации. Зачастую имеют место широкие дебаты относительно того, какие службы и программы правительство должно финансировать и в какой степени. В зависимости от формы местного органа управления и его структуры эти бюджетные конфликты, как правило, разрешаются главой исполнительной власти (мэром) и законодательной ветвью власти (советом). Б. Откуда поступают доходы? Откуда местные официальные лица получают доходы для того, чтобы оплачивать предоставляемые услуги? Каковы основные источники доходов, которыми пользуется местная администрация? Во-первых, наиболее важным источником доходов является доход на собственность, одно время используемый администрацией всех местными администрациями. Налог на собственность собирается на недвижимость (землю и здания) и на личную собственность (например, на автомобили). Эти налоги базируются на стоимости налога на собственность, устанавливаемые местной администрацией. 432 Другим важным источником местных доходов может быть подоходный налог (взимаемый в шести штатах, в основном на Востоке), налог с оборота на некоторые или все виды товаров, продаваемые в городе (в 16 штатах 432 См.: Местные органы власти в США: организация управления и экономической деятельности. М., 1996. 259 разрешается местной администрации взимать этот налог), штрафы и взносы (штрафы взимаются за нарушения законов, например, за нарушение правил дорожного движения, и взносы за предоставляемые специальные услуги), специальные налоги уплачиваются владельцами собственности за правительственные услуги, которыми пользуется собственник), налоговые доходы (например, за гаражи, проекты строительства домов, рынки и так далее) и путем продажи государственных ценных бумаг (сертификат, который гарантирует оплату затраченных денег и процентов по ним в конкретный срок). 433 В дополнение к местным источникам доходов, большинство местных администраций получают экономическую помощь от правительств штатов и федеральных органов. Фонды штатов разделяются на две основные категории: 1. Общая правительственная поддержка; 2. Субсидии по категориям для поддержки конкретных программ или проектов, например, строительства дорог, общественные нужды, образование. Федеральная финансовая помощь также подразделяется на два основных вида: 1. Так называемая субсидия в форме оказания помощи; 2. Разделение доходов. Обычно первый вид помощи предоставляется непосредственно определенным федеральным департаментом для практического использования. Существует около 500 федеральных программ субсидий с различными целями (от подготовки полицейских до контроля за канализацией), однако, две трети федеральных субсидий используются для оплаты расходов на социальные нужды и расходы по строительству дорог. 434 433 См.: В основании пирамиды: как работают местные органы самоуправления в США, Великобритании, Франции // Народный депутат. 1990. 14. С. 112 - 118. 434 См.: Хиви Д. Финансы местных органов власти в США // Финансы. 1995. N 10. 260 Концепция разделения доходов с администрацией штатов и местными органами власти, это возвращение администрации Штатов и местным органам власти части доходов, собранных федеральным правительством в этом штате. Сегодня, однако, из-за нынешних финансовых трудностей, с которыми сталкивается федеральное правительство, разделение доходов больше не является источником финансирования местных органов власти. Раньше источниками доходов местных органов власти были следующие: 31 процент от налогов на собственность; 31 процент от администрации штатов; 8 процентов от федерального правительства; 7 процентов от выручки коммунальных предприятий; 4 процента от налога с оборота; 2 процента от личных доходов; 1 процент от других налогов и взносов; 16 процентов из других источников. Эти оценки основаны на общих данных для стран, городов, школ и специальных округов. 435 В. Облигации Распределение доходов для каких-либо конкретных местных органов управления может значительно отличаться от вышеприведенных данных. До тех пор, пока существуют органы власти, у них будет потребность брать взаймы деньги, когда требуемые расходы превышают доходы. Эти доходы могут быть различными, например, от краткосрочных проектов до долгосрочных капитальных проектов. Способность властей брать деньги взаймы зависит в основном от восприятия их кредиторов того, что власти готовы и способны выполнить свою просьбу по выплате кредитов. Без такой просьбы индивидуальные лица и институты не будут добровольно давать деньги властям. В некоторых случаях кредиторы ожидают получить полные 435 См.: Там же. 261 гарантии со стороны властей. В других случаях кредиторы могут быть удовлетворены получением выплат исключительно из определённых доходов, например, доходов, получаемых в связи с деятельностью конкретной структуры, (например дорожные пошлины или выплаты за пользование электричеством). 436 Многие другие факторы будут влиять на условия, согласно которым власти могут брать деньги взаймы. Эти условия зависят от лиц и организаций, которым необходимо будет выплатить по долговым обязательствам, например, банкам, финансовым институтам и индивидуальным вкладчикам. Тип финансируемых расходов зависит от гарантий, предоставляемых по выплате по долговым обязательствам местными администрациями (гарантии по обязательствам местных администраций, в основном зависят от федерального налогообложения доходов). В Соединенных Штатах обычная практика, когда местные администрации не пользуются своим правом предоплаты по долговым обязательствам на определенный период, например, в течение 10 лет; это ограничение объясняется тем фактом, что вкладчики по долговым обязательствам обычно настаивают на этом положении. 437 Вышеизложенные положения это только некоторые факторы, влияющие на общественное финансирование; многие другие факторы также следуют учитывать, прежде чем местным властям начинать программу по кредитованию. Разрабатывая такую программу, местные власти должны учитывать существующие обычаи и особенности вкладчиков, которые, как ожидается, купят долговые обязательства, таким образом, гарантируя наилучшие возможности предлагаемыми обязательствами предполагаемым кредиторам. Роль органов управления штата и местных властей в мероприятиях Федерального Правительства, способных оказать воздействие на состояние окружающей среды, очень высока. 436 См.: Финансовая база местных органов власти западных стран: Сб. обзоров. М.: ИНИОН, 1994. 437 См.: Местное самоуправление и федерализм: опыт США. Архив ИЭГ. www.opec.ru/library/. 262 Национальные органы управления действуют в штатах и отдельных районах. В принципе, деятельность федеральных органов управления не подпадает под действие законов штата и местных органов управления и не контролируется ими. Однако в зависимости от характера этой деятельности, органы управления штата и местные власти по федеральному законодательству наделяются определенными правами в связи с предлагаемыми мероприятиями. Эти гарантии дают штатам и отдельным местностям возможность играть существенную роль в предлагаемых мероприятиях на федеральном уровне, оказывающих значительное воздействие на состояние окружающей среды, отрицательное влияние на памятники истории, а также в предлагаемом использовании парков, исторических районов, районов отдыха и заповедников. Эти меры процедурной защиты применяются, если федеральные органы управления предлагают осуществить проект строительства, выделяют субсидии для осуществления проекта строительства либо предлагают принять постановление или осуществить какую-либо политику. Местные власти теснее связаны с конкретной реализацией мероприятия и, возможно, более чувствительны к его последствиям, и поэтому мнение населения данной местности способно обеспечить охрану окружающей среды, оказывая влияние на федеральный уровень. Данные процедуры регулируются рядом различных законоположений и исполнительных приказов на национальном уровне. Они обеспечивают определенную степень координации деятельности органов управления на разных уровнях и еще одну форму сдержек и противовесов в федеральной системе управления. Местная автономия в режимах, ранее обеспечивавших значительную степень централизации. Децентрализация власти среди местных органов самоуправления является важной возможностью изменения структуры управления и наделения населения возможностью контролировать власти. Существуют, по 263 крайней мере, два способа решения этой задачи - использовать Конституцию, по которой местным органам управления предоставляются полномочия по осуществлению управления в своем регионе в рамках общегражданского законодательства. Другой способ с помощью законов. В любом случае, предоставление полномочий местным органам управления может дать служащим местных органов власти средства для осуществления (в процессе управления) чаяний местного населения. 438 Полномочия, делегированные местным органам управления, представляют собой эквивалент национального суверенитета на местном уровне. В их число могут входить полномочия на принятие законов и законодательных актов, взимание налогов и сборов для финансирования местных программ и проектов, обеспечение обслуживания, включая набор и увольнение местных служащих, и проведение политики в области культуры и по вопросам, касающимся качества жизни, например, окружающей среды, землепользования и сохранения исторического наследия. Местным органам управления могут предоставляться полномочия на принятие собственного устава или Конституции, регулирующей ведение дел на местном уровне. Например, прежде чем федеральное правительство предоставляет штату субсидию на постройку шоссе, пересекающего местный парк, необходимо провести консультации с природоохранными организациями и изучить акты государственных архивов, имеющих отношение к подобным вопросам. Ещё один пример; если национальное правительство строит дамбу в штате, этому штату сообщается о значительном влиянии проекта на состояние окружающей среды, а результат консультаций фиксируется в государственных архивах. 439 438 См.: Бабун Р.В. Американский федерализм и местное самоуправление // Регион: экономика и социология. 1994. N 1. 439 См.: Органы власти штатов и местные органы управления в США/ Отв.ред. Шамберг В.М. М.: ИМЭиМО, 1990. 264 Эти гарантии процедурного характера стали важным элементом отношений между различными федеральными органами управления в системе муниципального самоуправления США. Обзор достоинств и недостатков формы муниципального управления США. Достоинства - Давняя историческая традиция; - Выборный представительный совет, удовлетворяющий потребности избирателей; - Хорошо проявил себя в маленьких городах и сельской местности; - Сильное лидерство с централизованной ответственностью; - Облегчает формулировку реализацию политики; - Профессиональный руководитель руководит городом; - Совет сохраняет контроль над политикой; - Руководство городом осуществляется на манер руководства компанией; - Хорошо действует в чрезвычайных ситуациях; - Простая организационная структура; - Скорое и решительное осуществление политики; - "Чистейшая" форма демократии; - Все избиратели имеют возможность принять участие в управлении городом; - Давняя историческая традиция; - Хорошо зарекомендовало себя в небольших районах. Недостатки Слабый мэр - Распыление полномочий и ответственности; - Отсутствие сильного лидера; - Политический вакуум может привести к появлению боссов и засилью одной из партийных машин в политической жизни. Сильный мэр - Ответственность слишком велика для одного человека; - Мэр может не являться профессиональным управленцем. 265 Руководитель совета - Отсутствие мощного и эффективного политического руководства; - Руководитель, стремится узурпировать политические функции; - Руководитель м.б. чужаком в городе, стремящимся лишь сделать карьеру. Комиссия - Одна организация выполняет и законодательные и политические функции; - Отсутствие сдержек и противовесов; - Никто не несет общей административной ответственности; - Трудно избрать законодателей, обладающих способностями к руководству. Городское собрание/представительное городское собрание - Трудно осуществлять долгосрочное планирование; - Сложно обеспечить достаточный уровень информированности всех граждан; - Подготовка документов может усложниться; - Зачастую низка посещаемость ежегодных собраний. Муниципальная кадровая политика. Несомненный практический интерес, с точки зрения развития российской системы местного самоуправления, может представлять вопрос о том, как проводится муниципальная кадровая политика в США. 440 Кадровая политика включает в себя и работу, и должность, и мотивацию поведения людей внутри данной организации, “... в конечном счете, направлена на то, чтобы цели деятельности этой организации были достигнуты наиболее эффективно и экономно с максимальным использованием всех работников”. 441 Рассмотрим основные моменты, характеризующие работу с кадрами муниципальной администрации. Разобщенность (раздельность) управления кадрами на различных уровнях американского управления. Как общее правило, кадровые системы в 440 “ Кадровая политика - это искусство подбора новых служащих, используя старых таким образом, чтобы можно было получать максимальное качество и количество продукции и услуг от рабочей силы” (Felix A.Nigro. Public Personnel Administration.- N.Y.,1959, p.36). 441 См.: Kenneth O. Warner. A Common Sense Personnel Program.-Tennessee Town and City, 1951,p.13. 266 США на всех уровнях - федеральном, штатном и местном - действуют полностью независимо друг от друга (несмотря на тот факт, что в некоторых случаях федеральное правительство устанавливает стандарты кадровой политики в правительствах штатах, а штаты - в ограниченном числе случаев - обеспечивают определенные службы в муниципальном аппарате. Характерно, что кадровые системы различных уровней управления не имеют иерархических отношений. Правовые основы муниципальной кадровой политики. Каждый штат имеет собственную правовую базу муниципальной кадровой политики, отличающуюся как от других штатов, так и в отношении различных уровней местного управления. Кадровая политика городов основывается, как правило, на следующих актах: 1) В относительно немногих случаях (Массачусетс и Нью-Йорк) города пользуются штатными законами, которые применимы к штатным служащим. 442 2) Общим для многих штатов является принятие общих законов, содержащих положения о “гражданской службе”, применимых к различным категориям городов, часто в зависимости от их размеров. 3) Специальные акты, определяющие рамки кадровой системы особых городов. 4) Местные хартии. Города, пользующиеся привилегией “home rule”, принимают собственные хартии, многие из которых включают положения по “системам гражданской службы”. 5) Акты, принимаемые муниципальным представительным органом. 6) Исполнительные или административные приказы. В отсутствие местной хартии или ордонанса местного представительного органа возможно принятие муниципальной исполнительной властью приказов, содержащих положения относительно управления кадрами. 442 См.: Местные органы власти в США: организация управления и экономической деятельности. М., 1996. 267 Местные власти могут, путем местного референдума, решить, будет ли закон штата о гражданской службе распространяться на них. В случае положительного решения штат должен предоставлять услуги и обеспечивать службы, предусмотренные законом (Нью–Джерси, Массачусетс, Мэриленд). 443 Основные черты кадровой политики в городах: 1) Независимость агентств гражданской службы. Наиболее общий тип соответствующей организационной структурной единицы муниципалитетов - комиссия по гражданской службе или кадровое правление.Обычно состоит из 3-5 назначаемых членов, которые служат на долгосрочной основе и на которых возлагается ответственность за выполнение закона о гражданской службе. Они могут также служить в качества политического правления для установления общих стандартов кадровой политики и заслушивания апелляций. 2) Открытая конкуренция (состязательность) - общий принцип для муниципальных кадровых систем. Он означает, что любое лицо, обладающее минимумом качеств, требуемых для замещения должности, может посредством экзаменов участвовать в конкурсе на замещение этой должности. В последние годы некоторые местные ордонансы о гражданской службе несколько отошли от принципа открытой состязательности в сторону установления повышенных квалификационных стандартов, что в определенной степени ограничивает широкую состязательность в замещении должностей в муниципальной службе. 3) Концепция “должность”. Должность рассматривается как круг обязанностей и ответственности, которые предписаны данному индивиду. Эта концепция рассматривается в качестве базисного кирпича в построении американской публичной кадровой системы. Исходным является то, что 443 См.: Органы власти штатов и местные органы управления в США/ Отв.ред. Шамберг В.М. М.: ИМЭиМО, 1990. 268 кандидат нанимается для выполнения определенных обязанностей за определенную плату. В контрасте с этой концепцией находится система подбора кадров в руководящие управленческие слои по их достижениям в образовании. Предполагается, что все дальнейшие кадровые подвижки приспособлены к прогрессу личности путем различных градаций в пределах класса. В системе, основанной на концепции “должность”, индивидум обычно продвигается по служебной лестнице через конкурсные (состязательные) экзамены, схожие с экзаменами на замещение должности (вступительными экзаменами). 4) Экзамены на замещение особых должностей. Многие законы о гражданской службе содержат положения, сводящиеся к следующему: экзамены должны быть практическими по характеру и основанными на конкретной работе, которая будет выполняться лицом, занявшим должность. Это означает, что муниципалитеты экзаменуют лиц не для выявления их потенциала или основных умственных способностей, а на их знания специфического рода работы как особого уровня ответственности, будь то для повышения по службе или для приема на службу. В последние годы этот принцип модифицирован на уровне экзаменов для приема на муниципальную службу. Суть новых экзаменов состоит в том, что они предназначены отобрать тех, кто имеет потенциал для роста в административной работе, но не имеет специальных знаний о работе, которую они будут выполнять. Особенно эта практика распространена в отношении недавних выпускников университетов. Но такие экзамены применяются только как приемные, а для повышения по службе сохраняются прежние, основанные на знании характера работы. 444 Таким образом, анализируя систему организации местного самоуправления в США, можно сделать следующие выводы: 444 См.: Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Органы местного управления в США и Западной Европе. Екатеринбург-Челябинск, 1999; Органы власти штатов и местные органы управления в США/ Отв.ред. Шамберг В.М. М.: ИМЭиМО, 1990; Kenneth O.Warner,p.94-95. 269 Опыт США свидетельствует о том, что местное самоуправление оказывает влияние на федеративные отношения преимущественно через партийный механизм, а также через группы давления, представляющие интересы местных властей на федеральном уровне и в законодательных органах штатов. В США, как и в большинстве иных демократических государств, местное самоуправление как группа давления хорошо организовано в национальном масштабе. Достаточно большим политическим весом обладают ассоциации графств, муниципалитетов, мэров и т. п., имеющие свои представительства в Вашингтоне. В США, начальная стадия местного самоуправления основывается на нескольких фундаментальных составляющих: 1) Обязательство государства по обеспечению самоуправляемости местных сообществ, на которую они имеют политическое право. Практически это означает, что большинство проблем, если не все, должны решаться людьми, с ними столкнувшимися. Решение местных вопросов при таком подходе, возможно, является единственно эффективным. 2) Для полного использования политического права на самоуправление необходимо наличие сильной законодательной базы. Закон должен обеспечить высокую степень местной автономии, демократическое участие населения в процессе принятия решений на местах и прочную финансовую основу. 3) В США существуют 5 основных форм местного управления, объединяют их именно вышеуказанные фундаментальные составные. Эти 5 форм отражают опыт страны в достижении демократии на местном уровне и необходимость сделать так, чтобы демократия на местах обеспечивала действенное местное управление. 270 Швейцарская Конфедерация Континент: Европа Национальное название: Немецкий: Schweizerische Eidgenossenschaft Французский: Confédération Suisse Итальянский: Confederazione Svizzera Рето-романский: Confederaziun Svizra Столица: Берн Площадь: 41300 кв. км. Население: 72603 00 человек, в том числе свыше 1300000 иностранцев, средняя плотность населения около 176 человек на км2. Этнический состав: немцы - 65%, французы - 18%, итальянцы - 10%. Краткая историческая справка: 1847г.– гражданская война и победа буржуазной революции в стране. Новое федеративное государство со столицей в Берне было образовано в 1848 г. принятием конституции Швейцарской конфедерации. 1923г.– таможенная уния с Лихтенштейном Географическое положение: Государство расположено в Центральной Европе. Граничит: с Францией – на западе, Германией – на севере, Австрией и Лихтенштейном – на востоке, Италией – на юге. Выхода к морю не имеет Политический строй: Демократия Глава государства: Глава государства и правительства - президент конфедерации, избираемый на год парламентом поочередно из числа членов правительства - федеральных советников. Языки: немецкий (на нем говорит 65% населения), французский (18%) и итальянский (12%); около 1% швейцарцев говорит на ретороманском языке. Основная религия: Католицизм, верующих: 50%, протестанты - 44,3%. Форма правления: Швейцария - федеративная парламентская республика. В административном отношении состоит из 23 кантонов. Каждый кантон имеет свою конституцию, парламент и правительство. Территориальная система: Конфедерация Швейцария История современной Швейцарии как союза кантонов - самоуправляющихся объединений общин восходит к 1 августа 1291 г., когда три кантона - Швиц, Ури и Унтервальден (распавшийся позднее на 271 полукантоны Обвальден и Нидвальден) подписали Союзное письмо, называемое также Клятвой Рютли. 445 С тех пор этот союз расширился и, превратившись в середине XIX века из конфедерации в федерацию, существует до настоящего времени. Правда, в апреле 1798 г., когда войска революционной Франции оккупировали страну, по решению французской Директории Швейцария была преобразована в унитарную Гельветическую Республику с конституцией, сделанной по французскому образцу. Однако унитарное устройство не прижилось у привыкших к самоуправлению швейцарцев, и в феврале 1803 г. французам пришлось вернуть Швейцарии децентрализованную систему власти. После падения Наполеона Венский конгресс европейских держав- победительниц признал в 1815 г. независимость и постоянный нейтралитет Швейцарии, выполнив тем самым ее соответствующее требование. 7 августа 1815 г. 22 швейцарских кантона заключили Союзный договор. Общими делами вновь стало ведать Собрание представителей кантонов, но эти дела сводились к внешним сношениям и гарантиям внутреннего спокойствия. В последующие десятилетия в кантонах принимались конституции, провозглашавшие принципы народного суверенитета и представительного правления. Они входили в противоречие с Союзным договором, однако пересмотра этого Договора достичь не удавалось из-за разногласий между кантонами. В ноябре 1847 г. семь кантонов вышли из Союза, образовав так называемый Зондербунд (Особый союз). Эта попытка сецессии была быстро подавлена вооруженным путем остальными кантонами, после чего в 1848 г. Собрание представителей кантонов выработало Конституцию, которая была одобрена 15 кантонами и одним полукантоном и вступила в силу. Принятие Конституции 1848 г. завершением процесса федерализации, ибо сам факт военного подавления Зондербунда свидетельствует, что к этому 445 В этом письме указанные кантоны, "дабы наилучшим образом защитить себя и свое добро и охранить старое право, дали клятву верности и обещали оказывать друг другу всяческую помощь: как внутри, так и вне своих земель...". Отношения между кантонами регулировались их договорами. Какого-либо конституционного акта в течение долгого времени не существовало. См.: Русский перевод Союзного письма. См.: Альпы и свобода. Швейцарские писатели о своей стране. 1291-1991. М., 1992. С. 19-20. 272 времени страна перестала быть конфедерацией. 446 В первой половине XIX в. Швейцария была своего рода сообществом, основанным на суверенитете кантонов. 447 Для того чтобы создать современное федеральное правительство кантоны должны были делегировать свою верховную власть. Конституция 1848 г. могла быть изменена только двойным большинством: голосующих граждан и голосующих кантонов. В 1874 г. была принята новая конституция, где содержалось право требовать проведения законодательного референдума. Позднее граждане получили право инициировать конкретные конституционные поправки 448 , и только в 1971 г. женщинам были предоставлены равные политические права 449 Следует сказать, что такая эволюция была возможна только благодаря самым малым кооперативным и демократическим структурам, местному самоуправлению. Они, в конечном итоге, сформулировали свое желание жить в мире, идя на взаимные уступки и компромиссы. Конечно, швейцарский опыт не может быть просто приложен – частично или полностью – к политическим системам других стран, но, анализируя природу российских проблем, мы можем, возможно, сформулировать идеи для создания новых моделей, основываясь на основных тезисах федерализма, в частности, выдвинутые Денисом де Ружмоном 450 446 В 1848 г. этот Союз был преобразован после короткой гражданской войны («Sonderbundskrieg», 1847) в федеративное государство с Федеральной Конституцией. Федерация все еще называется Швейцарской Конфедерацией по нескольким причинам и в частности потому, что немецкое название («Schweizerische Eidgenossenschaft ») не переводится на французский и итальянский языки. Для швейцарцев Конфедерация звучит как имя собственное, под Конфедерацией они имеют ввиду Швейцарию как федеративное государство. См.: Фляйнер Томас. Швейцария: Конституция федеративного государства и кантонов. Зарубежный опыт федерализма. Журнал «Казанский федералист». № 4. 2002. 447 Современная Швейцария была образована 25 независимыми кантонами (6 полукантонов) с принятием первой Федеральной Конституции 1848 г. 26-ой кантон (Юра) образовался путем отделения от кантона Берн в конце 70-х годов прошлого века. С точки зрения культурного разнообразия, Швейцария состоит из 17 немецко-говорящих Кантонов, 4 франко-говорящих Кантонов, и 1 итало-говорящего Кантона. 3 Кантона имеют два языка (немецкий - французский) и 1 Кантон имеет три языка (немецкий, рето-романский и итальянский). 448 См.: Thomas Fleiner-Gerster, The Concept of the Constitution, in: Federalism and Decentralization, PIFF 1987, vol. 2, pp. 140ff. www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist. 449 Новая конституция Швейцарии, принятая 18 апреля 1999 г., была, по существу, текстовым обновлением конституции 1874 г. и не содержала значительных новшеств, так как полный пересмотр конституции с внесением значительных изменений, скорее всего, не получил бы одобрения на референдуме. Тем не менее, уже планируются значительные поправки к новой конституции. 450 Хотя Денис де Ружмон занимался вопросами европейского федерализма, его взгляды имеют универсальное значение (в Швейцарии кантоны играют роль регионов, а общины – городского управления); См.: François Saint -Ouen, Denis de Rougemont et l’Europe des Régions, edited by the «Fondation Denis de Rougemont pour l’Europe». www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist/. 273 Во-первых, следует сказать, что швейцарская муниципальная система полностью отвечает склонности швейцарцев к разнообразию и демократии. В частности, она отражает характерную для Швейцарии "борьбу" между эффективностью и желанием населения сохранить самобытность. Проблему муниципалитетов в Швейцарии можно сформулировать в трех словах: это гетерогенная, комплексная и актуальная действительность. Гетерогенная, прежде всего, потому что статус муниципалитетов фактически определяется кантональными законами. Это значит, что имеется столько же систем, сколько и кантонов - 26. Стандартизация элементов происходит весьма редко, даже если она важна. В Швейцарии существует около 2 900 муниципалитетов с самым разным статусом. Их автономия была гарантирована Федеральной Конституцией только с 2000 г. В некоторых кантонах муниципалитеты большие и влиятельные; в других кантонах это местные объединения, не имеющие почти никакой власти. Проблема муниципалитетов - комплексная, потому что разнообразие систем, вдобавок к разнообразию вопросов, стоящих перед муниципалитетами, определяет исключительное разнообразие статусов швейцарских муниципалитетов. Существует несколько типов муниципалитетов. Это разнообразие отражается и в названиях самих муниципальных объединений, и их учреждений, которые меняются на протяжении всей страны, и не только из-за языковых отличий между немецким, французским и итальянским. Проблема муниципалитетов актуальна, потому что они должны адаптироваться к современности и глобализации, которые требуют роста эффективности. Такие темы, как разделение полномочий между кантонами и муниципалитетами, финансовое выравнивание между богатыми и бедными муниципалитетами, приоритет больших и малых городов и их пригородов, постоянно появляются в новостях. 2. Гетерогенность 451 451 Гетерогенность - (от греч. heteros - другой) - разнородность. системы 274 Регулирование статуса муниципалитетов входит в число основных полномочий кантонов. Муниципалитеты, как таковые, вошли в Федеральную Конституцию 1 января 2000 г. Это означает, что муниципальные системы разных кантонов очень отличаются друг от друга, и между ними имеется очень мало общих элементов. 2.1. Многообразие муниципальных организаций Швейцария состоит из 26 кантонов с присущими им особенностями. Исторически сложившиеся границы редко совпадают с такими составляющими как язык, религия, культура, география или промышленность. Поэтому не удивительно, что 2900 муниципалитетов также очень различаются. Самый большой из них - город Цюрих, с населением более 300 000 жителей, и самый маленький Ларгарио в кантоне Тессин, который состоит из 10 жителей. В кантоне Фрибург, в Ла Мань всего лишь 35 жителей. Но кроме таких количественных различий, существуют также различия между типами самих муниципалитетов. 452 Как политическое образование муниципалитеты есть везде. Они объединяют людей, живущих на их территории, и выполняют одновременно политические и административные задачи. Они называются по разному в разных кантонах: «гемен», «ортсгемен» (Гларус), коммуна (Фрибург, Нойенбург, Валлис, Тессин), муниципальная коммуна (Берн, Валлис, Юра), «Безирке» (Аппенцель) и т.д. Но помимо этих традиционных типов муниципалитетов, имеются также так называемые "буржуазные", "бюргерские" ("bourgeois") муниципалитеты (называемые также "буржуазии", "бюргерства" или «патрициаты» в кантоне Тессин) в 21 кантоне и полукантоне. В некоторых кантонах существуют также отдельные типы муниципалитетов, которые выполняют особые 452 См.: Зеевальд Оттфрид: Значение местного самоуправления и его модели в европейских странах: Местное самоуправление: теория и практика (под общей ред. Г. Люхтерхандт). — М.: Фонд Ф. Науманна. 1996.С. 10 — 11. 275 функции (церкви, школы, социальное обеспечение или пожарная система). Институт муниципалитетов крайне сложен. 453 Так называемые "буржуазные муниципалитеты" особенно важны, потому что каждый гражданин Швейцарии, предположительно, является уроженцем какого-либо муниципалитета. Швейцарское гражданство, в первую очередь, основано на муниципальном гражданстве. Муниципалитет, уроженцем которого является швейцарец, это не то место, где он родился или живет в настоящее время, а то место, где его предки приобрели гражданство. Эти "буржуазные муниципалитеты" могут распоряжаться какими-либо своими продуктами, и в некоторых случаях распределяют часть этих продуктов между своими "уроженцами" в виде денег, древесины или вина. Эти муниципалитеты чрезвычайно отличаются по уровню благосостояния. Они имеют свои собственные органы и выполняют время от времени определенные функции (социальная помощь, здравоохранение), но всегда контролируются кантональными законами. 2.2. Краткий обзор социальной структуры: немногочисленные, и, тем не менее, важные объединительные элементы У муниципалитетов очень мало общих элементов. Однако они важны, поскольку относятся к самой сути системы и одному из основных ее параметров: финансам. Швейцарский федерализм почти так же сложен, как самые высокоточные швейцарские часы. Небольшая страна 454 имеет три правительственных уровня: федеральное правительство (называемое "Конфедерация"); 26 "суверенных" кантонов и полукантонов, определяющие какую степень автономии предоставить местным властям; 2 900 муниципалитетов, которые являются основными ячейками федерации. 455 В стране, основная власть принадлежит местным органам управления. Без конституционной или юридической основы, ни Федерация, ни кантоны 453 См.: Штобер Местное самоуправление: теория и практика (под общей ред. Г. Люхтерхандт). — М.: Фонд Ф. Науманна. 1996. С. 27 — 30. 454 Приблизительно 42 000 кв. км и 7 000 000 жителей. 455 См.: Страшун Б.А. Вводная статья Конституция Швейцарии (Швейцарской Конфедерации) от 18 апреля 1999 г. Сборник "Конституции государств Европы". Издательство НОРМА, 2001 г. 276 не имеют такой власти. Конечно, с 1848 г. кантоны передали большую часть своих полномочий Федерации, что ограничило их автономию, и, следовательно, автономию их коммун. 456 Большая значимость местного управления имеет - среди прочих - два важных следствия. Во-первых, гражданство Швейцарии предоставляется на местном уровне, а во-вторых, политические деятели всегда начинают свою карьеру на местном уровне, переходя затем на кантональный и, наконец, на федеральный уровень. С этой точки зрения, муниципалитеты - лучший питомник будущих политических деятелей. Хотя такие конституционные поправки вносились с целью упрочить социальную справедливость и благосостояние, а не только с целью ограничить полномочия кантонов, сегодня появились тенденции приостановить централизацию и попробовать вернуть часть полномочий кантонам и их местным органам управления. Что касается финансов, все муниципалитеты обладают финансовым суверенитетом (ст. 3.3), что дает им замечательную автономию, но автономию неустойчивую, если муниципалитет действительно очень маленький. Они могут вводить налоги в форме процента от кантонального налога. Этот процент обычно устанавливается кантональным законом в некотором диапазоне от максимального до минимального 457 . В результате этого, швейцарский государственный бюджет (доходы и расходы) приблизительно делится на три части: треть принадлежит Федерации, треть – кантонам и треть - муниципалитетам 458 Пример Швейцарии показывает, что суверенитет надо делить. Все общественные объединения обладают определенным финансовым суверенитетом. Им гарантируется независимость, и таким образом, эффективность управления выше, чем в чисто исполнительной системе. От муниципалитетов, также как и от политических партий и граждан, требуется участие в процессе принятия решений. Это тем более эффективно, что у них 456 См.: Страшун Б.А. Вводная статья Конституция Швейцарии (Швейцарской Конфедерации) от 18 апреля 1999 г. Сборник "Конституции государств Европы". Издательство НОРМА, 2001 г. 457 10 июня 2001 года, кантональная инициатива, направленная на выравнивание налогового уровня во всех муниципалитетах кантона Ваадт была отклонена всеобщим голосованием. 458 Соответственно 50, 60 и 40 млрд. швейцарских франков. 277 есть непревзойденное «ноу-хау» в местных делах. Меньшие по размеру, но не менее творческие, они обязаны проявлять гибкость и оперативность в выполнении своих обязательств. Таким образом, пока местное сообщество может справиться с определенной задачей, нужно обеспечить его средствами для ее выполнения. Фактически, это всего лишь осуществление принципа субсидиарности, который был признан на европейском уровне согласно Маастрихтскому Договору. 459 2.3. Исторические причины различий между системами разных кантонов С точки зрения муниципалитетов, это разделение суверенитета приводит к тому, что руководящие муниципалитеты обладают основной властью в кантонах, и к тому, что имеются столько же систем, сколько есть кантонов. Разное отношение к муниципалитетам объясняется, в сущности, историческими причинами. Так, децентрализация обычно более функциональна в горных кантонах, где местные объединения, будь то коммуны, «Безирке» (районы) или «Крез» (округа) обладают достаточной автономией. В ХIХ в. кантон Граубюнден даже предложил ввести в свою конституцию положение, по которому кантональные законы должно были быть одобрены большинством муниципалитетов. Фактически, это означало бы введение двухпалатного парламента на кантональном уровне с Палатой Муниципалитетов, исполняющей роль Совета кантонов в Федеральном Собрании. Федеральное Собрание отклонило это положение, что, случается очень редко. 460 459 В соответствии с Маастрихтским договором 1992 на базе Европейского сообщества в 1993 образован Европейский союз, объединивший 12 стран: Бельгия, Великобритания, Германия, Греция, Дания, Ирландия, Испания, Италия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Франция. В 1994 подписаны соглашения о вступлении в ЕС Австрии, Финляндии и Швеции. Договор в развитие идеи единой Европы предусматривает создание политического, экономического и валютного союза (т. н. «Европа без границ»), завершение формирования единого внутреннего рынка — устранение всех препятствий на пути свободного движения товаров, услуг, капиталов и людей. Страны ЕС обязались проводить совместно курс в сфере внешней политики и безопасности, основных направлений внутренней экономической политики, координировать политику в вопросах охраны окружающей среды, борьбы с преступностью, в том числе с наркобизнесом, в области юстиции и др. Установлено единое европейское гражданство. Созданы Европейский валютный институт и Европейский центральный банк, введена единая валюта — ЕВРО, проводится единая денежно- кредитная политика. 460 См.: Давид Р., Жоффре–Спинози К. Основные правовые системы современности. М.: Международные отношения, 1996. 278 И наоборот, особенно в западных франкоговорящих кантонах отношения между кантоном и его муниципалитетами строились исходя из французского опыта централизации власти и проведения различий между городской элитой и сельским населением. Результатом стало ограничение муниципальной автономии, которое привело к появлению таких "городов-кантонов", как Женева или Базель–Штадт, где муниципалитеты имеют очень незначительный политический вес. В Базель–Штадте, например, есть только один или два муниципалитета (согласно определению муниципалитета), кроме города Базель 461 Степень автономии муниципалитетов зависит от кантонов. Но теоретической концептуализации муниципальной автономии нет в кантональных конституциях. Муниципалитеты получают свои полномочия практически на основе кантональных законов, правил и постановлений. Все эти юридические документы предоставляют муниципалитетам некоторое поле деятельности, где они действуют автономно и под свою собственную ответственность. С течением времени это предопределяет муниципальную автономию. 2.4. Отношения между кантонами и муниципалитетами Поскольку наименьшая социальная общность в Швейцарии – это семья, наименьшая политическая общность - муниципалитет, который берет на себя такие основополагающие задачи как жилье, образование и обучение, занятость, культура, здоровье, досуг или социальное обеспечение там, где семья сама уже не справляется с этими задачами. В течение долгого времени, однако, концепция свободы больше относилась к муниципалитетам, чем к личностям. Кантоны, со своей стороны, должны были решать задачи обороны, правосудия, экономики и финансов, особенно в то время, когда Конфедерация еще не существовала. Как это ни парадоксально, небольшая часть граждан муниципалитета часто пыталась выделиться из большинства и стать элитой, или даже местной 461 Кантон Берн состоит из 400 муниципалитетов, Ваадт–из 385. 279 аристократией. Конфедерация была обязана вмешиваться, чтобы гарантировать основные политические права. Это один из примеров тех сложных процессов, которые привели к текущей запутанной системе распределения полномочий между тремя уровнями. Как это ни удивительно, но до 1-го января 2000 г. Федеральная Конституция не гарантировала местной автономии. Она даже не упоминала об этом. Для Федерации, местные органы власти полностью зависят от кантонов. Только в самых исключительных случаях, они упоминаются в федеральных законах, постановлениях или программах. Это иллюстрация основополагающего дуализма Швейцарского федерализма: строгое разделение между федеральными и местными органами власти придает особое значение роли кантонов, которые не только являются центрами социального и культурного плюрализма политической демократии, но и служат мостиками между национальными и местными уровнями правительства. 2.5. Защита местной автономии Федеральным судом В ХХ в. наблюдалось расширение полномочий Федерации по сравнению с полномочиями кантонов. Это изменение также касается муниципалитетов. За этим следит Федеральный Суд. Решение от 1936 г. признает гарантии муниципальной автономии, предоставленной в соответствии с кантональной Конституцией или другими законодательными актами; это означает гарантию того, что муниципалитет имеет законодательные и исполнительные полномочия там, где он их использует и там, где это не подчинено государственному управлению. Эти права были расширены в 1967 г. в решении, которое защищает любые местные полномочия, так как муниципалитеты обладают относительно широкими возможностями для маневра. 462 462 См.: Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Органы местного управления в США и Западной Европе. Екатеринбург-Челябинск, 1999. Последнее решение важно, потому что в настоящее время законодательство часто имеет дело с общими нормами, содержащими программы или расплывчатые концепции, и именно это дает исполнительной 280 власти такие широкие возможности маневрировать. Это означает, что исполнительная власть не имеет права вторгаться в муниципальную автономию без конституционных или юридических оснований. Таким же образом, гарантируется исполнение муниципалитетами федеральных или кантональных законов, поскольку муниципалитеты обладают некоторой свободой для маневра. Контроль над муниципалитетами необходим только в том случае, если власти более низкой ступени имеют ограниченное поле деятельности. 2.6. Поправки к новой Швейцарской Федеральной Конституции 1999 года Ст. 50 Конституции 1999 г. положила конец непризнанию муниципалитетов Федеральной Конституцией. 463 С исторической точки зрения, следует заметить, что ст. 50 стала следствием доработки проекта Конституции 1995 г. Перед Советом кантонов Уделяя должное внимание муниципалитетам, Федерация явно признает их большое значение для культурного богатства страны. Однако муниципальная автономия гарантируется только в рамках, установленных кантональным правом, то есть эта автономия определяется кантональными властями. 464 Такая же проблема встала перед Советом наций встал другой вопрос: стоит ли указывать в этих положениях также города и агломерации? Некоторые парламентарии полагали, что это стало бы нарушением равенства по отношению к муниципалитетам как наиболее традиционному низшему уровню децентрализации. Но, в конце концов, большинство решило, что города и агломерации надо включить, так как эти положения конституционно закрепляли реальную действительность. 465 463 Конституция Швейцарии (Швейцарской Конфедерации) от 18 апреля 1999 г. Поправки к новой Швейцарской Федеральной Конституции 1999 года. Раздел 3. Общины. Статья 50. 1. Автономия общины гарантируется нормами кантонального права.2. Конфедерация в своих действиях учитывает возможные последствия для общин.3. Она учитывает при этом особое положение городов и агломераций, а также горных районов. См.: Сборник "Конституции государств Европы". Издательство НОРМА, 2001 г. , но в другой формулировке: следует ли внести муниципалитеты в положение о 464 Верхняя палата, Палата Кантонов или Сенат Федерального Собрания Парламента Щвейцарии. 465 Нижняя палата, палата представителей Федерального Собрания Парламента Швейцарии. 281 сотрудничестве между Федерацией и кантонами. 466 Небольшая часть парламентариев хотела, чтобы в этом положении упоминались муниципалитеты, но это предложение было отклонено, согласно аргументации докладчика Джозефа Десса: "Если это положение будет звучать "Конфедерация, кантоны и муниципалитеты должны сотрудничать…" будет создаваться впечатление, что эти три партнера имеют равное положение и полномочия, что явно не соответствует истине». 467 Эти рассуждения дают понять, что даже если муниципалитеты упоминаются в Конституции, их полномочия все равно остаются в сильной зависимости от кантонального законодательства. Положения Конституции оставляют кантонам широкие полномочия, которыми они уже обладали. Кроме того, такие понятие как "принимать во внимание возможные последствия", "города", и "агломерации" настолько неопределенны, что это положение не меняет системы коренным образом. Это означает только то, что позиция муниципалитетов в законодательстве Швейцарии еще не достигла того уровня институционализации, как этого хотели бы некоторые. 3. Комплексность системы Территориальная организация Швейцарии характеризуется сложностью. Как справедливо заметил Денис Ружмон, «для федерализма характерна любовь к сложности, в отличие от грубого упрощенчества тоталитарных режимов». 468 466 Конституция Швейцарии (Швейцарской Конфедерации) от 18 апреля 1999 г. |