Теория государства и права_Мелехин А.В_Уч пос_2004 -367с. Московский международный институт эконометрики, информатики, финансов и права
 Скачать 2.36 Mb.
|
|
Под законодательной техникой следует понимать совокупность правил, средств и приемов, используемых при выработке правовых норм, издании нормативных актов и последующей их систематизации. Под юридической техникой понимается совокупность правил, средств и приемов формулирования, вынесения и обработки индивидуальных правовых актов. Важная роль в юридической технике отводится терминологии, реквизитам, структуре. Говоря о качестве нормативного акта, следует иметь в виду не только его юридическую, социальную и политическую характеристики, но необходимо обращать внимание и еще на одно немаловажное обстоятельство — цена закона. Она включает в себя два вида расходов: первая — связана с бюджетными (и не только) затратами на его подготовку в ходе прохождения стадий нормотворческого процесса; вторая — связана с целевыми бюджетными расходами государства на обеспечение реализации его положений. Российская Федерация (в 2004 г. ее бюджет составил около 100 млрд. долларов) пока еще экономически не в состоянии обеспечить полную реализацию всех действующих федеральных законов. Следует отметить, что в 2000 г. бюджет страны (около 50 млрд. долларов) должен бы был быть в три раза больше, чтобы в полном объеме мог финансироваться правореализующй процесс. Расходы, связанные с принятием только федеральных законов Российской Федерации, весьма значительны. Например, в течение 2003 г. в Государственную Думу было внесено 1165 законопроектов1. Лишь Владимир Кузьмин. Сколько стоит закон. // Российская газета от 2 марта 2004 г. 182 каждый шестой из них был рассмотрен в нескольких чтениях. Из числа рассмотренных только каждый третий был принят, т.е. лишь 191 законопроект из общего числа стал действующим законом (т.е. чуть более 16%). В практике других государств наблюдается прямо противоположная картина. Например, в Финляндии (2003 г.) из двухсот с небольшим законопроектов парламент отклонил всего четыре, т.е. более 95% поступивших законопроектов стали законами. Авторами примерно 20% поступающих ежегодно законопроектов являются законодательные собрания субъектов Российской Федерации. Самыми эффективными субъектами законотворческой инициативы в 2003 г. были Президент и Правительство России. Все поступившие от них законопроекты стали законами (от Президента — 32, от Правительства — 82). Такое положение соответствует сложившейся законотворческой практике государств со стабильным государственным строем. В тоже время, из 623 законопроектов, подготовленных в 2003 г. депутатами Государственной Думы, было реализовано только 541. Несовершенство и низкая эффективность законотворческого процесса в России для ее бюджета является весьма обременительно. По оценкам специалистов, подготовка только одного законопроекта обходится налогоплательщику примерно в 450 тыс. рублей. На подготовку всех законопроектов в 2003 г. было израсходовано примерно 530 млн. рублей. Учитывая, что 84% проектов были отклонены на разных стадиях, то в разряд издержек следует отнести более 420 млн. рублей. Неэффективные расходы российской законотворческой системы этим не ограничиваются. Внесение и рассмотрение законопроектов также требуют финансовых затрат, идущих на лоббирование (более 800 млн. руб. неэффективного расходования) и непосредственное рассмотрение законопроектов (1,7 млрд. руб. неэффективного расходования). Таким образом, расходы на отклоненные только Государственной Думой законопроекты в 2003 г. составили почти 3 млрд. рублей. Контрольные вопросы
1 Тамара Шекель. И Дума попала под сокращение. // Российская газета от 8 апреля 2004. 183 Рекомендуемая литература
184 12. Система права 12.1. Система права и ее структурные элементы Под выражением «система»1 понимается «порядок расположения частей целого»2, «нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей»3. Система права носит объективный характер. Она, как и законодательство, в конечном счете, определяется материальными и социальными условиями жизни общества. Нередко термин «право» и «законодательство» употребляются как синонимы. Однако это не так. Каждый из них имеет свою специфику. Под системой права понимается ее внутреннее строение, которое выражается в единстве и согласованности действующих в стране правовых норм и вместе с тем в разделении права на относительно самостоятельные структурные элементы. (Правовая норма — институт права — подотрасль права — отрасль права). Отрасль права — эта систематизированная совокупность основных норм, образующих самостоятельную часть системы права, которые регулируют качественно своеобразный вид общественных отношений своим специфическим методом. Критериями деления права на отрасли являются — предмет и метод правового регулирования. Предмет правового регулирования выступает основным критерием деления права на отрасли. Он представляет собой качественно определенный вид общественных отношений, на который направлено воздействие данной отрасли права (например, сфера управленческих отношений в административном праве). Метод правового регулирования — это дополнительный критерий, который представляет собой сочетание юридических средств и приемов, осуществляющих воздействие права на поведение людей, общественные отношения. Для урегулирования общественных отношений используются, главным образом, два метода: диспозитивный и императивный. Используя эти два критерия, право подразделяется на следующие отрасли: государственное, административное, уголовное, гражданское, уголовно-процессуальное и другие. Отрасль права может включать в себя подотрасли. 1 Происходит от греческого systema и означает «целое, составленное из частей». // Большой энциклопедический словарь под ред. А.М. Прохорова. Издание второе, переработанное и дополненное. М.: Научное издательство «Большая Российская Энциклопедия». С. Петербург «Норинт». 2000. С. 1102. 2 В.Даль. Толковый словарь живого великорусского словаря. М.: Терра — Книжный клуб. 1998. С.166. 3 С.И.Ожегов. Словарь русского языка под ред.Н.Ю.Шведовой. М.: «Русский язык». 1985. С. 624. 185 Подотрасль права — это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения определенного вида, которые составляют часть предмета правового регулирования отрасли права. Иными словами, это группа родственных институтов права в составе определенной отрасли права. Например, авторское и патентное право в гражданском праве. Внутри отраслей имеются правовые институты. Правовой институт — это группа норма права, которые регулируют близкие по своему характеру и содержанию общественные отношения, отличающиеся существенными особенностями. Например: институты права собственности в гражданском праве; в уголовном праве — институты необходимой обороны и крайней необходимости. Выделяются следующие виды правовых институтов: а) внутриотраслевые — состоят из норм одной отрасли права; б) межотраслевые — состоят из норм двух и более отраслей (институты: опеки и попечительства; собственности); в) простой институт; г) сложный институт или комплексный (институт поставки — включает в себя институты штрафа, неустойки, ответственности); д) регулятивные; е) охранительные; ж) учредительные. 12.2. Соотношение категорий «частное» и«публичное» право в России Древнеримский юрист Ульпиан публичным правом считал все, что относится к положению государства, а частным — то, что служит пользе (интересам) отдельных лиц. В качестве образца частного права Ульпиан называл римское гражданское право. Идея разделения права на публичное и частное в зависимости от того, чьи интересы каждое из них отражает, прошла через века и во многом определила юридическую доктрину и практику законодательства многих государств. Это связано в немалой степени с рецепцией рядом государств мира основных институтов римского права. В Советском государстве категории публичное и частное право были фактически изъяты из научного оборота. С распадом Советского Союза, отказом от директивного планирования, приватизацией государственной собственности и иными заимствованиями элементов рыночного механизма западных «цивилизованных» государств в России и в бывших социалистических странах наступила эра другой крайности — по существу неограниченного господства частного начала и частного интереса. В пользу расширения частноправовых начал многих сторон нашей жизни несомненно свидетельствуют провозглашения Конституцией в числе неотъемлемых прав человека права частной собственности и 186 закрепление гарантий ее защиты (ст. 35). Однако, согласно ст. 8 Конституции РФ, помимо частной собственности в России существуют и должны пользоваться равной поддержкой и защитой государства государственная, муниципальная и иные формы собственности. Разделение системы права на частное и публичное право выходит за отраслевые рамки. Это более крупные, чем отрасль, структурные образования. Общим для публичного и частного права является то, что каждое из них объединяет совокупность однородных по своим признакам отраслей права: частное — гражданское, семейное, трудовое право; публичное — все остальные отрасли права. Разумеется, это не исключает, а напротив, предполагает проникновение частных начал в сферу действия правовых отношений, охватываемых публичным правом. Например, появилась категория административных договоров. Вместе с тем публичные начала проникают в отрасли частноправового блока, в том числе устанавливаются пределы и границы проявления частной инициативы и ответственности в случае их нарушения. Как и при делении системы права на отрасли, группировка отраслей права в публичный и частный блок происходит в соответствии с предметом и методом правового регулирования. Однако роль этих критериев в каждом из названных случаев не совпадает. При классификации отраслей права предмет регулирования выступает, во-первых, во всей полноте всех элементов. В их число входит круг общественных отношений (объект) как главный системообразующий фактор (субъект, юридические факты и др.). Во-вторых, применительно к отраслям права предмет регулирования представляет собой основной критерий классификации, а метод правового регулирования — дополнительный. 12.3. Правовые режимы. Право, выступая регулятором общественных отношений, в зависимости от преследуемых законодателем целей устанавливает определенные правовые режимы. Жесткость регламентируемых отношений определяется рядом факторов: степенью угрозы общественной безопасности; временными параметрами; международными обязательствами государства; масштабностью; предназначением объекта, подвергаемого специальной правовой регламентации и др. Чтобы лучше понять природу особых или специальных правовых режимов необходимо исходить из общей характеристики правового режима, выступающего в качестве основного (первичного) по отношению ко всем остальным. Словарное понимание выражения «режим» сводится к «способу 187 управления, совокупности административных мероприятий»1, или к «совокупности правил, мероприятий, норм для достижения какой-либо цели»2. В контексте излагаемого материала одно из определений термина «режим» означает «установленный порядок жизни»3. Целью правового режима является стабильный порядок в государстве и обществе. Ее достижение предполагается посредством обеспечения безопасности, т.е. надежного состояния «защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз»4. Производной от этого понятия является национальная безопасность Российской Федерации, т.е. «безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника в государстве. Под правовым режимом условимся понимать определяемую законодательством совокупность приемов и методов, используемых органами государственной власти в процессе регулирования общественных отношений для достижения поставленных целей6. В теории права под понятием метода правового регулирования принято понимать совокупность приемов и способов, используемых при регламентации конкретных общественных отношений для достижения определенных целей. Одним из основных методов является административно-правовой, применяемый для регулирования управленческих отношений, в которых субъекты права чаще всего находятся в соподчиненном отношении друг к другу. Объем их взаимных прав и обязанностей определяется нормативными актами, а не взаимными соглашениями, как это присуще гражданско-правовому методу. В тоже время, в теории управления в качестве фундаментального положения, не подвергающегося сомнению сложилось мнение о том, что управление (в том числе и государственное) «будет только тогда эффективным, когда оно не 1 См.: В. Даль. Толковый словарь живого великорусского языка. М.: Терра — книжный клуб, 1998. Т. 3. С. 1670. 2 См.: Большой энциклопедический словарь под ред. А.М. Прохорова, изд. 2, переработанное и дополненное. М.: Научное издательство «Большая Российская энциклопедия». СПб. «Норинт». 2000 . С. 1005. 3 См., например: В.Даль. Толковый словарь живого великорусского языка. М.: 1998 г. Том 3. С. 1670; С. И. Ожегов. Словарь русского языка под ред. Н.Ю. Шведовой. М.:1985 г. С.586. 4 Ст. 1 Закона РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. № 2446-1 (с изм. от 25 дек. 1992 г.) 5 См., например: Концепция национальной безопасности, утв. Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24. 6 Р. Т. Мухаев понятие «правовой режим» определяет как «совокупность способов, методов и типов правового регулирования, характеризующих особенности и характер правового воздействия и складывающихся внутри каждой отрасли права». // Мухаев Р. Т. Теория государства и права: Учебник для вузов. М.: «Издательство ПРИОР». 2001. С. 457. 188 сводится лишь к воздействию субъекта на объект, а является процессом их определенного взаимодействия»1. Подобный подход к формированию принципов взаимодействия между управляющим субъектом и управляемым объектом при установлении различных административно — правовых режимов можно рассматривать только в качестве вспомогательных. Институт правовых режимов широко используется не только в теории, но и в практической деятельности. Его применение связано с необходимостью четкой регламентации определенного порядка юридически обязательных действий субъектов права в целях обеспечения международной и внутригосударственной безопасности. Необходимо отметить, что мировое сообщество пытается решить наиболее важные проблемы безопасности, такие как использование воздушного пространства, территориальных вод, космоса, международных проливов, эфира, отдельных участков суши, противодействие радиационной, экологической, военной и другим видам опасности посредством введения международно-правовых режимов. Н.И. Матузов и А.В. Малько рассматривают правовой режим как особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств, создающих желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности или неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права. Из определения этого понятия следует, что специальное правовое регулирование связано с: объектами деятельности; временем и местом ее осуществления; спецификой самих действий, а чаще всего с сочетанием этих факторов. Правовой режим определяет совокупность правил, закрепленных в юридических нормах, регулирующих определенный вид общественной деятельности. Его также можно характеризовать как комплекс общественных отношений определенного вида деятельности, закрепленный юридическими нормами и обеспеченный совокупностью юридико-организационных средств. От других способов регулирования общественных отношений правовой режим отличают следующие особенности. Во-первых, значимость общественных отношений, регулируемых при помощи права, которые осуществляются для сохранения устойчивости функционирования личности, общества и государства. 1 Россинский Б. В. О предмете и системе административного права. //Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально — экономического развития (Материалы научной конференции. Москва, 28 ноября 2001 г.). М.: 2002. С. 40-49. 189 Во-вторых, использование особых принципов, форм и методов деятельности, выражающихся в определении системы прав и обязанностей субъектов. Правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности. Жесткость применяемых средств юридического воздействия для регулирования соответствующих общественных отношений определяется необходимостью обеспечения функционирования стабильности государства, как основного условия стабильности функционирования всего общества и его институтов. |