Курсовая. место и роль прокуратуры в системе органов государственной власти

• Название: место и роль прокуратуры в системе органов государственной власти
• Дата: 10.12.2022
• Размер: 282.5 Kb.
• Имя файла: Курсовая.doc
• Тип: Документы; #838053
• страница: 2 из 4

Генеральную прокуратуру РФ возглавляет Генеральный прокурор РФ.

В соответствии со ст. 12 ФЗ «О прокуратуре РФ» Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации РФ по представлению Президента РФ.

Если предложенная Президентом кандидатура на должность Генерального прокурора не получит требуемого количества голосов членов Совета Федерации, то Президент в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру.

В отсутствие Генерального прокурора или в случае невозможности исполнения им своих обязанностей его обязанности исполняет 1-ый заместитель, а в случае отсутствия Генерального прокурора и его 1-ого заместителя или невозможности исполнения ими своих обязанностей - один из заместителей Генерального прокурора в соответствии с установленным распределением обязанностей между заместителями.

Срок полномочий Генерального прокурора РФ – 5 лет.

В настоящий момент Генеральным прокурором РФ является Юрий Яковлевич Чайка.

Генеральный прокурор ежегодно представляет палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению. Совету Федерации Федерального Собрания указанный доклад Генеральный прокурор представляет лично на заседании палаты.

Генеральный прокурор РФ имеет первого заместителя и заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Советом Федерации Федерального Собрания по представлению Г енерального прокурора.

В Генеральной прокуратуре РФ образуется коллегия в составе Генерального прокурора РФ (председатель), его первого заместителя и заместителей, других прокурорских работников, назначаемых Генеральным прокурором.

Структуру Генеральной прокуратуры РФ составляют главные управления, управления и отделы.

Генеральный прокурор РФ имеет советников, старших помощников и старших помощников по особым поручениям.

В Генеральной прокуратуре РФ действует научно-консультативный совет для рассмотрения вопросов, связанных с организацией и деятельностью органов прокуратуры. Положение о научно-консультативном совете утверждается Генеральным прокурором РФ.

В Генеральной прокуратуре РФ образуется на правах структурного подразделения Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора РФ - Главным военным прокурором.

В соответствии со ст.46 ФЗ «О прокуратуре РФ» систему органов военной прокуратуры составляют: Главная военная прокуратура, военные прокуратуры военных округов, флотов, Ракетных войск стратегического назначения, Федеральной пограничной службы РФ, Московская городская военная прокуратура и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов РФ, военные прокуратуры объединений, соединений, гарнизонов и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам городов и районов.

Органы военной прокуратуры возглавляет заместитель Генерального прокурора РФ – Главный военный прокурор, который руководит деятельностью органов военной прокуратуры, обеспечивает подбор, расстановку и воспитание кадров, издает приказы и указания, обязательные для исполнения всеми военными прокуратурами.

Военные прокуроры также обладают полномочиями:

- участвовать в заседаниях коллегий, военных советов, служебных совещаниях органов военного управления;

- назначать вневедомственные ревизии и проверки;

- по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения воинских частей, предприятий, учреждений, организаций и штабов независимо от установленного в них режима, иметь доступ к их документам р материалам;

- проверять законность содержания осужденных, арестованных и задержанных военнослужащих на гауптвахтах, в дисциплинарных частях и других местах их содержания, немедленно освобождать незаконно содержащихся там лиц;

- требовать обеспечения охраны, содержания и конвоирования лиц, находящихся на войсковых и гарнизонных гауптвахтах, в иных местах содержания задержанных и заключенных под стражу.

Прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры (транспортные, природоохранные и др.) возглавляют соответствующие прокуроры, которые имеют первых заместителей и заместителей.

В прокуратурах субъектов РФ, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратурах образуются коллегии в составе прокурора субъекта РФ (председатель), его первого заместителя и заместителей и других прокурорских работников, назначаемых прокурором субъекта РФ.

В прокуратурах субъектов РФ, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратурах образуются управления и отделы (ст. 15 ФЗ «О прокуратуре РФ»),

Прокуратуры городов и районов, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры возглавляют соответствующие прокуроры. В указанных прокуратурах устанавливаются должности первого заместителя и заместителей прокуроров, начальников отделов, старших помощников и помощников прокуроров, старших прокуроров-криминалистов, прокуроров-криминалистов, а также старших следователей и следователей и их помощников (ст. 16 ФЗ «О прокуратуре РФ»),

Научные и образовательные учреждения, являющиеся юридическими лицами,образуют важный элемент системы – именно туда направляются работники прокуратуры для повышения квалификации, обмена опытом, увеличения профессионального потенциала и мастерства.

В целях обеспечения принципа гласности в деятельности органов и учреждений прокуратуры в составе Генеральной прокуратуры создано самостоятельное структурное подразделение – Центр информации и общественных связей. На него возложена обязанность информировать через СМИ граждан, общественность о состоянии законности в стране и отдельных ее регионах, о принимаемых прокуратурой мерах по ее укреплению.¹²

Централизация системы органов прокуратуры выражается, прежде всего, в том, что все нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящему и Генеральному прокурору РФ (подчинение по «вертикали»). Генеральный прокурор руководит всей системой органов прокуратуры, в пределах своей компетенции назначает и освобождает от должности прокуроров, следователей и других работников прокуратуры, издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения и инструкции. Прокуроры субъектов Федерации руководят деятельностью нижестоящих прокуратур, издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками. Прокуроры субъектов Федерации подчинены и подотчетны Генеральному прокурору, а нижестоящие прокуроры подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору.

Органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами, действуют гласно, информируют органы государственной власти Федерации и субъектов Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности (п. 2 ст. 4 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

Недопустимо вмешательство в осуществление прокурорского надзора: воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, СМИ, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемые ими решения или воспрепятствование в какой-либо форме их деятельности влечет за собой установленную законом ответственность (п. 1 ст. 5 ФЗ «О прокуратуре РФ»).¹³

Российская прокуратура — орган высшего надзора за единообразным исполнением законов. Надзора высшего потому, что осуществляется он от имени высшего органа государственной власти. Надзора, а не контроля, потому что прокурор не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность, не оценивает ее эффективность и целесообразность, не предписывает, как следует осуществлять ту или иную работу. Он только указывает на то, что нарушен закон и предписывает устранить факт допущенного нарушения.

Из содержания Конституции РФ видно, что прокуратура не относится ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной ветвям власти. Правосудие в России осуществляется только судом (ч.1 ст. 118), а федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти (ст.77). Прокуратура не является контрольным органом законодательной власти, а есть самостоятельный централизованный федеральный орган.

По своему назначению, принципам организации и деятельности, формам и методам работы прокуратура занимает в системе государственной власти Российской Федерации самостоятельное место. Это специфический орган государственной власти, что позволяет ей успешно осуществлять возложенные на нее задачи и функции по обеспечению законности и правопорядка в государстве.
2. Особенности органов прокуратуры России и ее отличия от прокуратур других стран.

В литературе современных правоведов часто можно встретить недовольство по различным аспектам: в России «неправильная» демократия, нечеткое разделение властей. Как правило, всю эту критику мы воспринимаем с подачи зарубежных журналистов.

Конечно, есть универсальная модель, сложившаяся на Западе, и нам остается лишь воспользоваться ею. Но это довольно сложная проблема. Как применить типовой международный опыт к особым условиям России, по многим параметрам весьма далекой от современного Запада?

«Гражданские законы должны находиться в таком тесном соответствии со свойствами народа, для которого они установлены, что только в чрезвычайно редких случаях законы одного народа могут оказаться пригодными и для другого народа – писал Ш. Монтескьё.

«Государственный строй может быть только результатом всего предшествующего развития, никто не стоит вне своего времени» – утверждал Гегель.¹⁴

В принципе, эти мысли можно отнести и к прокуратуре: невозможно просто скопировать чью-либо историю, не реально взять систему органов власти одной страны, и как по шаблону «скопировать» ее.

В странах с развитыми правовыми системами существуют два варианта построения прокуратуры. В США, Великобритании и Германии прокуратура входит в систему исполнительной власти и подотчетна ее главе (соответственно президенту, премьер-министру, канцлеру). Во Франция и Италии прокуратура является частью судебной системы. Но нигде прокуратура не существует вне системы государственной власти.

Характерно, что в законе среди функций прокуратуры на первом месте стоит надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, законодательными и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (общий надзор). На последнем месте - уголовное преследование (функция, ради которой существует прокуратура во всем мире и которую никто, кроме нее, выполнить не в состоянии).

В. Г. Бессарабов подчеркивает, что «прокуратура — институт, порожденный объективными потребностями именно российского общества. Основная ее особенность состоит в том, что она является прокуратурой смешанного (надзорно-обвинительного) типа, выполняет функции как надзора за исполнением закона, так и уголовного преследования. Здесь нет особого противоречия, если не смешивать разные по своей функциональной принадлежности полномочия прокурора. Выявляя нарушения закона, прокурор обязан принять меры к их устранению, в том числе и путем уголовного преследования».¹⁵

Но все же Европа не одобряет систему власти в нашей стране, не одобряет она и место прокуратуры в этой власти. На защиту своего органа встал бывший Генеральный прокурор В. Устинов: «Российская прокуратура не вписывается в общепринятую в цивилизованном мире схему разделения властей.

Если бы еще эта общепринятая схема существовала! В мире нет единой теории о месте прокуратуры в жесткой схеме трех властей, как нет пока и стандартов Совета Европы в отношении прокуратуры, хотя нас нередко и призывают им следовать. Этих стандартов нет ни в Конвенции о защите прав человека и основных свобод, ни в других документах Совета Европы.

Таким образом, ни Конвенция, ни Европейский суд по правам человека не отдают предпочтения ни одной конкретной из существующих уголовно-процессуальных систем. Они скорее побуждают каждую страну своим собственным путем стремиться к достижению того, что можно приблизительно описать как «общий европейский стандарт».

Само по себе разнообразие правоохранительных систем - вещь нормальная и естественная. У Совета Европы и Евросоюза не возникает никаких претензий, скажем, к Португалии. В государственном устройстве этой страны прокуратура занимает почти такое же место, как в России. Дело в том, что ее полномочия часто превосходят российские аналоги и никогда не оказываются меньшими. И португальцы довольны ролью и функциями своей прокуратуры.

Пока не выработала стандартов в области организации, структуры и функций прокуратуры и Организация Объединенных Наций. Восьмой Конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями утвердил Руководящие принципы относительно роли лиц, осуществляющих судебное преследование. В этих Принципах указывается, что они рекомендованы «для принятия решений и осуществления на национальном, региональном и межрегиональном уровнях, с учетом политических, экономических, социальных и культурных особенностей и традиций каждой страны. Они должны соблюдаться и приниматься во внимание правительствами исключительно в рамках их национального законодательства и практики».

К примеру, в Бразилии в 1988 году специально были внесены изменения в Конституцию, чтобы закрепить более широкое место прокуратуры в государстве. Она называется в этой стране Общественным министерством, в его функции входит не только поддержание государственного обвинения по уголовным делам, но и административный контроль по вопросам, касающимся гражданских свобод, защиты общественных интересов, общественных доходов и коллективных прав. Назначаются прокурорские работники пожизненно.

Планируемая в настоящее время реформа прокуратуры Южной Кореи предусматривает выделение Генеральной прокуратуры из Министерства юстиции в самостоятельное ведомство – действие, обратное тому, какое предлагают российские реформаторы у нас. Независимой сделана служба Генерального прокурора и в Литве.

Правовое устройство англосаксонских стран традиционно отличается от стран римского права, однако сопоставления возможны и тут. Скажем, полномочия российской прокуратуры, основанные исключительно на требовании строгого соблюдения закона, по многим параметрам куда скромнее, нежели полномочия американских коллег, наиболее ярким примером которых является «сделка с правосудием». Однако никто не решился бы утверждать, что исключительная многофункциональность службы Генерального прокурора США (не зря ее называют «государством в государстве») ставит под угрозу права и свободы американских граждан.

Как отметил прокурор Франции: «Не существует идеальной прокуратуры, и будет большой ошибкой думать, будто какая-то отдельная система, какой бы хорошей она ни была, может быть перенесена на почву другой страны. В каждой стране прокуратура является результатом долгой истории этой страны».

У нас много говорят о международных стандартах для прокуратуры. Главный из этих подразумеваемых международных стандартов таков: прокуратура должна функционировать как инструмент утверждения идей правового государства, утверждения верховенства права, быть главным правозащитником в своей стране. Беспристрастно анализируя действующий российский Закон о прокуратуре, трудно отыскать в нем какие-то расхождения с этим стандартом, с требованиями Европейской Конвенции о правах и свободах человека.

Место прокуратуры в правоохранительной системе России исключительно важно с точки зрения принципа разделения властей и обеспечения надежной системы защиты прав человека. Более того, активность прокуратуры по части выявления нарушений законов в сфере свобод и прав граждан будет только возрастать. Иначе нарушения свобод и прав не только не будут сведены до возможного минимума, но и будут множиться. Не подменяя судебные органы, прокуратура должна выполнять свою задачу устранять нарушения законов и прав граждан».¹⁶

Необходимый для современной России тип прокуратуры, ее организация, функции и направления деятельности определяются социально-экономическим и политическим состоянием общества. В. Устинов убежден, что на данном этапе России требуется прокуратура с разветвленными функциями, сильными надзорными полномочиями, позволяющими ей играть роль «компенсатора» в государственном механизме.

«Да, такое положение во многом оборачивается против самой прокуратуры. Компенсируя ничто иное, как слабость общей системы соблюдения законности, прокуратура развила и развивает дальше привычку работать за других. Как следствие, она нередко выглядит единственным «крайним», ответчиком за все беды и пороки правоохранной деятельности.

И все же современная российская прокуратура - институт, порожденный объективными потребностями именно российского общества. Основная ее особенность именно та, что она непротиворечиво сочетает функции как надзора за исполнением законов, так и уголовного преследования.

Не уничтожающего прокуратуру как надзорный институт, некоторые теоретики (фактически для удовлетворения европейских экспертов) предлагают сменить вывеску, не меняя сути - включить прокуратуру в систему исполнительной власти, путем подчинения ее Министерству юстиции. Данная концепция не нова и реализована в той или иной мере в ряде европейских стран, однако анализ этого предложения показывает в очередной раз, что нельзя механически вырывать тот или иной государственный институт из контекста общей уголовной политики и структуры государственной власти в конкретной стране.

Западноевропейские теоретики права яростно выступают как раз против концентрации властных (большей частью сильно преувеличенных) полномочий в руках российской прокуратуры. Можно себе представить, какие протесты у них вызвало бы слияние полномочий прокуратуры и Министерства юстиции!

В европейских странах даже в случаях, когда прокуратура формально отнесена к ведению Министерства юстиции, она либо совершенно независима от него, либо связана лишь по организационным вопросам. Европейский суд по правам человека заключил, что когда прокуратура осуществляет судебную деятельность, она не должна испытывать вмешательства со стороны исполнительной власти. Значит, если придерживаться признанного экспертами ЕС принципа независимости службы обвинения, процедура слияния становится совершенно нелогичной. В российском случае она лишь удовлетворит противников прокуратуры вне и внутри страны, принизит ее статус, и, фактически, уничтожит то, что создавалось предшествующими поколениями, в угоду лицам, чьи интересы неясны.

То, что в России есть силы, желающие разрушить мешающие им государственные структуры, хорошо известно. Не известно, задумываются ли они о том, что значительное ограничение функций прокуратуры может образовать правовой вакуум. Они заявляют, что такой вакуум может быть легко заполнен судами — гражданскими и административными, судами по трудовым спорам и по вопросам социального обеспечения.

Но совершенно ясно (и это признают даже западные критики российской прокуратуры), что суды и иные новые структуры не смогут взять на себя выполнение соответствующих задач в течение достаточно долгого времени. Особенно с учетом нынешнего числа судей, их подготовки, существующей нагрузки на суды и масштабов страны. Судам сегодня было бы трудно справиться с тем дополнительным миллионом жалоб, которые ежегодно рассматриваются прокуратурой. Отнюдь не судьи, а совсем другие люди призывают к поглощению прокуратуры судебной системой. Образовавшийся вакуум не смогли бы заполнить другие государственные учреждения, для которых стоять на страже закона - не основное направление деятельности.

А результатом стало бы лишение огромного количества людей правовой защиты. Прежде всего, потому, что защита прокуратуры для граждан бесплатна. Обращаясь же в суд, человек должен заплатить пошлину, а затем оплачивать стремительно дорожающие услуги адвокатов. Западные эксперты, говорящие, что прокуратура в России - «бюро жалоб простого человека», недалеки от истины, хотя едва ли они осознают, что такое определение - один из самых сильных доводов против внутреннего и внешнего реформаторского противоречия.

Хаос, в который погрузится российская судебная система в случае принятия на себя функций прокуратуры, просто не укладывается в воображении».¹⁷

Важное свойство прокуратуры – ее способность реагировать на нарушения, затрагивающие права многих граждан.

Прокуратура России всегда готова к совершенствованию своей деятельности на условиях неукоснительного следования требованиям закона, одновременно выступая за дальнейшее развитие эффективной системы государственных правовых институтов, защищающих законные интересы и права граждан, обеспечивающих всеобщее процветание на основе демократии и закона.
3. Деятельность органов прокуратуры в Липецкой области.

Липецкая прокуратуры, как и сама область, была образована в 1954г. Становление шло сложно. Были трудности с комплектованием кадров и уровнем их образования. Достаточно сказать, что первоначальный штат прокуратуры состоял из 45 работников, 36 из которых обучались заочно в юридических вузах.

Первым прокурором области был И. К. Ревякин, который очень много сделал за 10 лет службы. Сегодня ветераны, которые стояли у истоков создания прокуратуры области и заложили традиции верного служения закону, принципиальности, справедливости, ответственности за порученное дело, оказывают помощь в воспитании молодых сотрудников. Можно без преувеличения сказать, что прокуратура области стала настоящей кузницей кадров. Наши сотрудники работают на ответственных должностях в Генеральной прокуратуры РФ, возглавляют прокуратуры других областей, занимают руководящие должности в администрации области, судах и различных правоохранительных органах.

В настоящий момент в состав прокуратуры Липецкой области входят 22 городские районные прокуратуры, а также специализированные - природоохранная и транспортная прокуратура. Штат состоит из 321 прокурора и следователя, 130 технических работников. При этом обеспечено оптимальное соотношение молодых и опытных кадров. Все прокуроры и следователи имеют высшее юридическое образование. В настоящее время 6 действующих сотрудников награждены нагрудными знаками «Почетный работник прокуратуры РФ», 3 – именным оружием от Генерального прокурора РФ.¹⁸
III. К какой власти принадлежит прокуратура?

Разделение властей есть нечто большее, чем просто разделение государственных органов. Оно должно сопровождаться системой «сдержек и противовесов».

Дж. Мэдисон – главный «архитектор» Конституции США говорил, что «до тех пор, пока органы государственной власти не будут связаны и переплетены до такой степени, чтобы предоставить каждому из органов конституционный контроль над другим, максимально требуемый уровень разделения как сущность свободного правительства никогда не может быть организован надлежащим образом». Вместе с тем разделение властей, безусловно, требует единства действий всех ветвей по принципиальным направлениям общественного развития.¹⁹

Поэтому создание в России прокуратуры – явление необходимое. Именно она призвана быть балансом, уравновешивающим исполнение законов всеми органами власти.

И все же одни теоретики современного права «соединяют» органы прокуратуры или с законодательной, или с исполнительной, или с судебной ветвями власти; другие - видят силу прокуратуры только вместе с Президентом, третьи – выделят «негласную» прокурорскую власть.

Сколько людей – столько и мнений. Необходимо рассмотреть эти точки зрения авторов.
1. Прокуратура и законодательная власть.

Большого внимания заслуживает вопрос о том, можно ли считать прокуратуру разновидностью органов законодательной власти или, как считалось ранее, - контрольным органом законодательной власти.

Здесь необходимо вспомнить историю – в соответствии с Конституцией СССР 1977 г. Генеральный прокурор СССР получал полномочия от высшего органа государственной власти - Верховного Совета СССР сроком на 5 лет, был ответствен и подотчетен ему, а в период между сессиями Верховного Совета – перед Президиумом Верховного Совета СССР.

Президиум Верховного Совета СССР утверждал структуру центрального аппарата Прокуратуры СССР, по представлению Генерального прокурора назначал его заместителей, утверждал состав коллегии Прокуратуры СССР, присваивал классные чины государственного советника юстиции 1, 2, 3 класса, а также устанавливал порядок дисциплинарной ответственности прокуроров. То есть высший орган государственной власти – Верховный Совет СССР и его Президиум – принимали непосредственное участие в формировании прокуратуры и контролировали ее деятельность.

Исходя из этого, делался вывод о том, что вся прокуратура – Генеральная (в масштабе Союза) и республиканские (в масштабе союзных и автономных республик, а также краев, областей, районов и городов) – являлась контрольным органом высшей законодательной власти Союза; что она независима от какой-либо иной власти и действует независимо от местных властей.

Таким образом, до 12 декабря 1993 г. прокуратура была своего рода подконтрольным органом законодательной власти. Именно с учетом этого определялись предмет и задачи прокурорского надзора, а также обеспечение полного и единообразного исполнения законов. Прокурор был ориентирован на сотрудничество с одной ветвью власти - законодательной, только ей он был подконтролен и только ее решения должен был выполнять.

В. Г. Бессарабовым был проведен опрос: «Можно ли отнести органы прокуратуры к законодательной власти?». Частично поддержали это мнение 53,6% опрошенных, из них 31,3% ответили «полностью поддерживаю», 38,3% полностью не поддержали эту точку зрения.²⁰

И сейчас, так как прокуратура не принимает законов и иных общеобязательных актов, ряд ученых относят ее к составной части законодательной власти, поскольку «нормальное нормотворчество и претворение законов в жизнь, да еще в такой огромной стране, невозможны без постоянного и независимого надзора за исполнением законодательства. С учетом конкретной ситуации в России это в состоянии реально осуществить прокуратура, и она это делает как составная часть законодательной власти».²¹
2. Прокуратура и исполнительная власть.

Представляется, что отправными точками для решения вопроса взаимоотношений прокуратуры с исполнительной властью должны служить Конституция РФ, ФЗ «О прокуратуре РФ» и другие федеральные законы, которые составляют правовые основы деятельности прокуратуры в Российской Федерации.

Опираясь на нормы действующего законодательства, прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов всеми звеньями этой власти (федеральными министерствами, ведомствами, исполнительными органами субъектов Федерации и т.д.) вплоть до Правительства России. Генеральный прокурор РФ в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции и федеральным законам может информировать об этом Президента.

В предмет надзора не входят иные общеобязательные нормативные правовые акты, каковыми, согласно Конституции, являются указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ. Надзор за их исполнением осуществляет система контрольных органов Администрации Президента и Правительства РФ. Но это не означает, что органы прокуратуры ни в какой мере не связаны с осуществлением надзора за исполнением указанных нормативных актов.

Административно-властный характер полномочий прокурора в надзоре за исполнением законов органами предварительного следствия, дознания, а также органами, осуществляющими оперативно­розыскную деятельность и исполнение уголовных и административных наказаний, в определенной мере способствует формированию у ряда ученых и практиков взгляда на прокуратуру как на орган исполнительной власти. При этом делается ссылка на то, что и в дореволюционной России, и в большинстве зарубежных стран прокуратура входила и входит в структуру исполнительных органов власти. Однако не принимается во внимание, что в этих странах прокуратура осуществляет, как правило, лишь функции уголовного преследования, в то время как в России основной функцией прокуратуры является надзор за законностью, в том числе и в деятельности исполнительных органов. Кроме того, абсолютно правы те ученые и практики, которые считают, что в царской России вообще не существовало разделения властей и прокуратура при Министерстве юстиции выполняла роль «ока» самодержавия, соединявшего в себе все формы государственной власти.

Прокурорский надзор за соответствием законам деятельности и актов исполнительной власти представляет собой надежное средство обеспечения функционирования исполнительной власти в пределах ее компетенции, установленной законодательством.²²

И все же в этом вопросе нет единого представления о месте прокуратуры в системе других государственных органов. По результатам исследования 13,8% опрошенных полностью поддержали мнение ученых и практиков о том, что прокуратура является органом исполнительной власти, 17,6% - частично разделяют это мнение, а 62,4% ответили, что полностью не согласны с этой позицией.²³

Таким образом, прокуратура взаимодействует с исполнительной властью как самостоятельный государственный институт, обеспечивающий исполнение законов, принятых законодательной властью. Но при этом органам прокуратуры не присущ ни один характерный признак исполнительной власти. Более того, вся деятельность органов этой власти по исполнению законов поднадзорна прокуратуре и, соответственно, прокуратура не относится и не может быть отнесена в силу приведенных выше аргументов к исполнительной ветви государственной власти.
3. Прокуратура и судебная власть.

Конституция РФ 1993 г. в самых общих чертах определила статус прокуратуры, отметив, что она составляет централизованную систему, организация и порядок деятельности которой определяется федеральным законом (ст. 129).

Этого явно недостаточно для уяснения роли прокуратуры в государственном механизме. К тому же помещение статьи о прокуратуре в разделе «Судебная власть» сеет иллюзии о характере их взаимоотношений. Прокуратура, как известно, не является элементом механизма судебной власти, так как не осуществляет правосудия, а ее полномочия не укладываются в прерогативы судебной власти.

В ходе проведения анкетирования 295 судей российских регионов на вопрос анкеты: «Как Вы относитесь к мнению ряда ученых о том, что прокуратура входит в судебную систему?» - ответили «полностью поддерживаю» только 15,5%, «частично поддерживаю» - 16,2% и «полностью не поддерживаю» - 65,9%.

Так же как и абсолютное большинство участников опроса, я считаю, что включением статьи 129 в главу 7 Конституции РФ, прокуратура искусственно отнесена к судебной ветви власти, что не соответствует правовому статусу органов прокуратуры, которые правосудие не осуществляют (ч. 1 ст. 118 Конституции РФ).

Взаимодействие с судами может осуществляться в следующих формах: взаимное информирование о состоянии преступности и судимости; использование данных судебной статистики и материалов судебной практики при разработке мер по усилению борьбы с преступностью; совместная работа по подготовке законопроектов о борьбе с преступностью; проведение совместных семинаров и конференций, участие соответствующих специалистов в деятельности по повышению квалификации работников правоохранительных органов; направление совместных информационных писем, справок, обзоров; участие в подготовке постановлений Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ.

Вне всякого сомнения, совместные мероприятия не должны быть связаны с попытками вмешательства в рассмотрение судами дел или какого-либо иного вмешательства в судебную деятельность. Но информация о судебной практике участникам совещаний всегда полезна.²⁴

В настоящий момент в теории, и на практике все большую остроту приобретал вопрос взаимоотношений суда с органами прокуратуры. Оппоненты прокуратуры, используя факты отечественной истории 30-х-40-х годов, утверждают, что прокуратура подрывает независимость суда, поставила себя над судом. Отсюда, как следствие, вытекают многочисленные предложения об ограничении полномочий прокурора — участника судопроизводства.²⁵

Взаимодействие прокуратуры с судами должно определяться правовыми условиями:

1) способы и возможности инициирования прокурором судопроизводства (направление в суды обращений, исков, материалов обвинения);

2) порядок участия прокурора в судопроизводстве;

3) взаимный контроль прокурора и суда за законностью процессуальных действий и решений.²⁶

Конституцией РФ 1993 г. Генеральный прокурор РФ выведен из числа субъектов, которым принадлежит право обращения в Конституционный Суд. Правда, в Законе о прокуратуре в редакции 1995 г. появилась запись о праве Генерального прокурора РФ обращаться в Конституционный Суд РФ, но лишь по вопросам нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (п. 6 ст. 35). Однако и в Конституцию, и в ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» соответствующие поправки и дополнения не вносились, и роль прокурора в конституционном судопроизводстве остается неясной.

Процесс конституционного судопроизводства весьма длителен. Поступившие в Конституционный Суд обращения рассматриваются в сроки до полугода и более, а неконституционные акты продолжают действовать, нарушая нередко права многих тысяч граждан. Отсутствует и детально разработанный механизм реализации постановлений Конституционного Суда, в результате чего они подчас остаются неисполненными.

В отличие от Конституционного Суда прокуратура может действовать по своей инициативе, не ожидая каких-либо обращений; может опротестовывать на уровне субъектов любые акты, к чьему бы ведению они ни относились; действовать быстро и оперативно, опираясь на отлаженную, законодательно регламентированную систему мер правового воздействия на правонарушителей.

Неправы и те, кто считает, что правозащитная деятельность прокуратуры «подменяет право граждан на судью», ограничивает их возможность обжалования в суд нарушений законности. В демократическом обществе должна быть «многоканальная» система охраны и защиты прав человека. Судебная форма защиты не отменяет возможностей прокуратуры в этом направлении.

Работники прокуратуры, как и судьи, ориентируются в своей деятельности не на политическую конъюнктуру, а на закон и принятые в его развитие, не противоречащие Конституции, подзаконные правовые акты. Они одушевлены общей задачей наведения правопорядка и торжества законности и потому попытки противопоставить прокуратуру и суд в виде конкурирующих фирм представляются странными, чужеродными, навязываемыми нам вопреки здравому смыслу.²⁷

Взаимодействие прокуратуры и суда в наше время - это проблема сотрудничества и взаимного профессионального контроля с целью повышения уровня законности и эффективности правоохранительной деятельности.
4. Прокуратура и «президентская» власть.

На положение прокуратуры непосредственное воздействие оказывают правовые реалии, вытекающие из Конституции РФ. Речь идет о соотношении функций и полномочий ветвей власти, статуса Президента РФ. В соответствии с Конституцией РФ Президент вносит законопроекты в Государственную Думу, подписывает и обнародует федеральные законы, формирует правовую систему государства, активно влияет на законодательный процесс, издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации. Он является центральной фигурой при утверждении и реализации государственной правовой, судебно-правовой реформ, общероссийских программ по борьбе с преступностью и других основополагающих нормативных документов, от содержания которых зависит во многом то, какое место в их реализации будет отведено органам прокуратуры.

В соответствии с ФЗ «О прокуратуре РФ» Генеральный прокурор России и подчиненные ему прокуроры осуществляют свои полномочия в соответствии с положением, утвержденным Президентом РФ. Тем же законом определено, что Генеральный прокурор ежегодно представляет Президенту страны доклад о состоянии законности и правопорядка и о проделанной им работе по их укреплению.

Достаточно обширны конституционные полномочия Президента по кадровым вопросам. Ему принадлежит право представлять Совету Федерации кандидатуру для назначения на должность Генерального прокурора РФ, он также имеет право предложить Совету Федерации освободить от должности Генерального прокурора (п. «е» ст. 83 Конституции), но принятие решений по этим кадровым вопросам в обоих случаях остается за Советом Федерации.

Названная юридическая конструкция позволяет Президенту участвовать в формировании «высшего руководства» Генеральной прокуратуры. Эта позиция исходит из необходимости соблюдения принципа разделения властей и обеспечивает некоторую равноудаленность органов прокуратуры от Президента или дает основание утверждать о равноприближенности прокурорских органов к нему.²⁸

Такая постановка вопроса может повлечь включение прокуратуры в «президентскую власть» и жесткого подчинения ей. И ряд ученых-правоведов предлагает отнести прокуратуру к структурам такой власти. Ведь если прокуратура, согласно ст. 11 Конституции РФ, не входит ни в одну ветвь власти, то она может хорошо слиться с «президентской» и выражать волю Главы государства.

Нельзя не признать, что эта точка зрения находит определенную поддержку и среди практических работников. Так, за отнесение прокуратуры к «президентской власти», то есть к структурам Президента высказались 20,3% прокуроров, следователей и других работников прокуратуры, и затруднились ответить на этот вопрос 7,9%.²⁹

Прокуратура – «око государево». Это допустимо и в наши дни с учетом огромных полномочий Президента РФ. Положительная сторона включения органов прокуратуры в «президентскую» власть заключается в оперативном решении отдельных вопросов, отсутствие подчиненности прокуратуры многочисленному депутатскому корпусу и исполнительной власти. Отрицательной стороной является зависимость деятельности прокуратуры от личных качеств Президента. Если он окажется последовательным сторонником режима в государстве, прокуратура будет эффективно решать свои задачи; а если же Президент таковым не будет, то и прокуратура будет ориентироваться на решение прямо противоположных задач.³⁰
5. Прокурорская власть

Понятие прокурорской власти в нашей правовой науке ранее употреблялось весьма часто. В 70-х гг. И. Фабер указывал, что «прокурорский надзор в Советском государстве есть особая деятельность социалистического государства, основанная на демократических принципах и представляющая собой форму осуществления государственной власти». Аналогичные выводы делают Г. И. Бровин, В. Ф. Коток, которые относили правовые отношения, возникающие в сфере прокурорского надзора, к государственно-властным отношениям.

В настоящее время прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением закона в России рассматривают как одну из самостоятельных форм государственной деятельности, обеспечивающей успешную реализацию задач по укреплению законности и правопорядка в стране.

Между тем в современной литературе верно отмечается, что 3 фундаментальные ветви власти следует дополнить инструментом контроля и сдерживания любой из них. В условиях России эту роль должны выполнять органы прокуратуры, которые обязаны устанавливать и принимать меры по устранению любых нарушений законов, от кого бы эти нарушения ни исходили.

Осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов в целях обеспечения их верховенства, единства и укрепления законности - все это возложено только на один орган - Прокуратуру РФ. Отмена этих надзорных полномочий прокуратуры возможна лишь с приданием их какому- либо иному властному органу, например, омбудсмену (уполномоченному по правам человека). Здесь возникает вопрос о разумности подобных изменений при наличии сложившейся и действующей в России уже около 300 лет системы органов прокуратуры. При ликвидации же надзора за исполнением законов неизбежно наступят анархия и правовой беспредел.

Рассматривая прокурорскую власть, исходят из того, что она выступает одной из важных сторон воплощения народовластия, обеспечивает формы, методы организации и осуществления полновластия народа, включает в себя общественные отношения, обладающие повышенной ценностью для государства. Это выражается в создании механизма реализации прав гражданского общества и отдельной личности, защиты от посягательств на установленный в государстве правопорядок, обеспечения верховенства закона, соблюдения Конституции РФ, исполнения законов, действующих на территории РФ, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Именно посягательство на них служит основанием применения прокурорского надзора.

Безусловно, основной формой прокурорской власти является прокурорско-надзорная власть, выражающаяся в надзоре за соблюдением Конституции РФ и действующих на территории РФ законов. Прокурорско-надзорная власть имеет свои специфические признаки, которые отличают ее от других видов государственно-властной деятельности. Она реализуется волей государства, а это сообщает ей общие признаки государственной власти, однако ее цель и правовые средства реализации (без вмешательства в административно-хозяйственную деятельность) делают эту власть особо специфичной.

Тем не менее, ряд авторов предлагают определять прокуратуру не как орган власти, а как систему «сдержек и противовесов» в механизме разделения властей.

И все же прокуратура является органом власти как по своим признакам, так и по содержанию, но в нынешней Конституции РФ это не нашло отражения. Поэтому можно не называть прокурорскую деятельность прокурорской властью, но от этого таковой она не перестанет быть. Отсюда напрашивается вывод о необходимости юридического закрепления в Конституции РФ фактически существующего в государстве органа власти. Действительно, прокуратура, как никакой другой орган власти, взаимодействует с другими властными органами, является необходимым балансом, уравновешивающим другие ветви власти.

И исполнительные органы, и судебные применяют законы, нарушение которых чревато тяжкими последствиями. Без независимого прокурорского надзора практически не будет механизма реагирования на нарушение законов судами. А если подчинить прокуратуру исполнительной власти, то получится, что последняя осуществляет надзор за исполнением законов представительными органами и в определенной степени судебной властью.

Как уже было отмечено в предыдущих главах курсовой работы - создание прокуратуры в России имеет исторические корни. Она создавалась в Государстве Российском прежде всего как государственный орган, осуществляющий от имени императора и по его поручению повсеместные и постоянные надзор и контроль за действиями и решениями правительствующего Сената, других центральных и местных учреждений. Прокуратура являлась органом, чьи надзорные функции были аналогом современных полномочий контрольной власти. Направления ее деятельности были довольно широки, хотя и видоизменялись.

Поэтому не случайно в нашей правовой науке отмечается, что классическая триада разделения властей не учитывала прокурорскую власть в сило чисто исторических моментов ее становления в условиях ранней западной демократии.³¹

Не было единого мнения при ответах респондентов на вопрос, как они относятся к высказываниям ряда ученых о том, что органы прокуратуры представляют собой «некую особую надзорную власть». Работники прокуратуры проявили большую активность, ответив следующим образом: «полностью поддерживаю» - 37%, «частично поддерживаю» - 27,6%, «полностью не поддерживаю» - 23,3%, затруднились ответить - 6,3%.³²

На основе вышеперечисленных доводов можно сделать следующий вывод: прокурорская власть – это вид государственной власти, осуществляемой в формах прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, а также уголовного преследования.

ФЗ «О внесении изменений и дополнений в ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 18 октября 1995 г. провозгласил, что органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений. Таким образом, он как бы установил самостоятельную, независимую ветвь государственной власти, что противоречит Конституции, где сказано, что государственная власть в России разделяется на законодательную, исполнительную и судебную. О прокурорской власти там не упоминается. Да и как прокуратура, призванная обеспечивать законность, может действовать независимо от Президента РФ - гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, а прокурор - независимо от суда, решения которого обязательны для исполнения всеми, и в первую очередь прокурором? Изъяны такой модели, которая не дает ответы на эти, далеко не теоретические вопросы,очевидны.

Некоторые авторы считают, что подчинение прокуратуры исполнительной либо судебной власти в настоящий момент может разрушить сложившуюся в государстве систему «сдержек и противовесов», усилить опасность нарушения законов. Несоблюдение органами исполнительной власти, судами Конституции, федеральных законов может повлечь тяжкие последствия, и если не будет независимого от судов прокурорского надзора, то практически выпадет одно из ведущих звеньев механизма реагирования на нарушения законов судами, а если подчинить прокуратуру исполнительной власти, то получится, что последняя будет осуществлять надзор за исполнением законов самими представительными органами и в определенной мере - за судебной властью.³³

Прокуратура, являясь важной структурой государственного механизма Российской Федерации, осуществляет только надзор за неуклонным исполнением действующих законов всеми органами государственной власти, предприятиями, организациями, должностными лицами, обеспечивая единое правовое пространство России и тем самым ее единство на федеративных началах, установленных Конституцией РФ.

С этой целью сохраняются и получают развитие все основные направления деятельности прокуратуры, включая общий надзор за соблюдением законов, надзор за следствием, дознанием, оперативно-розыскной деятельностью, сохраняются функции уголовного преследования и координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Координация не означает какого-то руководства правоохранительными органами, поскольку все они действуют на основании закона и с учетом предоставленных им полномочий. Это согласование действий, выработка единых подходов, в чем прокуратура выполняет координирующую роль в силу ее полномочий, функций, информированности, кадрового состава и имеющегося опыта.³⁴

Координация предполагает взаимодействие отраслей прокурорского надзора, а также постоянную взаимосвязь с другими органами государственной власти, негосударственными структурами для проведения более успешной борьбы с преступностью. Все сказанное определяет место и роль прокуратуры в системе государственных органов.
IV. Проблемы прокуратуры на современном этапе и варианты их решения.

Прокуратура все больше возвращается к тому, чтобы «влезать во все и заниматься всеми». Часть специалистов и практиков, ссылаясь на то, что в условиях рыночной экономики, прокуратура для защиты закона должна обладать максимальными функциями и полномочиями, предлагают расширить прокурорский надзор в экономике, повысить роль прокуратуры в судопроизводстве, наделить ее правом приостанавливать действие опротестованных правовых актов, предоставить дополнительные надзорные возможности в сфере оперативно-розыскной деятельности и т.д.

А поступить необходимо как раз наоборот. Нужно не настаивать на восстановлении прежних или получении новых функций и полномочий, а, что называется, осмотреться. Ни сегодня, ни в будущем прокуратура не получит того количества кадров, которого хватит, чтобы «закрыть» хотя бы основные надзорные участки. Не будет и способных «перевернуть мир» прокурорских полномочий. Сейчас прокуратура во многих сферах не в силах добиться заметных изменений в обеспечении требований законов, но нередко вынуждена отвечать за нерешенные обществом и государством проблемы укрепления правопорядка.

Наиболее наглядно это проявляется в сфере надзора за исполнением законов. Ежегодно прокурорами выявляются по стране не менее 450 тыс. нарушений закона. Однако эта цифра, во-первых, не отражает истинного масштаба нарушений, а во-вторых, даже выявленные нарушения, как по количеству, так и по структуре каждый год удручающе одинаковы. За исключением актов индивидуального применения права, практических изменений в законности почти не происходит. Сегодня найти регион или сферу правовых отношений, где бы после мер прокурорского реагирования прочно утвердилась законность, весьма затруднительно. Далеко не все зависит только от прокуратуры. Низкий для России уровень правовых традиций, правовой культуры и правовой нигилизм сохраняют и, видимо, долго еще будут сохранять подчиненную и весьма зависимую роль права.

Надо отказаться от широкозахватного надзора за исполнением законов, а взамен сосредоточить усилия на направлениях, делающих заметным общественно полезный результат прокурорских акций.

Необходимо противодействовать правонарушениям, посягающим на базисные сектора социально-экономической жизни – государственная собственность, природные ресурсы, налоги, внешняя торговля, землепользование, банковская деятельность. На этих направлениях важно проводить масштабные, общезначимые акции, например, по пресечению утечки отечественного капитала.

В надзоре за законностью дознания, следствия и оперативно-розыскной деятельности тоже устраивает далеко не все. Сложилась ситуация, при которой прокуратуре вместо того, чтобы отвечать за точное и неуклонное применение законов, направленных на пресечение, предупреждение и раскрытие преступлений, соответствие требованиям законности процессуальных и оперативно-розыскных действий, приходится самой нести ответственность за раскрываемость и розыскные действия. Это произошло отчасти потому, что и на данном участке проявилось действие общей тенденции брать на себя все.

Напрасно прокуратура расширила и свою подследственность. К традиционным делам об убийствах, бандитизме, изнасилованиях, должностных преступлениях с 1997 г. добавились умышленное причинение тяжкого вреда здоровью, похищение человека, умышленное уничтожение или повреждение имущества, контрабанда и другие. Такое широкое поле следственной деятельности, во-первых, лишило возможности сосредоточиться на действительно актуальных делах, а во-вторых, сформировало в общественном сознании неправильное, но устойчивое мнение о том, что прокуратура ответственна за раскрытие и результаты расследования едва ли не всех дел.

Еще одна причина - просчеты в организации прокурорского надзора. С одной стороны, он до предела регламентирован. В приказах Генерального прокурора России, указаниях его заместителей и других организационно – распорядительных документах настолько «расписаны» обязательные надзорные процедуры и их периодичность, что они не оставляют прокурорам свободы для маневра. А с другой – не подкрепленные достаточным количеством кадров, необходимыми информационно-методическими и иными условиями, а также взыскательным спросом предписания приказов во многом оказываются оторванными от надзорной практики. Не без сожаления можно наблюдать, что прокуроры попросту опаздывают с надзором, вмешательство их происходит на стадии, когда многие возможности для раскрытия преступлений, выполнения необходимых следственных действий бывают утрачены. Проявляется неоправданная снисходительность к фактам волокиты, уклонения от расследования нераскрытых преступлений, необоснованного их приостановления.

Улучшить ситуацию могло бы сужение прокурорской подследственности. Сейчас следствие прокуратуры «задавлено» общеуголовными преступлениями. А логика главной задачи - сделать заметным общественно полезный результат прокурорской деятельности - диктует необходимость заниматься так давно ожидаемыми российским обществом делами только о коррупции и преступлениях против интересов государственной службы при сохранении права прокурора принять к своему производству любое уголовное дело.

Сужение подследственности приведет к тому, что ответственность за расследование преступлений, раскрытие которых требует взаимодействия следственных, оперативно-розыскных и иных служб, перейдет с прокуратуры на правоохранительные органы, имеющие такие службы и возможности.³⁵

Нагрузка на следователей превышает разумные нормы, а качество предварительного следствия и прокурорского надзора за ним не выдерживает критики. У прокуратуры не нашлось достойного ответа на качественные и количественные изменения в преступности, происшедшие в 90-е годы.

И, наконец, необходимо отметить явное противоречие Федерального закона «О прокуратуре РФ» Конституции РФ. В ст. 11 Конституции РФ указано, что прокуратура не является органом государственной власти, а в ныне действующем ФЗ «О прокуратуре РФ» написано, что прокуроры и следователи являются представителями