Курсовая. место и роль прокуратуры в системе органов государственной власти
 Скачать 282.5 Kb.
|
|
«МЕСТО И РОЛЬ ПРОКУРАТУРЫ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ» Введение I. Создание и развитие органов прокуратуры в России. 1. Исторические предпосылки образования прокуратуры 2. Развитие прокуратуры в XVIII - XIX веках 3. Прокуратура в СССР 4. Концепция развития прокуратуры в переходный период II. Органы прокуратуры в настоящее время. 1. Система прокуратуры, ее предназначение и принципы деятельности 2. Особенности органов прокуратуры в России и ее отличия от прокуратур других стран 3. Деятельность органов прокуратуры в Липецкой области III. К какой власти принадлежит прокуратура? 1. Прокуратура и законодательная власть 2. Прокуратура и исполнительная власть 3. Прокуратура и судебная власть 4. Прокуратура и «президентская» власть 5. Прокурорская власть IV. Проблемы прокуратуры на современном этапе и варианты их решения V. Предложения по улучшению деятельности органов прокуратуры Заключение Библиография Введение. Рассматривая понятие законности, рассуждая об идеях правового государства и демократического правления необходимо учитывать, что для становления этих правовых реалий необходим специальный орган, который основной своей функцией имеет надзор за строгим и неуклонным исполнением законов. Таким органом в нашей стране является прокуратура. Со сменой эпох происходили изменения в деятельности прокуратуры, но на всем протяжении своей истории она неизменно служит Закону, укреплению российской государственности, защите прав и свобод граждан, борьбе с преступными проявлениями, направленными против нашей страны и ее граждан. Сегодня роль и значение органов прокуратуры все больше возрастает, но, несмотря на это в Конституции РФ нет самостоятельной главы о прокуратуре: статья 129, посвященная ей, находится в главе 7 – «Судебная власть», что вызывает неоднозначную оценку ученых и политиков. Ведь органы прокуратуры не относятся ни к одной ветви власти и не осуществляют функции суда. Одни воспринимают это как намек на ограничение полномочий прокуратуры лишь пределами функции уголовного преследования и возможное подчинение ее судебной власти, другие усматривают в этом самостоятельность и независимость прокуратуры как функциональной части судебной власти. Возникает еще один вопрос: в п. 1 ст. 11 Конституции РФ указано, что «государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ». Большинство известных политиков, видных прокуроров и правоведов не согласны с тем, что прокуратура, играя значительную роль в России, не находит своего закрепления в данной статье Конституции. Все же прокуратура не зависима, она как бы стоит в стороне от всех ветвей власти, наблюдает за ними и за неукоснительным следованием закона. Если произойдет ее слияние с какой-либо ветвью – она лишится своих наиболее важных функций, своего главного предназначения. Таким образом, темой данной работы является определение статуса прокуратуры и ее места в системе органов государственной власти. Цель курсовой работы — изучение истории прокуратуры, ее системы, принципов деятельности и проблем. Конечно, необходимо также выяснить к какой власти ее относят наши современники. Для соответствия поставленной цели и наиболее полного раскрытия темы курсовой работы мною были поставлены следующие задачи: 1. Ознакомиться с историей прокуратуры, как одного из самых старых органов власти (в 2007 году ей исполнилось 285 лет). 2. Изучить систему органов прокуратуры. 3. На основе статей газет и журналов, интервью Генерального прокурора, попытаться ответить на вопрос: К какой власти принадлежит прокуратура? 4. Понять проблемы прокуратуры на сегодняшний день и предложить пути выхода из сложившихся ситуаций. В своей работе я опиралась на Конституцию Российской Федерации, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», на различную учебную литературу, статьи из газет и журналов. I. Создание и развитие органов прокуратуры в России. 1.Исторические предпосылки образования прокуратуры. Образование прокуратуры в России приходится на период царствования Петра I, когда была провозглашена Российская империя (1721г.) и Россия становилась централизованным государством, которым правил самодержавный монарх. Однако, несмотря на самодержавное правление, одной из самых серьезных болезней государственного управления, существенно мешавшей всякого рода преобразованиям и реформам, задуманным Петром I, являлась бюрократия. Бюрократизм показал себя как самодовлеющая сила, стремящаяся обособиться от государственной власти и нужд общества. Известный историк В.О. Ключевский писал: «... непослушание чиновников предписаниям высшего начальства и даже царским указам стало при Петре I настоящей язвой управления, превосходящей даже смелость московских дьяков». Приступая к проведению реформ в стране, в том числе в сфере государственного управления, Петр I не мог не задуматься над тем, как и с помощью каких органов государства, он будет осуществлять намеченное. Необходим был орган, задачей которого являлась бы борьба с бюрократизмом, противостоящим царской власти, и осуществление контроля за государственным аппаратом. Это было также важно для укрепления целостности и единства империи. Такой орган был создан в виде структуры прокурорской власти в лице генерал-прокурора, действовавшего от имени верховной власти, и его подчиненных, отвечавших только перед ним. Указом от 12 января 1722 г. Петр I учредил прокуратуру.1 Указ гласил: «Надлежит быть при Сенате Генерал-прокурору и Обер-прокурору, а также во всякой Коллегии по Прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-прокурору». Представляя сенаторам первого генерал-прокурора Павла Ивановича Ягужинского, Петр I дал понять, какое место он намерен отвести прокурору в государстве: «Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания; что он заблагорассудит, то вы и делайте; а хотя бы вам показалось, что он поступает противно моим и государственным выгодам, вы, однако ж, то выполняйте и, уведомив меня о том, ожидайте моего повеления...».2 Таким образом, изначально прокурор уполномочивался быть «оком государевым», представителем высшей власти. Последующими указами задачи прокурора конкретизируются и уточняются. Указом от 18 января 1722 г. были введены должности прокуроров при надворных судах, а 27 апреля 1722 г. издан Указ «О должности Генерал-прокурора», в котором определялись должностные обязанности и полномочия прокурора. В частности, генерал-прокурор должен был осуществлять надзор за Сенатом, «...дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал. А ежели что увидит противное сему, тогда в тот же час повинен предлагать Сенату явно, с полным изъяснением, в чем они или некоторые из них не так делают, как надлежит, дабы исправили...» и далее: «... а ежели не послушают, то должен в тот же час протестовать и оное дело остановить. И немедленно донести нам, если весьма нужное». Указ предписывал генерал- прокурору «смотреть над всеми прокурорами, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали... Генерал и обер-прокуроры ничьему суду не подлежат, кроме нашего». Следовательно, прокуратура, по мысли ее создателя, изначально учреждена как орган надзора за соблюдением законности, интересов высшей власти и государства. В дальнейшей истории России прокуратура оставалась верным стражем царского самодержавия, но ее положение и полномочия, задачи и функции изменялись в зависимости от целей и политики верховной власти. 2. Развитие прокуратуры в XVIII - XIX веках. После смерти Петра I при часто сменявшихся его преемниках прокуратура в определенной степени утратила свое значение. Однако впоследствии, поскольку задачи укрепления единства и усиления государства этого требовали, этот нужный и важный для государства орган был восстановлен в своих прежних прерогативах. Это произошло с восшествием на престол императрицы Екатерины II. В своем наставлении назначенному ею генерал-прокурору князю А. А. Вяземскому относительно надзора за Сенатом, имея в виду наличие там двух партий, Екатерина II писала: «...Вам не должно уважать ни ту, ни другую сторону, обходится должно учтиво и беспристрастно, выслушать всякого, имея только единственно пользу отечества и справедливость в виду, и твердыми шагами идти кратчайшим путем к истине...» В Уложении 1775 г. «Учреждение о губерниях» в главе «О прокурорской и стряпчей должности» были сформулированы задачи и довольно широкие полномочия прокуроров по общему и судебному надзору, по надзору за местами лишения свободы. В ст. 404 Уложения указано: «Вообще губернские прокуроры и стряпчие смотрят, и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законами определенного, и в производстве и в отправлении самих дел. Они сохраняют целостность власти установленной и интересов императорского величества, наблюдают, чтобы запрещенных сборов с народа никто не собирал и долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки». В дальнейшем роль прокуратуры несколько меняется, ее значение снижается. Однако в XIX в., в царствование Александра I, при создании министерств происходит слияние прокуратуры и Министерства юстиции. Генерал-прокурор, он же министр юстиции, получает широкие права по управлению судебной системой. Следует подчеркнуть, что далеко не всем нравилось и не всех устраивало увеличение роли прокуратуры, наделение прокуроров большими полномочиями, их независимость от местного начальства. На местах многие рассматривали прокуроров как «врагов губерний», причем, чем активнее действовал прокурор, соблюдая закон, тем больше он встречал противодействия, даже со стороны центральной власти. Например, когда должность генерал-прокурора исполнял Г. Р. Державин, поэт, он не всегда получал поддержку в своем служении России, закону. Он решил отказаться от должности, и отправился в отставку После судебной реформы 1862 г., проведенной в царствование Александра II, сфера прокурорского надзора была ограничена поддержанием в суде обвинения по уголовным делам, осуществлением надзора за следствием и органами полиции. Известный российский юрист А. Ф. Кони сказал по поводу реформы следующее: «В желании убрать сорняки и сгнившие деревья погубили главный дуб – царя всего леса – прокуратуру». Роль прокуратуры как органа надзора за законностью несколько снизилась, что вызвало неоднозначную реакцию практиков и ученых, которые полагали, что такое развитие для России неприемлемо. Известный ученый-юрист, бывший министр юстиции и генерал-прокурор во второй половине XIX в., Н. В. Муравьев, говоря о тенденциях, которые определяют развитие и специфику прокурорского надзора в России, писал: «Русская действительность, отражающаяся на законе и еще больше на практике его применения, наложила на русскую прокуратуру настолько своеобразный отпечаток, что в ней, быть может, со временем образуется новый, самостоятельный тип этого учреждения».3 Представляется, что это высказывание, сделанное в конце позапрошлого века, можно расценивать как пророческое. В пореформенный период прокуратура выполняла задачи, поставленные существовавшей государственной властью. 3. Прокуратура в СССР. После свержения царского самодержавия и победы Октябрьской революции прокуратура была упразднена и учреждена вновь только в 1922 г. Необходимость воссоздания органов прокуратуры была вызвана тем, что сложная обстановка периода новой экономической политики, развитие гражданского оборота потребовали законодательного регулирования хозяйственной деятельности и строгого надзора за исполнением законов. Большую роль в становлении и развитии органов прокуратуры сыграло письмо В. И. Ленина в Политбюро ЦК РКП (б) «О двойном подчинении и законности», в котором были рассмотрены и определены основные положения и понятие законности, необходимость единства законности по всей стране, важность принципа независимости органов прокуратуры от местных властей и их подчинения центральной власти 28 мая 1922 г. Декретом ВЦИК была создана прокуратура РСФСР, а затем прокуратуры были созданы и в других республиках Союза (1924 г.). В 1933 г. - была образована прокуратура СССР. Следует отметить, что органы прокуратуры более 60-ти лет действовали без специального закона о прокуратуре на основании республиканских, а затем союзных положений о прокурорском надзоре. Вместе с тем их устройство и полномочия были довольно четко отражены в Конституциях СССР 1936 и 1977 гг. Прокуратура строилась на принципах единства, централизации и независимости. На нее возлагался высший надзор за исполнением законности в государстве. Прокуроры осуществляли надзор за соблюдением законности при издании и реализации правовых актов, за соблюдением прав граждан, надзор за органами следствия, дознания, за соблюдением законности в местах лишения свободы, участвовали в рассмотрении дел в судах, осуществляя надзор за законностью судебных постановлений. В годы правления И. В. Сталина, роль прокуратуры постепенно снижается. Попытки прокуроров бороться с нарушениями законности пресекаются. В этот период репрессировано несколько сотен прокурорских работников, более 100 человек расстреляно. После смерти И. В. Сталина прокурорский надзор был восстановлен в своих правах, принято новое положение «О прокурорском надзоре», а в 1979г. – первый Закон «О прокуратуре СССР», который действовал до распада Советского Союза (1991 г.). Органы прокуратуры советского периода в условиях существовавшего тогда государственного и общественного строя, выполняя требования закона, стояли на охране интересов государства и общества, твердо и настойчиво стремились обеспечить соблюдение гарантированных Конституцией прав и интересов граждан.4 В социалистической плановой экономике общему надзору прокуратуры придавалось большое значение. Отсутствие материальной заинтересованности у производителей компенсировали постоянной угрозой прокурорского вмешательства. Прокуроров бросали на борьбу за сохранностью социалистической собственности и соблюдение трудовой дисциплины, со сверхнормативными простоями железнодорожных вагонов, нерациональными перевозками грузов, нарушениями графиков движения поездов и т.п. Эффективность этих усилий, как правило, была ничтожной. В 80-е годы, например, прокуроры боролись с безбилетным проездом пассажиров. Вместе с контролерами-ревизорами железных дорог они вылавливали «зайцев» в поездах, вносили сотни протестов и представлений «об устранении причин и условий, способствующих нарушениям социалистической законности», привлекали к дисциплинарной, материальной и даже уголовной ответственности проводников и бригадиров.5 Полномочия прокуроров были велики, но после распада Советского Союза поменялось не только законодательство, Конституция, но и положение прокуратуры в стране. 4. Концепция развития прокуратуры в переходный период. Период перестройки и судебно-правовых реформ конца 80-90-х годов нашего времени характерен отказом от идеологических установок и многих защищавшихся правом ценностей «эпохи победившего социализма». Процесс ломки общественного правосознания оказался болезненным: отказ от социалистического права сопровождался падением престижа любых социальных норм, включая мораль, традиции, обычаи, нормы общественных организаций и учреждений. Страна вступила в период всеобщего правового нигилизма, деградации нравственности, роста преступности и противоправных форм разрешения возникающих конфликтов. Коренные политические и экономические преобразования, демократизация общественных отношений требовали адекватного правового обеспечения и жесткого контроля со стороны государства за исполнением законов.6 12 декабря 1993 г. была принята Конституция Российской Федерации. Именно в 7 главе Конституции, в 129 статье был официально закреплен статус органов прокуратуры. Но почему именно в главе «Судебная власть»? Почему прокуратуре посвящена только одна статья? Ответы на эти вопросы может дать Сергей Филатов, непосредственный участник создания Конституции Российской Федерации, бывший глава Администрации Президента РФ, президент Фонда социально-экономических и интеллектуальных программ: «Борьбу за прокуратуру мы проиграли. По нашему замыслу у этого органа изымались все функции - надзор, следствие, право самостоятельного возбуждения дел и прочие, кроме защиты интересов государства в судебном процессе. Недовольство, конечно, возникло огромное. Тогдашний Генпрокурор Казанник написал Ельцину бумагу: при таком положении Генпрокуратуры разрушится вся государственная власть. Ельцин наложил резолюцию: «Филатову. Прошу полностью сохранить в Конституции все существующие полномочия Генеральной прокуратуры» Именно так, «полностью». Я пошел к Ельцину. Сговорились на компромисс: я не включаю в Конституцию конкретные положения о полномочиях прокуратуры, а все требования Казанника закрепляются законом федеральным, который можно при желании и переписать; это легче, чем переделывать саму Конституцию».7 Как видно речь вообще шла о потере статуса и основного назначения прокуратуры. Немного ранее в начале 1992 г. был принят ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», который восстановил российскую прокуратуру, учрежденную Петром I в 1722 г. С этой даты, в соответствии с Указом Президента РФ, и ведет свою историю такая прокуратура, какой мы видим ее в настоящий момент. Прокуратура продолжала оставаться органом надзора за законностью, сохранив свое единство, структуру и осуществляя деятельность по всем предусмотренным законом отраслям. II. Органы прокуратуры в настоящее время. 1. Система прокуратуры, ее предназначение и принципы деятельности. Прокуратура Российской Федерации играет важную роль в охране и защите прав и свобод граждан, интересов общества и государства, укреплении законности и правопорядка, способствуя становлению и развитию демократического правового государства. Осуществляя государственный надзор за исполнением законов на всей территории РФ, органы прокуратуры в Центре и в регионах принимают меры, направленные на обеспечение единства законности и незыблемости правопорядка, устранение нарушений закона и привлечение виновных к ответственности, восстановление нарушенных прав граждан, предприятий, учреждений, организаций.8 Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются ФЗ «О прокуратуре РФ», действующим в редакции ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О прокуратуре РФ», принятого Государственной Думой 18 октября 1995 г. Согласно ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ» прокуратура – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Работу по надзору, т.е. по выявлению и устранению нарушений закона, восстановлению нарушенных прав, прокуратура выполняет в целях обеспечения верховенства закона, единства, соблюдения и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Как видно, приоритетным направлением деятельности прокуратуры является защита прав и свобод человека и гражданина, что предопределено положениями ст. 2 Конституции РФ о том, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью: признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». В этой правозащитной деятельности состоит принципиально новое назначение прокуратуры. В ранее действовавших законах о прокуратуре на первое место ставились охрана и защита интересов государства.9 В указанных выше целях прокуратура РФ осуществляет: - надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; - надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; - надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно - розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; - надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; - уголовное преследование; - координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Прокуратура наделена правом осуществлять надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, за соответствием закону издаваемых ими правовых актов, в частности приказов, распоряжений, инструкций и т.д. Надзор за соответствием закону постановлений, распоряжений и иных правовых актов Правительства РФ на прокуратуру не возлагается. Однако, согласно п. 2 ст. 24 ФЗ «О прокуратуре РФ», в случае несоответствия постановлений Правительства законам РФ Генеральный прокурор информирует об этом Президента РФ.10 Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры не наделены правом законодательной инициативы, но в Федеральном законе предусмотрено их участие в правотворческой деятельности. В ст. 9 ФЗ «О прокуратуре РФ» предусмотрено, что прокурор при установлении, в ходе осуществления своих полномочий, необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных правовых актов. В ФЗ «О прокуратуре РФ» установлено, что Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов налоговой инспекции, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. Выполняя эту важную функцию, прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию. Важнейшим направлением деятельности прокуратуры является участие прокурора в рассмотрении дел судами. Согласно разделу IV ФЗ «О прокуратуре РФ», посвященному этому вопросу, участие прокурора в рассмотрении дел судами выражается в том, что он, осуществляя уголовное преследование, выступает в суде в качестве государственного обвинителя, вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело на любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства, в пределах своей компетенции опротестовывает судебные решения. Причем принесение Генеральным прокурором или его заместителем протеста на приговор, которым в качестве меры наказания назначена смертная казнь, приостанавливает его исполнение.11 В соответствии с конституционным положением о том, что прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору России в разделе II ФЗ «О прокуратуре РФ» определены система и организация российской прокуратуры (ч. 1 ст. 11): Система прокуратуры РФ Генеральная прокуратура РФ Прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры Прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры Научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами |