Налоговое право
 Скачать 3.77 Mb.
|
|
Глава 3. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ 3.1. Взыскание налога Если налог не уплачивается налогоплательщиком в установленный срок, он может быть взыскан принудительно налоговым органом. По общему правилу в силу п. 2 ст. 45 НК РФ взыскание налога с организации или индивидуального предпринимателя производится в порядке, предусмотренном ст. ст. 46 и 47 НК РФ (во внесудебном порядке); взыскание налога с физического лица, не являющегося индивидуальным предпринимателем, производится в порядке, предусмотренном ст. 48 НК РФ (в судебном порядке). Те же правила действуют и в отношении налогов, удержанных налоговым агентом; сборов; пени и штрафов (п. 8 ст. 45, п. 10 ст. 46, п. п. 8 - 9 ст. 47, п. 6 ст. 48 НК РФ). Следует признать, что судебное взыскание налога с физических лиц без статуса индивидуального предпринимателя производится в силу определенной традиции. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 г. N 94/603 "Об отмене административного порядка и установлении судебного порядка изъятия имущества в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам с колхозов, кустарно-промысловых артелей и отдельных граждан" был отменен административный и введен судебный порядок взыскания. В плане внесудебного порядка взыскания платежей с индивидуальных предпринимателей необходимо учесть следующее. Как указано в п. 1 ст. 23 ГК РФ, гражданин вправе заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя. Добровольно приобретая статус индивидуального предпринимателя, гражданин получает дополнительные права и потенциально может получать существенные доходы, но одновременно возлагает на себя новые обязанности (в том числе в соответствии с п. 2 ст. 23 НК РФ обязанность в течение семи рабочих дней сообщать в налоговый орган по месту жительства сведения об открытии или о закрытии счетов, используемых им в предпринимательской деятельности; обязанности по уплате ряда налогов при наличии объекта налогообложения - НДС, налог на игорный бизнес и др.), а также отказывается от части принадлежащих ему преимуществ (например, от возможности исключительно судебного взыскания с него налога). В Определениях КС РФ от 20 июня 2006 г. N 175-О и от 15 июля 2010 г. N 1009-О-О разъяснено, что предусмотренная законом государственная регистрация гражданина в качестве индивидуального предпринимателя не только дает ему возможность пользоваться правами и гарантиями, связанными с указанным статусом, но и предполагает принятие им на себя соответствующих обязанностей и рисков, в том числе обязанностей по соблюдению правил ведения такой деятельности, налогообложению, уплате страховых взносов в Пенсионный фонд РФ и др. Процедура государственной регистрации носит заявительный характер, т.е. не регистрирующий орган, а сам гражданин решает вопросы о целесообразности выбора данного вида деятельности, готовности к ее осуществлению, наличии необходимого имущества, денежных средств, образования, навыков и т.п., равно как и о том, способен ли он нести обременения, вытекающие из правового статуса индивидуального предпринимателя. Естественно, принудительное взыскание налога возможно, только если налоговый орган обладает достоверной информацией о наличии обязанности по уплате налога (либо о наличии и характеристиках облагаемого налогом имущества). Указанная информация может быть получена налоговым органом только из трех источников: 1) от самого налогоплательщика (через налоговую декларацию или расчет авансового платежа - ст. 80 НК РФ). 2) от государственных органов и иных лиц, обязанных в соответствии с НК РФ сообщать эту информацию в налоговые органы (например, о наличии у налогоплательщика недвижимого имущества - от органов Росреестра (п. 4 ст. 85 НК РФ); о невозможности удержать налог у налогоплательщика и о сумме задолженности - от налоговых агентов (подп. 2 п. 3 ст. 24 НК РФ) и др.). 3) в результате налоговых проверок (выездных - ст. 89 НК РФ и камеральных - ст. 88 НК РФ). В принципе, налоговые органы могут получить информацию о возможном наличии задолженности у некоторых налогоплательщиков и из других источников (сообщения граждан, информация из Интернета и из периодической печати и т.д.). Зачастую подобные сообщения заинтересованных лиц в нашей стране являются результатом конфликта (между уволенным работником и работодателем, между бывшими супругами, между соседями и т.д.) и являются своего рода "местью". Однако для определения достоверности данной информации налоговый орган обязан провести выездную (камеральную) налоговую проверку по надлежащей процедуре и закрепить ее результаты должным образом (в акте - ст. 100 НК РФ и в решении - ст. 101 НК РФ). Пример подобного инициирования проверок приведен в п. 9 информационного письма Президиума ВАС РФ от 24 мая 2012 г. N 151 "Обзор практики рассмотрения арбитражными судами споров, связанных с исключением участника из общества с ограниченной ответственностью": участник ООО - физическое лицо обратился в арбитражный суд с требованием об исключении другого участника - инвестиционной компании из общества. Истец ссылался на то, что ответчик существенно затрудняет деятельность общества, поскольку по обращениям ответчика в отношении общества проводятся проверки налогового органа, пожарной инспекции и органов внутренних дел. В отечественном законодательстве некоторое время была предусмотрена интересная норма, направленная на борьбу с неуплатой налогов: в п. 20 ст. 11 Закона РФ от 24 июня 1993 г. N 5238-1 "О федеральных органах налоговой полиции" (утратил силу с 1 июля 2003 г.) устанавливалось, что федеральным органам налоговой полиции для выполнения возложенных на них задач предоставляется право выплачивать лицу, представившему информацию о налоговом преступлении или нарушении, вознаграждение в размере до 10 процентов от сокрытых сумм налогов, сборов и других обязательных платежей, поступивших в соответствующий бюджет. Однако примеры практического применения данной нормы неизвестны. Следует учитывать разъяснение, данное в п. 22 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 25 и уточняющее документы, которыми налоговый орган вправе (либо не вправе) обосновывать наличие задолженности. Суд отметил, что справка налогового органа, содержащая данные лицевого счета о размере недоимки на определенную дату, в случае несогласия должника с этими сведениями не может рассматриваться как достаточное доказательство для признания заявленных требований доказанными. В этом случае в обоснование предъявленных требований могут быть представлены документы, содержащие данные об основаниях, моменте возникновения и размере недоимки (например, налоговые декларации налогоплательщика, акты налоговых проверок, решения налогового органа по результатам рассмотрения материалов проверок). Сходная позиция изложена в Постановлении Президиума ВАС РФ от 30 марта 2010 г. N 18175/09: имеющаяся у налогового органа информация о наличии у предпринимателя задолженности сама по себе не является надлежащим доказательством, поскольку содержится в актах ведомственного учета, производных от первичных документов: налоговых деклараций, платежных поручений, решений инспекции, требований об уплате налогов (пеней, штрафов). Налоговый орган, располагая информацией о наличии задолженности, обязан, в соответствии со ст. 69 НК РФ, предложить налогоплательщику уплатить налог добровольно (и предупредить о возможном принудительном взыскании) посредством направления соответствующего документа - требования об уплате налога, форма которого утверждена Приказом ФНС России от 16 апреля 2012 г. N ММВ-7-8/238@. В некоторых случаях (п. п. 2, 3 ст. 52, п. 4 ст. 57 НК РФ), когда налог исчисляет не налогоплательщик, а налоговый орган (например, налог на имущество физических лиц, транспортный налог, земельный налог, оценочные авансовые платежи индивидуальных предпринимателей по НДФЛ), до направления требования об уплате налога налоговый орган обязан направить налогоплательщику налоговое уведомление, формы которого утверждены Приказами МНС (ФНС) России от 27 июля 2004 г. N САЭ-3-04/440@, от 5 октября 2010 г. N ММВ-7-11/479@. Поскольку требование об уплате налога, в силу п. 2 ст. 69 НК РФ, направляется налогоплательщику при наличии у него недоимки; а в случаях, когда расчет налоговой базы производится налоговым органом, обязанность по уплате налога возникает не ранее даты получения налогового уведомления (п. 4 ст. 57 НК РФ), то направление требования без предшествующего направления уведомления является незаконным, как и последующее взыскание налога на основании такого требования. Кроме того, поскольку п. 6 ст. 58 НК РФ предусматривает, что налогоплательщик обязан уплатить налог в течение одного месяца со дня получения налогового уведомления, если более продолжительный период времени для уплаты налога не указан в этом налоговом уведомлении, до истечения указанного срока не могут начисляться пени за неуплату налога (ст. 75 НК РФ). Как следует из п. 1 ст. 70 НК РФ, по общему правилу требование об уплате налога должно быть вручено (направлено) налогоплательщику не позднее трех месяцев со дня выявления недоимки. При выявлении недоимки налоговый орган составляет документ (утвержден вышеупомянутым Приказом ФНС России от 16 апреля 2012 г. N ММВ-7-8/238@). Недоимка, как правило, выявляется налоговым органом путем анализа компьютерных лицевых счетов на предмет соответствия продекларированных налогоплательщиком сумм налогов и поступивших в уплату налогов средств. Информация о продекларированных суммах обычно заносится в лицевой счет налогоплательщика на основании налоговых деклараций (расчетов авансовых платежей), информация об уплаченных в бюджетную систему налогах - на основании сведений, представляемых органами Федерального казначейства. Очевидно, что при наличии своевременно представленной налоговой декларации указанный трехмесячный срок исчисляется с установленной в законодательстве даты уплаты налога, а при несвоевременном представлении налоговой декларации (после наступления срока уплаты налога) - с даты ее представления. Указанный вывод подтверждается в Постановлении Президиума ВАС РФ от 20 сентября 2011 г. N 3147/11. Суд отметил, что поскольку налогоплательщики в соответствии с положениями ст. ст. 333.13 - 333.15 НК РФ самостоятельно исчисляют сумму водного налога и представляют налоговую декларацию по этому налогу не позднее 20-го числа месяца, следующего за истекшим кварталом, и учреждение за первый, второй и третий кварталы 2009 года представило декларации только 2 ноября 2009 г., недоимка по данному налогу за указанные налоговые периоды не могла быть выявлена инспекцией ранее даты представления деклараций. С момента представления учреждением налоговых деклараций инспекция должна была в установленный п. 1 ст. 70 НК РФ трехмесячный срок выявить недоимку (сравнив задекларированные суммы водного налога с соответствующими платежными документами об их уплате и сведениями о состоянии расчетов налогоплательщика с бюджетом) и направить требование об уплате налога и пеней в срок не позднее 2 февраля 2010 г. Следует отметить, что документ о выявлении недоимки является внутренним документом налогового органа (НК РФ не предусматривает его направления налогоплательщику). Поскольку сроков на составление данного документа в НК РФ не установлено, он подлежит составлению в день, когда фактически выявлена (должна быть выявлена) недоимка. Несвоевременное составление налоговым органом документа о выявлении недоимки не может изменять (продлевать) сроков на принудительное взыскание недоимки <532>. С этой точки зрения установление в НК РФ обязанности налогового органа по составлению такого документа не вполне понятно. Как представляется, отсутствует необходимость в регулировании в федеральном законе внутренних документов налоговых органов. -------------------------------- <532> Рекомендации Научно-консультативного совета при ФАС Волго-Вятского округа "О практике применения налогового законодательства" (по итогам заседания 9 октября 2008 г.) // Экономические споры: проблемы теории и практики. 2008. N 4; http://www.consultant.ru, http://www.fasvvo.arbitr.ru. В случае, когда информация о наличии недоимки получена налоговым органом в результате налоговой проверки, требование об уплате налога вручается (направляется) проверенному лицу в течение 10 рабочих дней с даты вступления в силу соответствующего решения по результатам проверки (п. 2 ст. 70 НК РФ). В Постановлении Президиума ВАС РФ от 20 сентября 2011 г. N 3147/11 разъяснено, что из положений ст. 70 НК РФ следует, что предусмотрены различные сроки направления требования об уплате налога в зависимости от того, была ли выявлена налоговая задолженность в результате проведения налоговой проверки (выездной или камеральной) и установления обстоятельств, свидетельствующих о занижении налоговой базы или иного неправильного исчисления налога, либо недоимка образовалась вследствие неисполнения налогоплательщиком обязанности по уплате в срок суммы налога, самостоятельно им исчисленной и задекларированной. Принципиально важным является надлежащее вручение (направление) требования об уплате налога. На основании п. 6 ст. 69 НК РФ требование об уплате налога может быть передано руководителю организации (ее законному или уполномоченному представителю) или физическому лицу (его законному или уполномоченному представителю) лично под расписку, направлено по почте заказным письмом или передано в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи. В случае направления указанного требования по почте заказным письмом оно считается полученным по истечении шести рабочих дней с даты направления заказного письма. В п. 18 Постановления Пленума ВАС РФ от 28 февраля 2001 г. N 5 разъяснено, что в силу прямого указания закона соответствующая налоговая процедура признается соблюденной, независимо от фактического получения налогоплательщиком (его представителем) требования об уплате налога, направленного заказным письмом. Сходные презумпции для направления налоговым органом документов по почте предусмотрены и в иных положениях НК РФ (в п. 4 ст. 52 - в отношении налогового уведомления, в п. 3 ст. 46 - применительно к решению о взыскании налога за счет денежных средств, в п. 1 ст. 93 - в отношении требования о представлении документов, в п. 5 ст. 100 - применительно к акту налоговой проверки, в п. 9 ст. 101 НК РФ - в отношении решения по результатам проверки и др.). Следует отметить, что законодательство о налогах не предусматривает презюмируемых сроков получения почтовых отправлений в отношении всех ненормативных актов налоговых органов. При наличии такого срока применительно к конкретному акту он прямо указывается в НК РФ. Как правило, презюмируемый срок получения по почте устанавливается в отношении акта (документа), факт получения которого частным субъектом является условием для осуществления последующих процедур налоговым органом (получение требования - возможность последующего взыскания налога; получение акта проверки - возможность последующего рассмотрения материалов проверки и вынесения решения). С этой точки зрения нет никакой необходимости, например, в презюмировании срока получения налогоплательщиком письменного разъяснения налогового органа о порядке исчисления и уплаты налогов (подп. 1 п. 1 ст. 23 НК РФ). Относительно презюмируемых сроков получения документов представляет интерес Определение КС РФ от 8 апреля 2010 г. N 468-О-О: по буквальному смыслу ст. 52 и п. 6 ст. 69 НК РФ, отсутствие возможности вручить налоговое уведомление (налоговое требование) федеральный законодатель увязывает не только с фактом уклонения налогоплательщика от его получения, - им не исключаются и иные причины неполучения указанных документов налогоплательщиком, в том числе объективного характера. Признав направление данных документов по почте заказным письмом надлежащим способом уведомления, федеральный законодатель установил презумпцию получения его адресатом на шестой день с даты направления. Такое правовое регулирование призвано обеспечить баланс частного и публичного интересов в налоговых правоотношениях и гарантировать исполнение налогоплательщиками конституционно-правовой обязанности по уплате законно установленных налогов и сборов. Для решения вопроса, направлено ли требование об уплате налога заказным письмом, следует руководствоваться п. 12 Правил оказания услуг почтовой связи (утв. Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2005 г. N 221), в соответствии с которым выделяется такой вид почтовых отправлений, как регистрируемые (заказные, с объявленной ценностью, обыкновенные) - принимаемые от отправителя с выдачей ему квитанции и вручаемые адресату (его законному представителю) с его распиской в получении; регистрируемые почтовые отправления могут пересылаться с описью вложения, с уведомлением о вручении и наложенным платежом. Следовательно, доказательством надлежащего направления требования об уплате налога (налогового уведомления) заказным письмом является выданная налоговому органу почтовая квитанция (реестр) со штампом отделения почтовой связи (на котором указана дата отправки), при условии направления на верный адрес. Представляет интерес Определение КС РФ от 28 мая 2009 г. N 763-О-О. Заявитель утверждал, что налоговое уведомление и требование об уплате транспортного налога не получал, поскольку по месту постоянной регистрации не проживает. Суд отметил, что в соответствии с подп. 1 п. 1 ст. 21 НК РФ налогоплательщики имеют право получать по месту своего учета от налоговых органов бесплатную информацию (в том числе в письменной форме) о порядке исчисления и уплаты налогов и сборов, правах и обязанностях налогоплательщиков. Следовательно, заявитель не лишен права при неполучении налогового уведомления до даты уплаты соответствующего налогового платежа самостоятельно обратиться в налоговый орган с просьбой (заявлением) о выдаче данного уведомления непосредственно на руки в том случае, если он заведомо знает, что будет отсутствовать по адресу, на который направляются документы. Фактически противоположный подход изложен в Определении КС РФ от 8 апреля 2010 г. N 468-О-О: факт получения налогового уведомления (налогового требования) по почте заказным письмом на шестой день после направления может быть опровергнут при рассмотрении соответствующего спора в суде, в том числе по иску налогового органа о взыскании недоимки по налогу. Таким образом, КС РФ "перевел" неопровержимую презумпцию "шестого дня" в разряд опровержимых. Практика применения данной правовой позиции КС РФ пока незначительна, но, как представляется, она может стать основанием для злоупотреблений со стороны частных субъектов. Представляется, что разумный вариант толкования указанных актов КС РФ следующий: неполучение физическим налогового уведомления (но не требования) в расчетный шестидневный срок по вине органов почтовой связи означает только то, что данное физическое лицо вправе уплачивать пени за неуплату налога не ранее, чем с момента фактического получения уведомления. Подобный подход предлагает, например, Д.А. Кустов <533>. -------------------------------- <533> Кустов Д.А. Направление налогового уведомления: презумпция "шестого дня" и возможность ее опровержения // Налоговое право в решениях Конституционного Суда РФ 2010 г. С. 85. В плане определения правовой природы требования об уплате налога следует учесть Постановление Президиума ВАС РФ от 29 марта 2005 г. N 13592/04, в котором разъяснено, что выставление требования об уплате налога является мерой принудительного характера. Взыскание налога - длящийся процесс. На первом этапе налоговым органом направляется налогоплательщику требование об уплате налога с предложением в установленный срок уплатить доначисленную сумму. На втором этапе налоговым органом применяются принудительные меры взыскания, предусмотренные ст. ст. 46 и 47 НК РФ. В пункте 21 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 25 содержится аналогичное разъяснение: предъявление требования об уплате налога расценивается НК РФ в качестве необходимого условия для осуществления в последующем мер по принудительному взысканию постольку, поскольку в таком требовании налоговым органом устанавливается срок его исполнения, с истечением которого НК РФ связывает возникновение у налогового органа права на осуществление принудительного взыскания в бесспорном или судебном порядке указанной в данном документе задолженности. Конституционный Суд РФ в Определении от 27 декабря 2005 г. N 503-О указал, что требование налогового органа об уплате налога является мерой государственного принуждения, которая, в свою очередь, также обеспечена мерами государственного принуждения (обращение взыскания на денежные средства и иное имущество налогоплательщика, приостановление операций по его счетам в банке). В Определениях КС РФ от 5 марта 2009 г. N 470-О-О, от 17 декабря 2009 г. N 1644-О-О разъяснено, что в правовой механизм исполнения конституционной обязанности по уплате налогов включены, прежде всего, предусмотренные НК РФ средства административного (налогового) характера: направление налогоплательщику требования об уплате налога (ст. 69) и обращение взыскания на денежные средства на счетах в банках и иное имущество налогоплательщика (ст. ст. 46 и 47). Соответственно, требование об уплате налога в настоящее время рассматривается высшими судебными органами как мера принуждения. При этом само по себе неисполнение требования влечет единственное правовое последствие - дает право налоговому органу (в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) переходить к последующим процедурам, действительно носящим принудительный характер - к взысканию налога за счет денежных средств на счетах в банках, либо за счет либо иного имущества (через службу судебных приставов-исполнителей). Если же рассматривать правовые последствия неисполнения требования в отношении физических лиц без статуса индивидуального предпринимателя, то они сводятся только к праву налогового органа обратиться в суд с заявлением о взыскании налога. Указанные позиции высших судебных инстанций вызывают определенные сомнения, поскольку они предполагают существование "письменного принуждения". Из положений НК РФ, как представляется, не следует, что требование об уплате налога является мерой принудительного характера. Русский юрист А.П. Куницын давал следующее определение: склонение других людей силою признавать наши права называется принуждением <534>. По мнению В.К. Бабаева, В.М. Баранова и В.А. Толстика, государственное принуждение есть осуществляемое на основе закона государственными органами, должностными лицами и уполномоченными общественными организациями физическое, психическое, имущественное или организационное воздействие в целях защиты личных, общественных и государственных интересов <535>. Расценить требование об уплате налога как документ, оказывающий физическое, психическое, имущественное или организационное воздействие в целях защиты государственных интересов, затруднительно. Потенциальная возможность применения принудительного воздействия на основе норм права и фактическое применение такого воздействия являются принципиально различными правовыми явлениями. Требование об уплате налога скорее можно квалифицировать как документ, информирующий налогоплательщика об имеющихся у налогового органа сведениях о сумме задолженности, а также о том, что при его неисполнении в установленный срок могут быть применены меры принуждения: фактическое взыскание налога за счет денежных средств (иного имущества) либо обращение с заявлением в суд. -------------------------------- <534> Куницын А.П. Указ. соч. С. 16. <535> Бабаев В.К., Баранов В.М., Толстик В.А. Теория права и государства в схемах и определениях: Учеб. пособ. М., 1999. С. 190. С целью анализа приведенных позиций представляет интерес обоснованное мнение И.В. Дементьева: ненормативные акты в сфере налоговых правоотношений могут иметь неокончательный характер и обладать условной обязательностью; их можно подразделить на основные и вспомогательные <536>. Очевидно, что требование об уплате налога (как, впрочем, и налоговое уведомление) в рамках указанной классификации являются вспомогательными актами неокончательного характера. -------------------------------- <536> Дементьев И.В. Указ. соч. С. 39, 62. Итак, требование об уплате налога направлено налоговым органом на надлежащий адрес налогоплательщика и в большинстве случаев получено налогоплательщиком (либо в остальных случаях считается полученным). В п. 4 ст. 69 НК РФ предусмотрено, что требование об уплате налога должно быть исполнено в течение |