Хз. Навчальний посібник За загальною редакцією доктора юридичних наук, професора Гусарєва С. Д
 Скачать 3.84 Mb.
|
|
Правотворча діяльність– це діяльність компетентних органів і посадових осіб, спрямована на видання або санкціонування, зміну або скасування норм права, що завершується оприлюдненням нормативно-правових актів, а також їх систематизацією. Правотворча діяльність є процесом постійної зміни та оновлення чинного права, при цьому сама ця діяльність (її форми, процедури, суб’єкти та їх повноваження) також урегульована правом і вдосконалюється разом із розвитком правової та політичної культури суспільства. Створення комплексу нормативно-правових актів неможливо лише на одному будь-якому рівні державної діяльності (наприклад, тільки в центрі чи на місцях), або лише за допомогою одних державних органів (приміром, законодавчих). Причому необхідною є нормотворча активність державних органів усіх рівнів і створення такої системи нормативно-правових актів, яка повинна включати не тільки закони, але й підзаконні нормативно-правові акти. Наприклад, для реалізації такої функції як зовнішньоекономічне співробітництво та залучення іноземних інвестицій, необхідним є прийняття низки нормативних актів на рівні законів парламенту та постанов уряду. Так, для успішної реалізації цієї функції потрібно в законодавчому порядку вирішити коло питань, що стосуються принципів та умов зовнішньоекономічного співробітництва та іноземних інвестицій, проблем прикордонного контролю та оподаткування, гарантій іноземних інвестицій, що пов’язані з економічним та політичних ризиком, зміною законодавства, що може суттєво змінити права інвесторів та ін. Правозастосовна діяльність– це діяльність компетентних державних органів із виконання законів і підзаконних нормативних-правових актів шляхом прийняття правозастосовного акта. Суб’єкти правозастосовної діяльності – державні органи та посадові особи. Необхідність цієї форми зумовлена тим, що від неї залежить не тільки ступінь реалізації правових вимог, але й рівень здійснення самих функцій держави. Від того, наскільки ефективно виконуються правові вимоги, настільки ж ефективно буде і здійснення державних функцій. Уся діяльність держави (її органів і посадових осіб) має характер правореалізуючих дій. Навіть правотворча діяльність є формою реалізації повноважень відповідних державних органів і посадових осіб на видання у встановленому порядку відповідних нормативно-правових актів та ін. У формі реалізації права відбувається також і виконавчо-розпорядча та правозахисна діяльність. Правоохоронна діяльність– це діяльність, сутність якої полягає в забезпеченні безпосереднього реагування на вчиненні правопорушення у сфері здійснення державних функцій, встановлення і притягнення до юридичної відповідальності осіб, які їх вчинили. 68 69 Відповідно основний тягар із здійснення цієї форми лягає на систему правоохоронних органів, суди та прокуратуру. Хоча для усунення негативних наслідків порушення законності, правопорядку, конституційності, послаблення гарантій прав і свобод громадян важливе значення набуває цілеспрямована діяльність не тільки правоохоронних, але й законодавчих і виконавчих органів держави. У результаті правоохоронної діяльності видаються акти застосування норм права (постанови слідчих, протести прокурорів, вироки та рішення судів). Специфіка цих актів полягає в тому, що вони відповідають цілям профілактики (попередження) злочинів та інших правопорушень, сприяють відновленню порушеного права, реалізації юридичної відповідальності особи, яка скоїла правопорушення у сфері реалізації функцій держави. Важливим аспектом правоохоронної діяльності є боротьба із правопорушеннями та злочинністю, здійснення відповідних профілактичних заходів. Здійснення правозахисної функції є одним з обов’язків держави. У межах цієї форми реалізації функцій держави визначальне значення має послідовне дотримання нею гарантій у сфері прав та свобод людини і громадянина. Останнім часом, у зв’язку з розвитком ринкових відносин деякі автори виділяють і четверту форму – договірну форму здійснення державних функцій. Договірна форма поширюється не лише на економічну сферу реалізації державних функцій, але й на інші сфери життя суспільства. На договірних основах побудовані відносини, що виникають у сфері освіти, медичного обслуговування, надання юридичних послуг та ін. Використання договірної форми надає можливість широкого залучення до державної діяльності не тільки державних органів та організацій, але й приватних, комерційних фірм і громадських організацій. Здійснюється вона завдяки тому, що договірна форма передбачає не примусовість, а добровільність у своїй основі. Договірні відносини виникають на основі уповноважуючих, а не зобов’язуючих норм права. Коли ми ведемо мову про правові форми реалізації функцій держави, їх не можна ототожнювати, з одного боку, з самими функціями, а з іншого – з конкретними видами державної діяльності чи сферами управління. Поряд із правовими формами функції держави здійснюються також і в неправових формах. Організаційні (неправові) форми здійснення функцій держави– це специфічні види організаційної чи іншої діяльності державних органів та організацій, що спрямовані на реалізацію функцій держави, які не тягнуть правових наслідків. Види організаційних (фактичних) форм здійснення функцій держави: – організаційно-регламентуюча форма – підбір, розміщення, виховання і визначення ефективності діяльності кадрів у сфері здійснення державних функцій (кадрова робота, підготовка документів); – організаційно-економічна форма – це організація матеріально-технічного забезпечення здійснення державних функцій; – організаційно-контрольна форма – це організація недержавного 69 70 контролю в сфері здійснення державних функцій; – організаційно-виховна форма – це організація виховання, пропаганди, агітації, інформації та іншого забезпечення виховного впливу на населення в сфері здійснення державних функцій. Функції держави характеризуються не тільки своїми особливими формами, але й методами реалізації. Підметодами здійснення державних функцій розуміють способи та засоби діяльності державних і недержавних органів та організацій, що спрямовані на вирішення завдань, що постають перед державою на певному етапі її розвитку. Методи діяльності державних органів є досить різноманітними. Так, у процесі здійснення правоохоронної діяльності державних органів широко застосовуються методи переконання та примусу. Вони відносяться перш за все до таких державних функцій як охорона правопорядку, прав та свобод громадян та ін. При здійсненні функцій держави, що відносяться до сфери економіки та фінансів, широко застосовуються методи матеріального стимулювання, планування, прогнозування тощо. Під час здійснення своїх функцій держава за допомогою державних органів та їх посадових осіб застосовує низку методів: – метод переконання – здійснюється шляхом заохочення суб’єктів суспільних відносин до певної діяльності чи дій, що відповідають їх волі без застосування силового тиску, таким чином забезпечуючи свободу вибору. Переконання в основному здійснюється через такі юридичні засоби як суб’єктивні права, законні інтереси, пільги; – методи рекомендації і заохочення – мають місце тоді, коли держава орієнтує й спонукає суб’єктів суспільних відносин до певного варіанту поведінки, який є бажаним з її точки зору. Використовуючи ці методи, держава може досягти значних успіхів у стимулюванні суспільно корисної діяльності; – метод примусу – полягає в застосуванні до суб’єктів, які вчинили правопорушення у сфері здійснення державних функцій, передбачених нормами права заходів покарання, перевиховання та спонукання до діяльності, спрямованої на усунення шкоди, заподіяної такою поведінкою. 3.3 Механізм держави На відміну від таких базових категорій теорії держави та права як «форма держави» та «функції держави» поняття механізму держави ще й досі потребує фундаментального науково-юридичного осмислення. Утім, необхідно визначити ті причини та фактори, які роблять його актуальним для сучасної теорії держави та права. Перш за все, це «практична реалізація завдань держава, що передбачає функціонування спеціально утвореного для цього механізм… механізм держави є атрибутом держави і відображає інституціональний аспект державності» 1 . По- друге, слід звернути увагу на те, що сучасне переосмислення ролі та місця держави в суспільному житті змушує піддавати ревізії й усталені погляди щодо 1 Загальна теорія держави і права : підруч. для студ. юрид. вищ. навч. закл. / [М. В. Цвік, О. В. Петришин, Л. В. Авраменко та ін.] ; за ред. докт. юрид. наук., проф. акад. АПрН України М. В. Цвіка, докт. юрид. наук., проф. акад. АПрН України О. В. Петришина. – Х. : Право, 2011. – С. 122. 70 71 функціонування державного механізму. Оскільки сучасна теорія соціальної держави передбачає змістовне переосмислення як ролі механізму держави, так і тих цілей і функцій, яким він повинен сприяти. «Функціональний аспект розвитку держави виявляється не менш, а подекуди і більш значимим, ніж її структурна організація… у зв’язку з чим, у сучасній юридичній науці набуває особливого значення дослідження як системи функцій держави в цілому, так і окремих її функцій, що пов’язані з тією чи іншою сферою державної діяльності» 1 . По-третє, необхідно зазначити, що попри свою фундаментальність для теорії держави та права поняття «механізм держави» в частині визначення свого змісту досі є предметом науково-юридичних дискусій. У науковій і навчальній літературі питання щодо співвідношення поняття державного механізму та державного апарату вирішується наступним чином. Державний механізм розглядають як сукупність різних державних органів, організацій, військових сил, державних засобів масової інформації, матеріальних засобів державної влади, а державний апарат обмежується лише системою державних органів (А.С. Піголкін). Поряд з цією точкою зору існує позиція, згідно з якою «механізм держави» та «державний апарат» є тотожними поняттями за обсягом і змістом. У випадку під апаратом держави розуміють усі органи держави у статиці, а під механізмом – ті самі органи, але в динаміці. Утім, порівняно з поняттям «державний апарат», поняття «механізм держави» включає в себе не тільки систему органів державної влади, які виконують управлінські функції, а так звані «матеріальні додатки держави» (збройні сили, поліція, виправно-виховні установи тощо). У сучасні теорії держави та права було вказано на можливості подальшого розширення змісту поняття механізму держави, яке по суті спричинило формування принципово нового методологічного підходу до аналізу цієї категорії. Так, російський юрист і дослідник Ю.О. Тихомиров, для якого механізм держави – це така специфічна структура, що включає в себе державні органи та організації, публічні служби та корпорації, а також такі два важливі елементи як ресурсне забезпечення і процедури прийняття державних рішень. Подібне ускладнення механізму держави він пояснює процесом неухильного ускладнення функцій держави, механізмів визначення цілей, розробки та прийняття рішень 2 Не заперечуючи, що механізм держави характеризує організацію державної влади (а не публічної влади в цілому), слід визнати, що його невід’ємною частиною є ті інститути, які дозволяють державі взаємодіяти з суспільством, і що найважливіше – брати громадянам та їх об’єднанням участь у державному управлінні. Окремої аргументації потребують саме «додаткові» елементи механізму держави. Отже, говорячи про публічні служби як один з елементів механізму держави, мають на увазі три групи служб, без яких не може існувати практично жодна сучасна держава. 1 Волинець В. В. Функції держави і правове забезпечення взаємодії із громадянським суспільством / В. В. Волинець // Держава і право. Юридичні і політичні науки. – 2013. – Вип. 59. – С. 16. 2 Тихомиров Ю. А. Государство : [монография] / Ю. А. Тихомиров – М. : Норма ; Инфра-М, 2013. – С. 143. 71 72 По-перше, це спеціальні органи та інститути, які покликані гарантувати правопорядок, законність, безпеку, обороноздатність країни тощо. Тобто маються на увазі: армія, поліція, прикордонні війська тощо. Діяльність усіх цих органів регулюється законодавством. По-друге, це чисельні служби, які покликані забезпечувати нормальну життєдіяльність суспільства в енергетичній, інформаційній, транспортній, електронній сферах, а також у галузі зв’язку. Вони є в усіх без виключення сучасних державах і, як правило, існують у формі державних агенцій. Як приклад, можна навести Державне агентство з енергоефективності та енергозбереження України (Держенергоефективності України) – центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сферах ефективного використання паливно-енергетичних ресурсів, енергозбереження, відновлюваних джерел енергії та альтернативних видів палива. По-третє, це державні корпорації, які поєднують у собі функції самостійних господарюючих суб’єктів і державного управління. Наявність цього елементу пояснюється зміною фундаментальних уявлень про роль і потреби діяльності держави в процесі забезпечення економічного розвитку, а також про її функції у сфері господарювання. Наступним елементом у механізмі держави є процедура прийняття державних рішень. Усього виокремлюють п’ять таких процедур, а саме: а) вибори та референдуми; б) самостійна процедура прийняття рішень державними органами на основі чинного законодавства; в) спільне прийняття рішень декількома суб’єктами, що утворюють механізм держави; г) узгоджене прийняття рішень; ґ) прийняття рішень відповідно до норм міжнародного права, або актів міждержавних об’єднань. І останнім елементом є система ресурсного забезпечення, яка включає в себе: управління державною власністю; регулювання бюджетно-фінансових і податкових відносин; використання природних ресурсів; матеріально-технічне забезпечення механізму держави; режим використання людських ресурсів відповідно до законодавства про працю та зайнятість 1 Держаний апарат. У сучасній юридичній літературі відсутнє єдине розуміння державного апарату. Так, у широкому розумінні державний апарат – це сукупність державних органів, їх ланок і підрозділів, уповноважених здійснювати державну владу та управління, які спираються на можливість застосування примусу. В іншому, більш вузькому розумінні, державний апарат характеризується як апарат виконавчої влади; та в широкому – як сукупність владних структур, збройних сил, поліції, дипломатичних представництв тощо. У номінальному розумінні державний апарат характеризується як система органів, що здійснюють державну владу, а у структурно-функціональному – як сукупність органів, за допомогою яких практично здійснюється державна влада. Деякі джерела взагалі не вміщують поняття державного апарату, 1 Бистрик Г. Механізм держави в системі сучасних теоретико-правових досліджень / Г. Бистрик / Юридична Україна. – 2013. – № 10. – С. 8 – 15. 72 73 замінюючи його механізмом держави. Державний апарат – це конституційно передбачена система державно- владних структур, наділених визначеними повноваженнями представницького, управлінського та судового характеру. Державний апарат є структурованою категорією. Структура державного апарату знаходить свій вияв через його внутрішню будову, а також через порядок взаємодії та співвідношення складових його елементів. Основними серед них є: система органів державної влади; система органів державного управління; система судових органів. Кожна з цих систем є носієм відповідної державної влади. В юридичній літературі до органів державного апарату відносять також систему органів прокуратури, главу держави, збройні сили, поліцію, дипломатичні представництва за кордоном, правоохоронні органи, установчу та контрольну владу. Це у свою чергу суттєво розширює поняття державного апарату й не забезпечує можливість відокремлення категорій «державний апарат» і «механізм державної влади». Ототожнюючи категорії «механізм» та «апарат» у межах вузького розуміння механізму держави та зважаючи на самостійне значення категорії «державний апарат», можемо виокремити такі його особливі ознаки: – це система створених державою структур, що мають форму органу держави; – наявність виключно владних повноважень, які визначають функціональне призначення органу; – наявність чиновників, які реалізують повноваження від імені держави на професійній основі; – наявність нормативно закріпленої структури та законодавчо визначених повноважень (компетенції); – зв’язаність із державою, оскільки всі рішення відображають її волю та приймаються від її імені; – фінансування з бюджету; – забезпечення реалізації державних функцій і завдань з управління суспільством; – система органів, розподілених відповідно за принципом поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову; – система органів наділених матеріально-технічними та організаційними засобами. Отже, наведені ознаки категорії «державний апарат» надають можливість відокремити її від таких категорій як: – політична система суспільства, яка розуміється як комплекс різноманітних державних і недержавних структур, що реалізують політичну владу та забезпечують політичні інтереси; – механізм держави як сукупність різноманітних державних структур, що забезпечують економічні, соціальні, політичні та правоохоронні функції; – орган держави як колектив службовців, чиновників, який є структурним елементом державного апарату. 73 74 Державні органи. Незалежно від змісту, який ми вкладаємо в поняття державного апарату його основними та невід’ємними частинами є саме державні органи. Державний орган є складовою частиною механізму держави, що має відповідно до закону власну структуру, чітко визначені повноваження з управління конкретною сферою суспільного життя та органічно взаємодіють з іншими частинами державного механізму. Державний орган також можна визначити як організовану відповідним чином групу людей, які діють у певній сфері, в межах своєї компетенції та беруть участь у реалізації відповідних державних функцій. Кожен державний орган є відносно самостійною, структурно незалежною ланкою апарату, що створюється державою для здійснення чітко визначеного виду діяльності. Кожна така ланка наділена відповідною компетенцією та в процесі реалізації своїх функцій покладається на організаційну, матеріальну та примусову силу держави. Специфічними ознаками, що відрізняють державні органи від недержавних, є такі: – створення їх відповідно до закону за волею держави та здійснення ними своїх функцій від імені держави за принципом «дозволено лише те, що прямо передбачено законом»; – формування з однієї особи або групи людей, які здійснюють управління суспільством на професійній основі; – виконання кожним державним органом чітко визначених, законодавчо встановлених видів і форм діяльності; – наявність у кожного державного органу юридично закріпленої: організаційної структури, територіального масштабу діяльності, спеціального положення, що визначає його місце та роль у державному апараті, а також порядку взаємовідносин з іншими державними органами та організаціями; – наявність у державних органів державно-владних повноважень. Саме наявність останньої ознаки надає можливість чітко розрізняти державні органи, з одного боку, і державні організації (підприємства та установи) та недержавні органи та організації з іншого. З метою належного виконання завдань і функцій держави, органи держави організовані відповідно до системи принципів, які визначають основні підходи до їх формування та функціонування: – принцип пріоритетності прав і свобод людини – передбачає обов’язок для державних органів і службовців визнавати, реалізовувати та охороняти права та свободи людини; – принцип демократизму – втілюється в широкому залученні громадян до формування та організації діяльності державних органів, він включає в себе: • принцип народовладдя – передбачає, що джерелом влади в Україні є народ; • принцип поділу влади – передбачає структурний і функціональний принцип раціональної організації влади; • принцип взаємної відповідальності особи та держави – передбачає обмеження державної владиправами і свободами людини та громадянина; 74 75 – принцип законності – передбачає точне і неухильне дотримання та виконання норм права всіма громадянами, державними органами та іншими суб’єктами права; – принцип професіоналізму та компетентності – забезпечує умови для залучення кваліфікованих і професійних кадрів до діяльності в органах державної влади; – принцип гласності – передбачає відкритість діяльності державних органів, право кожного на отримання інформації, яка стосується його прав і законних інтересів 1 Серед науковців, що займаються проблематикою державної влади, відсутня єдина думка щодо того, яким повинен бути державний апарат, як повинні співвідноситись між собою різні гілки державної влади, а відповідно і їх носії – державні органи. Чи вони повинні бути рівними між собою чи повинна існувати їх субординація? За однією точкою зору всі гілки державної влади та їх носії повинні перебувати в цілком однаковому положенні, врівноважувати одна одну. В країнах з тоталітарним чи авторитарним режимом поширена ідея про те, що носій виконавчої влади, як сама виконавча влада, повинен домінувати в структурі державного апарату. Однак, як свідчить історичний досвід, реалізація цієї концепції призводить до диктатури, а не до демократії. Адже ще в середині ХVIII ст. відомий представник французького просвітництва Ш.Л. Монтеск’є попереджував у зв’язку з цим у своїй роботі «Про дух законів» (1748 р.), що коли одній і тій самій особі чи одному й тому ж складу посадових осіб надана і законодавча і виконавча влада, тоді відсутня свобода, і є вірогідність того, що монарх, або сенат будуть створювати тиранічні закони, а потім тиранічно їх виконувати. Відсутня також свобода, якщо судова влада не відокремлена від законодавчої чи виконавчої. Інше рішення цієї проблеми співвідношення влади та її носіїв передбачає, що на перший план виступає державна, джерелом якої є народ. У сучасних демократичних країнах ця концепція отримала загальне визнання. Політична практика визнала життєздатність цієї концепції, яка була розвинена ще в ХVII ст. англійським філософом-матеріалістом Дж. Локком. У своїй праці «Два трактати про правління» (1690 р.) Дж. Локк зазначав, що заради збереження суспільства, може існувати всього одна гілка – верховна влада, а саме законодавча, якій усі решта повинні підкорятись, але й вона є лише насправді тільки довіреною владою, яка повинна діяти задля відповідної мети, і тому в народу завжди залишається верховна влада заміняти чи усувати законодавчий орган 2 На теперішній час в юридичній науці переважає точка зору, згідно з якою функціями органів державної влади є основні напрями їх діяльності, в яких виявляється їх сутність і призначення в державному механізмі. Кожен 1 Теорія держави і права : навч. посіб. / [С. К. Бостан, С. Д. Гусарєв, Н. М. Пархоменко та ін.]. – К. : Академія, 2013. – С. 122 – 124. 2 Локк Дж. Два трактата о правлении. Сочинения : в 3-х томах / Дж. Локк. – М. : Мысль, 1988. – Т. 3. – С. 137 – 405. 75 76 державний орган відповідно до своєї компетенції виконує притаманні йому функції. Функції держави в цілому здійснюються через функції окремих державних органів. Державний орган, виконуючи свої функції, тим самим одночасно бере участь у реалізації різних функцій держави. Слід мати на увазі, що компетенція державних органів стосовно компетенції держави має похідний характер. При цьому компетенція державного органу визначає точні межі його діяльності і тим самим координує її з діяльністю інших органів публічної влади, а отже і з діяльністю всього державного апарату. У свою чергу функції реалізуються через компетенцію. Функції та компетенція будь-якого державного органу перебувають у тісному зв’язку між собою. Функція державного органу вказує головний напрям його діяльності, шлях до загальної мети. Для вирішення конкретних завдань, що постають на цьому шляху, за органом юридично закріплюються певні потенційні можливості, які окреслюють у праві через вид і міру можливої й належної владної поведінки (повноваження), сферу її застосування (предметну підвідомчість) і територію дії (територіальну підвідомчість). Компетенція являє собою юридично встановлену «систему координат», за допомогою якої можна чітко встановити належність конкретної справи до «сфери володарювання» певного органу та конкретну роль останнього у вирішенні цієї справи. Елементами компетенції є юридичні явища, які дають можливість робити висновок про «належність», правомочність владного органу в конкретних публічних правовідносинах. «Належність» органу визначається двома чинниками: підвідомчістю та повноваженнями. Саме ці два юридичні явища і є елементами компетенції органів публічної влади. Значна кількість органів мають тотожні повноваження (наприклад, міністерства), але компетенція кожного з них суворо індивідуальна завдяки відмінності у підвідомчості. Водночас предмети відання деяких органів частково перетинаються (приміром, сфера забезпечення обороноздатності та національної безпеки України), проте повноваження цих органів у «спільних» сферах є виключно індивідуальними, неповторними, а тому ніякої «конкуренції компетенцій» не відбувається. Повноваження державного органу є його «правообов’язками», оскільки за наявності необхідних юридичних факторів орган не може не реалізувати свої повноваження, виступаючи як носій суб’єктивного права стосовно підвладного суб’єкта. Адже сама форма надає можливість найбільш точно висвітлити «двоїсту» сутність зазначених повноважень: вказати права органу, водночас дати зрозуміти неприпустимість їхнього незастосування. При цьому слід мати на увазі що орган є правозобов’язаним не тільки перед державою і перед суспільством, але й перед громадянином, що знайшло своє відображення у ст. 3 Конституції України від 28 червня 1996 р. У сучасній державознавчій літературі та чинному законодавстві терміни «підвідомчість», «предмети відання» і «коло підвідомчих справ» використовуються як рівнозначні. Однак зміст цих термінів дещо не співпадає. Підвідомчість є родовим поняттям, а предмети відання – видовим, більш вузьким за змістом. 76 77 Підвідомчість – це юридична вказівка на коло суспільних публічно- правових відносин, повноправним суб’єктом яких виступає конкретний орган публічної влади. Однак точність такої вказівки може бути досягнута лише шляхом визначення якісної (змістової) та кількісної (територіальної) специфіки певних відносин. Юридична вказівка на особливості змісту цих відносин саме і являє собою предмети відання, але сама по собі дана вказівка не надає необхідної точності й повноти для характеристики підвідомчих правовідносин, оскільки містить у собі загрозу територіального «перехрещення» повноважень різних органів. Тому другим елементом підвідомчості є територіальна підвідомчість. Територіальний показник використовується законодавцем як один із засобів для визначення сфери суспільних відносин, повноважним суб’єктом яких виступає конкретний орган публічної влади, і розмежування компетенції органів, що виконують однорідні функції, мають рівний правовий статус або тотожні повноваження в однорідних за змістом правовідносинах. Органи держави як складові частини державного апарату відрізняються один від одного за порядком утворення, видами діяльності, що ними виконується, характером та обсягом компетенції, особливостями виконання покладених на них повноважень, формами та методами здійснення ними державних функцій. Отже, класифікувати їх можна за такими критеріями: 1. За місцем у системі державного апарату: – первинні – виникають у порядку наслідування (монарх) або формуються безпосередньо народом як джерелом влади і мають представницький характер (президент, парламент); – вторинні – формуються первинними органами, походять від них і підзвітні їм (уряд, центральні органи виконавчої влади). 2. За порядком утворення: – виборні – органи, що обираються на певний строк населенням чи представницькими органами (наприклад, глава держави переважно у президентських республіках обирається народом, а в парламентських – парламентом); – призначувальні – органи, що призначаються главою держави чи вищестоящим за підлеглістю органом (наприклад, відповідно ст. 106 Конституції України Президент України призначає половину складу Ради Національного банку України; половину складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення); – успадковані – органи, що успадковуються в Україні відсутні, але як приклад посада глави держави за монархічної форми правління. 3. За порядком прийняття рішень: – колегіальні – ті, що приймають рішення після обговорення шляхом голосування (наприклад, відповідно до ст. 84 Конституції України рішення Верховної Ради України приймаються виключно на її пленарних засіданнях шляхом голосування); – єдиноначальні – рішення від імені яких приймаються керівниками особисто (наприклад, ст. 41 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р.). 77 78 4. За часом функціонування: – постійні – створюються на невизначений строк (без обмеження терміну дії), але їх склад оновлюється через законодавчо визначений термін (наприклад, представницькі органи держави, суд); – тимчасові – створені в умовах надзвичайного стану або для виконання певного завдання (наприклад, Верховна Рада України може формувати тимчасові спеціальні комісії для підготовки та попереднього розгляду питань або тимчасові слідчі комісії для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес). 5. За територією дії: – загальнодержавні – повноваження яких поширюється на всю територію держави (наприклад, глава держави); – місцеві – діють у межах території адміністративно-територіальної одиниці (наприклад, місцеві суди). 6. За характером та формами реалізації державної влади: Законодавча влада. Парламент – це повністю або частково виборний вищий законодавчий і колегіальний представницький орган держави. Ступінь демократичності та реальна роль парламенту в системі державних органів визначаються цілою низкою факторів і можуть бути різними в різних країнах. Парламенти відіграють важливу роль в управлінні країною, формуванні її державної політики. Щоб виконувати такі важливі функції, сам парламент повинен бути дієздатним і раціонально організованим, а саме: 1) бути налаштованим до ефективного функціонування, уникнення внутрішніх конфліктів і чіткого дотримання власного регламенту; 2) володіти всебічною інформацією про стан справ у державі на тому ж рівні, що й виконавча влада; 3) мати допоміжні структури, які б забезпечували постійні комітети та парламентарів аналітичними матеріалами з різних проблем державного будівництва, політики, економіки, культури, освіти, науки тощо. Парламенти країн світу є однопалатними та двопалатними. Однопалатний парламент є природним для унітарних держав, а двопалатний – для федеративних держав. Вважається що верхня палата представляє інтереси суб’єктів федерації. Проте є також унітарні держави з двопалатним парламентом. У них верхня палата традиційно є поміркованою і стримує революційні рішення нижньої палати. Виділяючи особливу роль парламентів у політичному житті суспільства та держави, конституції деяких країн спеціально наголошують не тільки на тому, що парламент є вищим органом державної влади, але й на тому, що він є єдиним законодавчим органом держави. Конституції ж інших країн з цією метою звертають увагу на те, які норми та правила мають міститись у законах, що приймаються парламентом. Так, чинна Конституція Франції встановлює, що в законах можуть міститись правила, що стосуються «громадянських прав та основних гарантій, що надаються громадянам для користування публічними свободами», «обов’язків, що покладаються національною обороною особисто на громадян та їх майно», «визначення злочинів та правопорушень, а також покарання за них» та ін. З 78 79 огляду на норму ст. 75 Конституції України, де закріплена сучасна конституційна доктрина наявності в державі єдиного органу законодавчої влади – Верховної Ради України, вітчизняне законодавство характеризується перевагою порівняно з підходами до відповідної проблеми низки основних законів деяких держав, які відносять до суб’єктів, наділених правом, прийняття законів, крім парламентів, також інші органи. Як зазначав В.Ф. Погорілко, «… наша Конституція вважає пріоритетною саме законодавчу функцію Верховної Ради, проголошуючи парламент насамперед ... законодавчим органом». Законодавча функція є засадничою в діяльності цього представницького органу. Її здійснення дає змогу парламенту істотно впливати на всі політичні процеси, що відбуваються в суспільстві. Таке розширення має здійснюватися щодо надання представницькому органу права приймати закони з будь-яких питань загального значення, а не лише тих, що вичерпно визначені в Конституції 1 Іншою особливістю сучасних парламентів є те, що не в усіх країнах законодавча влада є виключним привілеєм парламентарів. Так, у Великобританії повноваженнями на видання нормативних актів Парламентом наділяються міністри корони, органи місцевого управління, англіканська церква, незалежні корпорації. Кожен з цих органів та організацій має право приймати, змінювати чи скасовувати нормативно-правові акти тільки з санкції – за дорученням чи з дозволу – Парламенту. Таким чином, підтримується суверенітет вищого законодавчого органу в правовій сфері. Стосовно України, то необхідно підкреслити, що Конституція України 1996 р. уперше в конституційній правотворчості України впровадила доктрину абсолютно обмеженої компетенції Верховної Ради України, акумульовану в ст. 92 Основного Закону. Вона встановлює закритий перелік питань, які Верховна Рада України вирішує шляхом прийняття законів. Тим самим конституційно закріплюється обмеження сфери законодавчої діяльності парламенту, оскільки Верховна Рада України не має права схвалювати закони з питань, не включених у цей перелік. Таким чином, Конституція України утворила механізм, який відкрив простір для первинної нормотворчості Президента України та інших органів виконавчої влади шляхом прийняття підзаконних актів з питань, які не входять у перелік, закріплений ст. 92 Основного Закону. Зазначене дає всі підстави стверджувати, що доктрина абсолютно обмеженої компетенції Верховної Ради України конфліктує з її визначенням єдиним законодавчим органом, заперечуючи та впливаючи на таке визначення. Що ж до президентських республік, то в них парламент у формально- юридичному плані є більш незалежним. Він, як правило, не може бути розпущений президентом. Законодавча ініціатива належить перш за все депутатам. Однак навіть за таких умов виконавча влада в особі президента має багато шляхів впливу на парламент. Виконавча влада. Система органів виконавчої влади здійснює в державі 1 Органи державної влади України : [монографія] / [В. Ф. Погорілко, Л. Т. Кривенко, Н. Г. Григорук та ін.] ; під ред. В. Ф. Погорілка. – К. : Інститут держави і права ім. В. М. Корецького, 2002. – 592 с. 79 80 виконавчо-розпорядчу діяльність. Систему органів виконавчої влади, наприклад, в Україні становлять: Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації. Виконавча діяльність органів державного управління виявляється в тому, що вони виступають як безпосередньо виконавці вимог, що містяться в актах органів державної влади та вищестоящих актах органів державного управління. Розпорядча діяльність цих органів виражається в тому, що вони приймають заходи та забезпечують шляхом видання своїх власних актів (розпоряджень) виконання підпорядкованими органами та організаціями даних вимог. Уся діяльність органів державного управління базується на основі законів і покликана виконувати закони. У межах власної компетенції органи державного управління наділені необхідною для їх функціонування оперативною самостійністю. На них покладені завдання з правового регулювання та керівництва різними сферами життєдіяльності суспільства та держави. Ці завдання, місце та роль органів управління в державному апараті закріплюються в конституціях і поточних актах. Залежно від складності завдань і територіального масштабу діяльності органи державного управління поділяються на центральні та місцеві. До центральних відносяться ті органи державного управління, діяльність яких поширюється на всю територію країни чи на територію держав – суб’єктів федерації. До місцевих органів державного управління належать органи, діяльність яких обмежується територією однією чи декількох адміністративно-територіальних одиниць. До їх числа входять виконкоми місцевих органів влади, адміністрації підприємств та установ. Залежно від організаційно-правових форм розрізняють: а) уряди; б) ради міністрів, що мають статус уряду; в) міністерства; г) державні комітети; д) служби; е) головні управління, управління; ж) інспекції; з) агентства; і) департаменти; к) адміністрації. Форми органів виконавчої влади самі по собі не завжди визначають їх місце, призначення, характер компетенції, принципи діяльності. Часто ці критерії закріплені в нормативно-правових актах, що встановлюють правових статус тих чи інших органів. За порядком вирішення підвідомчих питань розрізняють колегіальні та одноособові органи. Колегіальні органи – організаційно та юридично об’єднані групи осіб, яким надається перевага при прийняття рішень з усіх питань компетенції цих органів. У колегіальних органах рішення приймаються більшістю їх членів. Колегіальність надає можливість найбільш правильно вирішувати складні питання за участю спеціалістів. Одноособові органи – це органи, в яких вирішальна влада з усіх питань їх компетенції належить керівнику, котрий очолює цей орган. Одноособовість забезпечує оперативність керівництва, використання індивідуальних здібностей і досвіду керівника, що підвищує їх індивідуальну відповідальність за результати роботи органу. Залежно від характеру, обсягу та змісту повноважень органи державного управління поділяють на органи загальної, галузевої та спеціальної компетенції. 80 81 Провідну роль у системі органів державного управління виконують уряди. Фони є вищими виконавчими та розпорядчими органами держави та очолюють усю систему органів державного управління. Відповідного до законодавства на уряди покладається завдання із загального керівництва економікою та соціально-культурним господарством країни, розробці та здійсненню державних бюджетів, захисту інтересів держави, охороні власності та суспільного порядку, забезпечення та захисту прав та свобод громадян, забезпечення державної безпеки та ін. |