Международный институт управления ю. В. Фененко муниципальные системы
 Скачать 2.54 Mb.
|
|
Глава государства: Президент Языки: ирландский (гэльский - возрождаемый язык коренных жителей страны, на котором все еще общается меньшинство), английский (оба языка государственные). Основная религия: католики - 93%, протестанты - 4%. Форма правления: Парламентская республика Ирландия В состав Ирландской Республики входит 26 из 32 графств Ирландии – острова, расположенного к западу от Великобритании. Эти графства после подписания в 1921 г. англо-ирландского договора образовали "Ирландское свободное государство" 220 220 Английская колонизация Ирландии, началась в XVI в., когда английский король Генрих VIII объявил себя королем Ирландии еще в 1541 г. В 1601 г. армия королевы Елизаветы победила ирландцев в битве при Кинсейле, что означало реальное установление английского владычества. К концу XVIII в. ирландскому парламенту была дарована своего рода самостоятельность. Ирландия рассматривалась как отдельное королевство, но вся администрация назначалась английской Короной. С 1801 г. ирландский парламент был лишен самостоятельности и ирландские члены парламента стали заседать в Вестминстере, где всегда составляли лишь незначительное меньшинство Сплочением национального единства стало создание в начале XX в. новой политической партии - Шинн фейн ("Мы сами"), которая придала ирландскому национальному движению более организованный характер. Оно приняло такие масштабы, что в 1914 г. британский Парламент был вынужден принять Закон о гомруле, т.е. о самоуправлении Ирландии. В декабре 19 21 г. был подписан англо-ирландский договор, по которому 26 графств на территории острова Ирландия образовали свободное Ирландское государство со статусом доминиона. , ставшее в значительной степени независимым от 124 британского правления. В 1937 г. была принята Конституция страны 221 До 1922 г. обе части Ирландии - Северная и Южная - имели общую систему местного управления, повторявшую во многом британскую, 32 графства были образованы в период между XII и XVI вв. для выполнения правовых и военных функций. Их формирование сопровождалось развитием в графствах управленческих структур, деятельность которых была направлена на строительство дорог, мостов, больниц и тюрем. Города получали муниципальный статус в соответствии с королевскими указами, которые предоставляли их гражданам право создавать свои законные объединения - так называемые корпорации. Корпорации, реализуя, свои интересы через гражданских официальных лиц (мэров, байлифов, клерков и т.п.) и Советы, управляли делами городов-графств (borough) и обеспечивали деятельность основных служб - полиции, уборки улиц, водоснабжения и др. . Тем не менее, Ирландия продолжала оставаться в составе Британского содружества вплоть до 1949 г., когда была образована Ирландская Республика. Остальные 6 графств остались в составе Великобритании и известны как Северная Ирландия. Современные формы местного управления стали складываться в XIX в. в связи с развитием институтов представительства граждан. Законом о муниципальных корпорациях (Ирландия) 1940 г. в целях проведения реформы в городах- графствах были введены избираемые Советы - городские и сельские, которым была вменена обязанность заботиться о бедных и обеспечивать медицинское обслуживание населения. Заключительный этап демократизации правительств в графствах был осуществлен после принятия в 1898 г. Закона о местном управлении (Ирландия). Советы графств и городов-графств приняли управление из рук старых органов власти - непредставительных больших жюри. Когда страна в 1922 г. завоевала независимость, новое, правительство продолжило преобразования в местном; управлении и значительно сократило количество мелких местных органов 221 Конституция Ирландии (Ирландской Республики) от 29 декабря 1937 г. См.: Сборник "Конституции государств Европы". Издательство НОРМА, 2001 г. 125 власти. Для назначения на посты в высшие эшелоны местных органов власти было создано новое центральное ведомство. В результате предпринятых действий в настоящее время в Ирландии существует унифицированный аппарат местных органов власти. В период с 1329 по 1942 г. полномочия местных органов власти в городах и графствах были распространены на все структуры местного управления, а именно на 5 городов-графств и 27 графств (в одном из графств имеются два графских совета) 222 Графства, города-графства, (городские районы, города) Основными единицами местного управления в ирландской структуре являются 27 Советов графств 223 и 5 Советов; городов-графств (имеются в виду города Корк, Дублину Голуэй, Лимерик и Уотерфорд). Это верхний уровень системы местного управления. Нижний уровень включает в себя 83 органа власти малых городов (не имеющих статуса графства), 49 городских районных Советов и 28 правлений; 26 комиссариатов, осуществляющих руководство городами. За исключением последней структуры, все остальные обладают полномочиями принимать решения и осуществлять широким спектр услуг на местном уровне 224 Первая фаза значительной реорганизации местного управления в Дублине и прилегающих пригородах была проведена в 1985 г. и состояла во введении трех новых избирательных округов вместо Дублинского совета графства и города-графства Дан-Лэре. Следующий этап предполагал создание трех новых административных территориальных единиц графств, которые будут соответствовать этим округам, и проведение выборов в Советы графств. Кроме того, были намечены шаги переходного периода, которые скоординируют действия существующего Дублинского городского совета и новых Советов графств в рамках Большого Дублина. 222 См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование / Ответственный редактор Мамут Л.С.; РАН, Институт государства и права. – М.: Наука, 1995. 223 В советы графств входят от 20 до 28 членов, в советы городских корпораций - от 15 до 52. Городские и иные советы обычно состоят не более чем из 12 членов. См.: Крылов Б.С., Конституция Ирландии (Ирландской Республики) от 29 декабря 1937 г. Вводная статья. Сборник "Конституции государств Европы". Издательство НОРМА, 2001 г. 224 См.: Местное самоуправление в зарубежных странах: (Информационный Обзор) // Губернский информационный бюллетень – 1995. – №2. – С. 34–81. 126 Ирландская конституция 1937 г. как и более ранняя конституция 1922 г. не содержала положений, предусматривавших деятельность местных властей 225 Полномочия местных властей, установленные в соответствии с законом, весьма разнообразны и обширны. Среди наиболее важных определяющих полномочия графств и городов-графств такие, как: обеспечение правильного и планомерного развития подчиненных территорий; сохранение культурных памятников (в рамках городского планирования); защита окружающей среды; обеспечение водоснабжением, очистными сооружениями, освещением мест общественного пользования, уборка отходов; сооружение дорог, строительство жилья, создание общественных библиотек, содержание пожарной охраны, обеспечение мер гражданской обороны. . В общинах также были определены функции местных властей. Поэтому местные власти строят свою деятельность и определяют права, задачи и обязанности на основе парламентских указов, распоряжений, издаваемых в соответствии с полномочиями парламента, и подзаконных актов, разрабатываемых самими местными органами власти, которые не во всех случаях требуют одобрения центральных властей. Структура, организация деятельности и полномочия правящих местных органов власти - пяти городов-графств и крупнейших городов, не имеющих статуса графств, - муниципальных корпораций - основываются на законах, обладающих местным действием. В других районах правовой основой для деятельности местных органов власти служит ряд законов общего содержания, действие которых распространяется на все уровни местной власти. На местные органы власти возлагаются некоторые обязанности по развитию системы школьного обучения и туризма. Путем издания регламентирующих распоряжений и системы лицензирования местные власти регулируют различную деятельность в своем графстве. В редких 225 См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование / Ответственный редактор Мамут Л. С.; РАН, Институт государства и права. – М.: Наука, 1995. 127 случаях они выступают как представители центрального правительства; это в первую очередь относится к сбору налогов на автотранспорт. Иногда местные органы власти объединяют свои усилия, создавая орган управления, который в конкретной области деятельности выступает от имени этих властей. Согласно положениям Закона о местном управлении (положения о планировании и развитии) от 1953 г. Министерство по делам местного управления обязано выполнять исследования в области планирования территорий по заявкам местных органов власти. Региональные организации создаются также для содействия туризму. При этом представители местных властей входят в состав контрольного органа, осуществляющего наблюдение за данной сферой общественной жизни 226 В 1971 г. здравоохранение, включая больничное обслуживание, составлявшее один из важных секторов деятельности местных властей, было передано в региональное управление. В соответствии с законом о здравоохранении, принятым в 1970 г., были созданы 8 региональных центров здравоохранения, в правление которых входят назначаемые представители городов и графств, а также избираемые в него работники сферы здравоохранения. Три члена каждого из правлений назначаются Министерством здравоохранения 227 К службам местного управления, также функционирующим на региональной основе, относятся структуры, отвечающие за планирование и развитие территорий. Так, было создано 9 организаций регионального планирования (ОРПУ выполняющих в основном консультативные функции. ОРГ включает группу городов и графств (графство само по себе - регион). Каждая организация имеет своего директора, ее персонал формируется из служащих органов планирования и развития, находящихся в данном регионе. Из состава своих членов Совет ежегодно избирает мэр (или лорда-мэра в городах-графствах) и его заместителя, задачи мэра входит вести заседания 226 См.: Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование / Научно- аналитический обзор. – М.: ИНИОН РАН,– 1994. 227 См.: Реформы местного управления в странах Западной Европы / Сборник статей и обзоров. Серия “Региональное управление и местное самоуправление”. – М.: ИНИОН РАН, – 1993. 128 Совета, в его отсутствие эта функция возлагается на заместителя или специально избранного для этого члена Совета. Мэр и его заместители являются освобожденными (оплачиваемыми) членами Совета, тогда как другие члены Совета могут получать командировочные или компенсацию за осуществление возлагаемых на них обязанностей. Закон определяет любому органу местной власти минимальное количество заседаний в год. Совет графства должен проводить 6 сессий в год, включая ежегодную и отчетную сессии. Обычно же они проводятся чаще, примерно раз месяц. Кроме того, по требованию пяти депутатов Совета созывается специальная сессия. 228 Обязанности Советов распространяются на следующие три области деятельности. Для городских районных советов устанавливается проведение годовой и отчетной, также ежемесячной сессий. Городские советы должны проводить как минимум годовое и ежемесячные заседаний Ирландские местные власти не имеют в своей структуре исполнительных комитетов, однако они создают обязательные постоянные комитеты и определяют их функции, которые некоторой степени выходят за рамки обычных задач местных властей. Это комитеты по профессиональной подготовке, комитеты графств по сельскому хозяйству, комитеты пенсионного обеспечения престарелых, комитеты по делам школы. Все комитеты в целом выполняют консультативные функции в отличие от аналогичных комитетов в Великобритании, где они осуществляют на местном уровне исполнительные функции. Первая - принятие решений. Осуществляется путем выработки соответствующей резолюции по вопросам основной политики Совета. Принятие решений подразумевает принятие плана развития или формулирование долгосрочной программы жилищного строительства; контроль за финансами в таких областях, как выдача кредитов, определение 228 См.: Реформы местного управления в странах Западной Европы / Сборник статей и обзоров. Серия “Региональное управление и местное самоуправление”. – М.: ИНИОН РАН, – 1993. 129 текущих расходов на каждый год и уровня местных налогов в целях обеспечения баланса расходов и доходов; принятие и одобрение распоряжений по Совету, а также выборы членов комитета. Вторая - одобрение решений, которые принимает управляющий в таких сферах, как утверждение штата муниципальных служащих и внесение изменений в него, а также наложение запретов на решения управляющего по проектам капитального строительства и приостановление расходов по таким работам. Третья - общий контроль со стороны Совета за деятельностью его управляющего и функционированием местных органов власти, которая может выражаться в приостановлении полномочий управляющего или при согласии Министерства по делам окружающей среды в смещении его с должности. Кроме того, Совет вправе запросить дополнительную информацию, прежде чем разрешить управляющему приступить к выполнению специфических функций, выходящих за рамки руководства муниципальными служащими, и, в случае необходимости, осуществлять руководство управляющим в реализации конкретного вопроса. Исполнительная власть в городе-графстве сосредоточена в руках городского управляющего, а в графстве - управляющего графством. В функции последнего входит обязанность выступать в качестве представителя исполнительной власти в каждом районе или городе, входящем в графство и имеющем свой Совет. Управляющий - это профессиональный администратор. Его назначает Совет по рекомендации Центральной комиссии по назначениям местной администрации, которая набирает и готовит кандидатов на этот пост. Обычно управляющие занимают свою должность пожизненно, вплоть до ухода на пенсию в возрасте 65 лет, если только его не сместят должности с согласия министра по делам окружающей среды. 229 229 См.: Реформы муниципальных систем Западных стран // Местная власть: Всероссийский журнал местного самоуправления, кн. 1. – 1996. – С. 19–24. 130 В задачу управляющего входит оказывать консультационные и прочие услуги Совету в его работе, а также осуществлять повседневное управление местными делами. Управляющий может, кроме того, взять на себя исполнение любой должности в органах местной власти, если она не зарезервирована за членами Совета, при этом он принимает обязательства следовать руководящим указаниям Совета. По принципиальным вопросам управляющий издает указы. Все указы соответствующим образом регистрируются и должны быть доступны членам Совета. Любую из своих функций управляющий может передать должностному лицу местного органа власти, утвержденному соответствующим министром центрального правительства. Будучи исключительно чиновником местного органа власти, в Ирландии управляющий не выполняет функций представителя центральных органов власти. Ирландские местные органы власти обладают широкими полномочиями в вопросах сбора дополнительных (помимо местных налогов), выплат за предоставление различных услуг, уровень которых устанавливается по общей годовой стоимости недвижимой собственности. Эта стоимость определяется представителями центрального оценочного управления. Местные органы власти принимают ежегодно резолюцию, устанавливающую общий уровень взноса с каждого фунта оценочной стоимости, подлежащей налогообложению. Определенные виды собственности освобождаются полностью или частично от налога, однако ответственность за это берет на себя государство. Таковой собственности являются земля и строения, занимаемые государственным учреждениями, сельскохозяйственные угодья и начиная 1978 г. источники водоснабжения, средние школы, фермерские строения и залы, находящиеся во владении общин 230 С 1945 г. городские комиссары не имеют права устанавливать местные налоги, источником финансирования ограниченных функций являются 230 См.: Там же. 131 средства, выделяемых Советом графства 231 . Города, не имеющие статуса графства городские районы, которые совместно с графством несут расходы по предоставлению различных видов услуг, ежегодно устанавливают ренту для владельцев (тех, кто пользуется собственностью на конкретный момент). Что касается графств, то они возмещают свою часть расходов (по предоставлению услуг) из фонда местных доходов, который складывается из оценочной стоимости собственности в соответствующем районе 232 Закон о местном управлении 1978 г. (положения о финансировании) определяет весь список исключений из налогообложения для всех категорий налогоплательщиков, а также порядок компенсации местным властям этих исключений за счет целевых дотаций. Таким образом, государство является главным налогоплательщиком, предоставляя до 60% средств в местный бюджет. Согласно закону министр по делам окружающей среды имеет право устанавливать верхний предел налогов, однако в последнее время он ни разу не воспользовался этим правом 233 В дополнение к налогам и связанным с ними целевым дотациям, которые в настоящее время составляют до 36% доходов, поступающих в местный бюджет, источниками финансирования служат выплаты по займам и сборы за предоставление услуг (рента на помещения, в которых размещаются Советы, плата за воду и рыночные сборы); они составляют приблизительно 24% поступлений. Кроме того, государство выделяет местным органам власти так называемые специальные субсидии (40% поступлений) на осуществление целевых проектов - строительство жилья, дорог, водопроводов, очистных сооружений 234 В определенных сферах их компетенции деятельность ирландских местных органов власти контролируется центральным правительством. Контрольные и рекомендательные функции возлагаются на Департамент 231 См.: Реформы муниципальных систем Западных стран // Местная власть: Всероссийский журнал местного самоуправления, кн. 1. – 1996. – С. 19–24. 232 См.: Пушкарева В. М. История финансовой мысли и политики налогов. - М., 1996. 233 См.: Реформы местного управления в странах Западной Европы / Сборник статей и обзоров. Серия “Региональное управление и местное самоуправление”. – М.: ИНИОН РАН, – 1993. 234 См.: Бурлакова Л. В. Системы налогообложения (отечественный и зарубежный опыт) - Киев. Экономика: обзор информационного сервера управления народным хозяйством, 1996. 132 окружающей среды (ранее он назывался Департаментом местного управления). Он также предоставляет техническую помощь и содействие в выработке политики руководства соответствующими территориями. В этом же учреждении определяются формы государственного финансирования местных органов власти; как отмечалось выше, это могут быть дотации или целевые субсидии. Во всех вопросах, связанных с финансированием, требуется предварительное согласие министерства, курирующего разработку и реализацию проекта, частичное финансирование которого будет осуществлять государство. Кроме того, счета местных властей в таком случае проверяются специальным ревизором, назначаемым министром по окружающей среде, который может наложить штрафы на официальных лиц, если обнаружены не соответствующие закону или необоснованные расходы. По такому решению ревизора местные власти могут представить министру апелляцию. При реализации совместных проектов министр по окружающей среде имеет право отстранить члена Совета от исполнения его обязанностей и назначить своего представителя для ведения дел. Административный контроль, а также определяемые законом принципы реализации политики местными властями осуществляются через выработку рекомендаций и циркулярных писем. Некоторые решения местных властей, особенно те, в которых власти отступают от выработанных правил процедуры или которые касаются вопросов особой важности, должны получить соответствующее одобрение министров правительства. Кроме того, решение может быть отменено, если имеется сторона, выступающая против него. Что касается правового контроля деятельности местных властей, то их действия должны следовать установленным законам, хотя современное законодательство и предполагает более широкие правовые возможности, чем это было раньше. Если в стремлении выполнить свои обязанности местные власти превышают свои полномочия, то Верховный суд имеет право 133 наложить ограничения на их действия. Если же местные власти нарушают нормы, установленные законом, то вопрос может быть передан в суд. Указанные меры позволяют призвать местные власти нести ответственность перед другими сторонами за нарушение или пренебрежение исполнением своих обязанностей. Специальные законодательные положения предусматривают возможность оспаривания решений местных органов власти несогласной стороной. В некоторых случаях апелляция направляется в суд, в других - к соответствующему министру или в специальный апелляционный орган. Закон о местном управлении 1976 г. (положения о планировании и развитии) предусматривает создание под руководством судьи Верховного суда Совета планирования, который призван рассматривать все обращения о решениях местных властей, касающихся планирования. Верховный суд обладает правом пересмотреть решения даже министра, если последний превысил установленные полномочия, т.е. действовал, не имея на то юридической основы 235 235 Конституция Ирландии (Ирландской Республики) от 29 декабря 1937 г. Передача законопроектов в Верховный суд. Статья 26. п.1.1ш. Президент после консультации с Государственным советом может передать любой законопроект, к которому применима данная статья, в Верховный суд для решения вопроса, не противоречит ли такой законопроект, или его отдельное предписание, или какое-либо его предписание настоящей Конституции или какому-либо ее предписанию. 2ш. Каждая такая передача должна иметь место не позднее чем через семь дней после даты, в которую данный законопроект должен быть Премьер- министром представлен Президенту. 3ш. Президент не должен подписывать законопроект, который передан в Верховный суд в соответствии с этой статьей, вплоть до объявления решения суда. 3.1ш. Во всех случаях, когда Верховный суд решил, что какое-либо положение законопроекта, который был передан Верховному суду в соответствии с этой статьей, противоречит Конституции или какому-либо ее положению, Президент должен отказаться подписать такой законопроект. См.: сборник "Конституции государств Европы". Издательство НОРМА, 2001 г. . Обычно местные власти не могут оспаривать решения вышестоящих инстанций. Однако, как и любой гражданин, они могут выступать в качестве юридического лица и обращаться в Верховный суд для вынесения решения по вопросу, в котором вышестоящие инстанции превысили свои полномочия. 134 Республика Исландия Континент: Европа Национальное название: Lýðveldið" Ísland Столица: Рейкьявик Площадь: 103000 кв. км. Население: приблизительно 276 тыс. человек, главным образом здесь проживают - около 99% всего населения составляют исландцы. Живут также лица иностранного происхождения - главным образом датчане, немцы и норвежцы. Свыше 70% населения проживает в городах. Краткая историческая справка: 874г.– первое поселение норвежцев в Исландии. До этого остров был необитаем. 930г.– создан исландский парламент – альтинг. 960- е гг.– исландцы открыли остров Гренландия. 1000г.– экспедиция от берегов Исландии достигла побережья Северной Америки (Эрик Руди). Принятие христианства. 1262 – 1264 гг.– подчинение Исландии норвежскому королевству. 1397г.– в составе датско-шведско-норвежского государства (Кальмарская Уния). 1537г.– управление Исландией перешло непосредственно к датскому королю. 1871г.– Дания предоставила Исландии внутреннюю автономию. 1918г.– датско-исландский договор о личной унии (общий король, контроль Дании над внешней политикой и обороной Исландии) 1941г.– договор о совместной обороне с США. Высадка американских войск в стране. 17 июня 1944г.– провозглашение Исландии независимой республикой. 1949г.– вступление страны в НАТО. 1972г.– соглашение с ЕЭС о свободной торговле Географическое положение: Государство расположено на острове Исландия в северной части Атлантического океана Политический строй: Демократия |