Теория государства и права_Мелехин А.В_Уч пос_2004 -367с. Московский международный институт эконометрики, информатики, финансов и права
 Скачать 2.36 Mb.
|
|
Целью введения различных правовых режимов является: обеспечение суверенитета и обороны государства; обеспечение общественного порядка и общественной безопасности; обеспечение охраны здоровья и жизни граждан; обеспечение устойчивости функционирования институтов гражданского общества. Классификация любого, в том числе и правового явления, начинается с поиска и определения того, что одновременно лежит в основе деления и в тоже время является консолидирующим обстоятельством, позволяющим разделить исследуемое явление на части, чтобы более полно изучить как целое. Например, при обосновании гражданско — правовых договоров М.И. Брагинский исходит из того, что классификация любого понятия предполагает его разделение. Оно может быть произведено двумя способами — дихтомии (деление на двое) и создание с помощью определенных доводов некоторых групп, в каждой из которых основания соответствующим образом индивидуализируются1 Классификация правовых режимов законодательством и исследователями проводится по различным основаниям. Подходы определяются и высказываются самые разнообразные. Они отличаются друг от друга по многим основаниям, которые условно можно подразделить на следующие: сферы действия — подразделяются на международно-правовые и внутригосударственные правовые режимы; отрасли права; продолжительность действия; основания установления; объекты правового воздействия; субъекты реализации устанавливаемых правовых предписаний. Необходимо отметить, что отраслевые правовые режимы обладают теми же основными чертами, отличающими отрасли права друг от друга. Поэтому при их характеристике следует выделять: 1 См.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право, Книга первая: Общие положения. Изд.2-е. М.: «Статут» 1999. С.377. 190 предмет регулирования (особенности установления управленческих, имущественных и других отношений); методы правового воздействия, характерные для конкретной отрасли права; отраслевые юридические инструментарии, базирующиеся на специфических принципах конкретной отрасли права; наличие кодифицированного акта, нормативно закрепляющего отраслевые принципы, общие положения и основные правовые средства. В.В. Ласточкин определяет понятие административно — правового режима как совокупность правовых установлений и необходимых организационных управленческих мероприятий, обеспечивающих порядок реализации отдельными гражданами своих соответствующих прав и обязанностей, а также такой порядок деятельности государственных органов и общественных объединений, который наиболее адекватно отвечает интересам обеспечения безопасности и охраны общественного порядка на данном, строго ограниченном участке государственного управления1. В.Б. Рушайло считает, что административно — правовой режим «есть установленная в законодательном порядке совокупность правил деятельности, действий или поведения лиц, а также порядок реализации ими своих прав в определенных ситуациях обеспечения и поддержания общественной безопасности специально созданными для этой цели государственными органами и общественными объединениями»2. Институт возникновения специальных правовых режимов чрезвычайного положения в истории человечества не имеет точной даты. Известный историк профессор Скрипилев Е.А.3 считает, что одной из первых форм специального правового режима был институт диктатуры. Он является «очень древним и восходит еще к царскому периоду» древнеримского государства с республиканской формой правления (шестой — первый века до новой эры). В первоначальном, истинном значении этого слова диктатором называлось должностное лицо, стоящее во главе ополчения общины римского народа. К его назначению прибегали лишь при чрезвычайных обстоятельствах (состояние войны или волнения внутри государства) и на срок не более 6 месяцев. Юридическая сила нормативных актов, определяющих подобные режимы различна. В этом качестве могут выступать, как законы ("О чрезвычайном положении," «О военном положении», «О безопасности», "О закрытом административно-территориальном образовании" (ЗАТО) и 1 Ласточкин В. В. Административно — правовые режимы и охрана Государственной границы. М.: 1999. С. 55-56. 2 Рушайло В. Б. Административно — правовые режимы. М.: 2000. С. 24. 3 См.: Скрипилев Е.А.. История государства и права древнего мира. Учебное пособие. М.: 1993. С. 50-51. 191 др.), так и подзаконные нормативные акты, в том числе ведомственные, которые составляют большинство в общем массиве применяемых нормативных правовых актов. В отличие от подзаконных актов установленные законом административно-правовые режимы отличаются стабильностью и комплексным характером регулируемых общественных отношений. В этом можно убедиться на примере закона Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании" 1992 года, отметив его следующие особенности: ЗАТО в императивном порядке приравниваются к административно-территориальным единицам; по ряду вопросов ЗАТО находятся в ведении федеральных органов власти (определение границ, административная подчиненность, режим безопасного функционирования предприятий и объектов, условия нахождения и проживания граждан и т.п.); решения о создании и упразднении ЗАТО принимаются Парламентом России по представлению Правительства России; доходная и расходная части бюджета ЗАТО находят свое отражение в федеральном бюджете государства; определяются социальные гарантии и компенсации гражданам, проживающим и работающим в ЗАТО. Ведомственные нормативные акты, принимаемые на основании и во исполнение обладающих большей юридической силой нормативных актов, при установлении специальных административно-правовых режимов исходят из целей и задач, стоящих перед конкретными ведомствами. Однако этот процесс не автономен. Он обусловлен и взаимосвязан с интересами и политикой государства в рассматриваемой сфере. Действующие в Российской Федерации правовые режимы многообразны и многоаспектны. Как правило, все правовые режимы в той или иной степени связаны с ограничением прав граждан (например, при введении режимов военного и чрезвычайного положений, пограничного режима, режима работы с секретными документами, режима ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, уголовно-исполнительного режима). Поэтому такие ограничения должны быть не только оптимальными с точки зрения объема вводимых ограничений, но и устанавливаться только федеральным законом. В Российской Федерации это является конституционным требованием. Применительно к отрасли административного права институт правовых режимов достаточно широко вошел в юридическую теорию и практику. С юридически точным определением понятием и реальным действием административно-правовых режимов непосредственно связана эффективность государственного управления. Любая его область обладает собственными административно-правовыми режимами (экономический, таможенный, санитарный, ветеринарный, налоговый, 192 противопожарный режим, режим регистрации и др., которые установлены в федеральных законах). Контрольные вопросы
Рекомендуемая литература
Ю. Лукашева Е.А. Общая теория прав человека. М.: 1999. П. Пчелинцев СВ. Проблемы реализации положений Конституции РФ об особых правовых режимах в федеральном законодательстве. //«Журнал Российского права». 2003,№ 11, с. 131-145. 12. Саликов М.С. Конституционный судебный процесс в системе российского права. // «Журнал Российского права». 2003,№ 11, с. 125-130. 193
29. Бошно СВ. Развитие признаков нормативного правового акта в современной правотворческой практике. //«Журнал Российского права». 2004, № 2, с. 95-106. 194 13. Система законодательства «Законам должна быть присуща известная чистота. Предназначенные для наказания людской злобы, они должны сами обладать совершенной непорочностью». Шарль Луи Монтескье. 13.1. Система законодательства В теории права под системой законодательства принято понимать совокупность нормативных правовых актов различной юридической силы, которые исходя из необходимости решения стоящих перед государством задач обладают согласованностью действий и внутренним единством1. Вопрос о системе законодательства как совокупности нормативных правовых актов связан с классификацией и систематизацией правового материала в целях обеспечения его доступности и удобства пользования субъектами и право реализации. Систематизация законодательства — это упорядочение, приведение действующих нормативных актов в единую, согласованную, целостную систему. Под законодательством в широком смысле понимают совокупность законов и подзаконных актов. Законодательство по уровню юридической силы делится на законы, нормативные указы главы государства и другие. А по сферам регулирования общественных отношений — на гражданское, трудовое, семейное и другие. Система законодательства выступает как результат, следствие систематизации, а также как органическое свойство законодательства. Словари понятие «законодательство» определяют по разному: как «общность и дух всех постановлений, законов страны»2; «совокупность всех правовых норм, действующих в данном государстве»3; «совокупность законов»4. В то же время реализация органами прокуратуры одной из своих основных функций заключается в надзоре за законностью — законами и указами Президента России, имеющими силу закона. В комментарии к статье 21 («Предмет надзора») Федерального закона « О прокуратуре Российской Федерации» говорится о том, что прокурор осуществляет 1 См.:Корельский В М., Перевалов В. Д. Теория государства и права. Издательская группа ИНФРА М — НОРМА. 1997. С. 318;. Муханов Р. Т Теория государства и права. М.: 2001. С. 328. 2 Даль В. Толковый словарь. М.: Терра — книжный клуб, 1998г. Т.1. С. 1470. 3 Большой энциклопедический словарь под ред. А. М. Прохорова. Указ. Соч. С. 409. 4 Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: «Русский язык», 1985г. С.179. 195 надзор только за исполнением всей системы действующих законов. В их число входят: «Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации…»1. Зарубежный опыт свидетельствует о следующем. Например, исходя из смысла содержания главы У11 Конституции ФРГ («Законодательство Федерации») под законодательством следует понимать совокупность нормативных правовых актов, принимаемых органами власти2 Конституция СССР 1977 года ввела для законов и иных нормативных актов высших федеральных органов власти специальный термин, имевший родовое значение — «акты законодательства». В тексте ныне действующей Конституции Российской Федерации 1993 года этот термин не применяется. В теории права законодательство принято рассматривать в широком и узком смыслах. В первом случае законодательство понимается как внешняя форма объективного права, включающая в себя совокупность всех видов нормативных правовых актов, действующих в государстве. Во втором — понятие законодательства сужается лишь до нормативных правовых актов Федерального собрания Российской Федерации (ранее: Верховный Совет СССР), т.е. до законов3. На практике дело обстоит несколько иначе. Это можно объяснить тем, что правовое регулирование общественных отношений нельзя разорвать на части и рассматривать только на федеральном или только на местном уровнях. Оно опирается на весь комплекс правовых норм сверху донизу. От самых общих (законы) до самых конкретных (ведомственных или локальных нормативных актов). Здесь просматривается определенное противоречие между позицией общей теории права с конкретными правовыми науками и правовыми реалиями общественных отношений. Широкое понимание термина «законодательство» — это то, что гораздо более жизненно и что действительно работает на практику. Мировой и отечественный опыт свидетельствуют о том, что развитие системы законодательства и системы права идет по пути их дальнейшей специализации, т.е. приобретает не только более предметный, но и обособленный характер. Нельзя не согласиться с точкой зрения С.Л. Зивса, справедливо считающего, что «любой ведомственный акт 1 Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» под общей редакцией Ю.И. Скуратова, М.: изд-во «Норма». 1996. С. 101. 2 Конституции государств Европейского союза. М.: Издательская группа ИНФРА. М — Норма. 1997г. С. 201 — 207. 3 Юридический энциклопедический словарь под ред. А. Я. Сухарева. М.: «Советская энциклопедия». 1984 г. С. 102-103. 196 без каких-либо уточнений и оговорок к законодательству отнести нельзя»1. Государственной Думой Российской Федерации на протяжении нескольких лет (с 1996 г.) планируется принятие Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», получившего название «закон о законах». В одном из проектов предлагался компромиссный, но, с нашей точки зрения, наиболее точный вариант трактовки термина «законодательство», отражающий не только федеративное устройство Российского государства, но и четко определяющий его предмет. В дальнейшем будем придерживаться следующих подходов. Федеральное законодательство включает в себя Конституцию Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти и международные договора, участниками которых является Россия. Законодательство субъектов Российской Федерации включает в себя Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления. С точки зрения соблюдения корректности научного подхода следует сразу оговориться о спорности включения в эту систему нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Однако эта проблема носит абстрактно-теоретический, но никак не практический характер. Федеральное законодательство совместно с законодательством субъектов Российской Федерации составляют законодательство Российской Федерации. Некоторые субъекты федерации, не дожидаясь указаний из федерального центра, принимают собственные «законы о законах». В частности, такой закон принят в городе Москве2. Он предназначен регулировать отношения, связанные с принятием законов города Москвы и постановлений Московской городской Думы. В нем даны дефиниции понятий законов города Москвы и постановлений Мосгордумы. Например, Устав города Москвы (ст. 9) на конституционно-правовом уровне закрепил систему правовых актов города. Законодательство города Москвы в своей совокупности образуют только ее законы, включая обладающий высшей юридической силой Устав города. К правовым актам города, как наиболее общему понятию, применяемому для определения любого принятого уполномоченным 1 Зивс С. Л. Источники права. М.: Наука. 1981. С. 31. 2 См.: «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы» (Закон города Москвы от 14 декабря 2001 года № 70). М.: НОРМА. 2002. С. 27. 197 органом или должностным лицом акта, имеющего официальный характер и обязательную силу, отнесены: Устав города; иные законы; постановления Мосгордумы; договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города Москвы; соглашения между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти города Москвы; акты мэра и правительства Москвы, а также органов и должностных лиц исполнительной власти города «в установленных законом случаях»1. В первом случае — это «нормативные правовые акты города Москвы высшей юридической силы, принимаемые Московской городской Думой или жителями города Москвы на референдуме города Москвы и подписываемые Мэром Москвы» (п.1 ст. 1). Во втором — «правовые акты города Москвы организационно-распорядительного характера, принимаемые Московской городской Думой по вопросам ее компетенции и подписываемые Председателем Московской городской Думы» (п.2 ст. 1). Правовую систему Тамбовской области (выражение «законодательство» не употребляется) в соответствии с ее Уставом (ст. 12) составляют нормативные правовые акты различной юридической силы2. К правовым актам, принимаемым областной Думой отнесены (ст. 55): Устав области; законы области; постановления и иные нормативные правовые акты областной Думы. Неоднозначность в подходе к этому понятию прослеживается и при анализе структуры журнала «Вестник законодательства Российской Федерации». Он содержит следующие разделы: законы Российской Федерации; решения палат Федерального собрания; указы Президента России; постановления Конституционного Суда РФ; решения и постановления Правительства РФ. Система законодательства как и система права носит объективный характер. Ее содержание, в конечном счете, определяется не только материальными и социальными условиями жизни общества. Одна из определяющих характеристик принадлежит характеристике сущности самого государства и задачам, которые оно решает на конкретном этапе исторического развития, а также роли мирового сообщества. Общая система законодательства выступает не только как результат, следствие систематизации, но и как органическое свойство законодательства. Особенностью формирования законодательства Российской Федерации, позволившей ей достичь достаточно высокой 1 Комментарий к Уставу города Москвы. М.: Норма. 2002. С. 22 — 25. 2 См.: «Устав (основной Закон) Тамбовской области Российской Федерации». (С изменениями, внесенными Законами Тамбовской области № 79-3 от 18 октября 1996 г., № 87-3 от 31 января 1997 г., № 135-3 от 24 октября 1997 г., № 8-3 от 14 апреля 1998 г.) // Сборник законодательства Тамбовской области, № 1. Тамбов, 1998 г. С. 526. 198 степени системности, является то, что оно создается на базе ранее принятых концепций1, отражающих роль и место России в мировом сообществе, а также собственный и международный опыт в этой сфере. Нормы законодательства с учетом системной взаимозависимости отражают разные уровни внутрисистемных связей. Их юридическая сила характеризует внутреннюю соотносимость не только нормативных правовых актов, но и создаваемой при этом системы специальных субъектов реализации и объема их полномочий. В основе системы законодательства лежит нормативный правовой акт, оформляющий решение полномочного органа государства. Юридическая сила нормативного акта определяется тем, в какую внешнюю форму он облачен — прежде всего закона или какого-либо подзаконного акта. Система законодательных актов представляет собой иерархию по признаку внешней формы. В основе этой системы лежит иерархически важный акт — Конституция государства. Система законодательства постоянно развивается. Законодательство должно быть внутренне согласованным, логичным. Это достигается с помощью систематизации. Системность законодательства специалистами рассматривается не только как один из основных факторов повышения его качества и результативности воздействия на регулирование общественных отношений, но и как показатель качества законотворческой работы Федерального Собрания Российской Федерации. Общие упреки к качеству системы законодательства сводятся к следующим: бессистемность, внутренняя противоречивость, излишняя множественность нормативных правовых актов2. Это же следует отнести и к характеристике системы чрезвычайного законодательства. Изменения, происходящие в системе законодательства, обусловлены целым комплексом разнообразных факторов объективного и субъективного свойства. Не последнюю роль среди них играет трансформация системы права под влиянием процессов интеграции, дифференциации, а также расширения или сужения сферы правового регулирования. Изменения системы обычного и чрезвычайного законодательства можно наблюдать, хотя и в разных объемах, во всех трех ее структурных образованиях: иерархической, 1 Указ Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300 ( в ред. Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г.) // «Российская газета» от 18 января 2000 г. Системность законодательства как фактор повышения его качества. // Государство и право. 2002, № 8, с. 5-15. 2 См., например Концепцию национальной безопасности Российской Федерации, утвержденную Указом. Системность законодательства как фактор повышения его качества. // Государство и право. 2002, № 8, с. 5-15. 199 федеративной и отраслевой. Право, являясь отражением жизненных реалий, находится в постоянном развитии. Государство посредством процесса нормотворчества отслеживает происходящие в обществе тенденции и с учетом собственных интересов придает им обязательный характер. Законодательство, в силу своей непосредственной связи с практической деятельностью субъектов права, более оперативно, нежели правовая система, путем установления обязательных правил поведения отражает постоянно происходящие процессы в общественной жизни. В основе системы законодательства лежит нормативный правовой акт, оформляющий решение полномочного органа государства. К нормативному акту применено понятие внешней формы права. Юридическая сила нормативного акта определяется тем, в какую внешнюю форму он облачен, прежде всего, закона или какого-либо подзаконного акта. Система законодательных актов представляет собой иерархию по признаку внешней формы. В основе этой системы лежит иерархически важный акт — Конституция государства. Система законодательства постоянно развивается. Законодательство должно быть внутренне согласованным, логичным. Обеспечение согласованности правовых норм, устранение противоречащих друг другу и дублирующих нормативных правовых актов достигается с помощью систематизации законодательства. Основным элементом системы законодательства является отрасль законодательства — системная совокупность нормативных правовых актов, регулирующих сферу сходных общественных отношений. Существуют три основные формы систематизации законодательства: кодификация, инкорпорация и консолидация. |