«Разработка экологических программ муниципального образования и инструментов их реализации (на примере Муниципального. ВКР разработка программ. Негосударственное образовательное частное учреждение высшего образования московский финансовопромышленный университет синергия Факультет Управления
 Скачать 0.69 Mb.
|
1.2 Порядок разработки целевых экологических программФормирование областной целевой комплексной программы охраны окружающей среды и рационального природопользования, а также контроль за ее реализацией должен осуществлять программно-целевой орган управления реализацией программы. Этот орган может либо образовываться вновь, либо быть уже выделенным из уже существующих структур, занимающихся непосредственно охраной и распоряжающихся природопользованием. Программно - целевой орган по формированию комплексной программы охраны окружающей среды на областном уровне должен быть создан из представителей областной постоянной депутатской комиссии по региональному природопользованию и представителей регионального управления по охране природы. [17, c.67] Формирование областной целевой комплексной программы охраны окружающей среды и рационального природопользования, а также контроль за ее реализацией должен осуществлять программно-целевой орган управления реализацией программы. Этот орган может либо образовываться вновь, либо быть уже выделенным из уже существующих структур, занимающихся непосредственно охраной и распоряжающихся природопользованием. Решение о разработке государственных и региональных программ принимает Кабинет Министров по представлению Минприроды на основе целесообразности их разработки согласно исследованиям состояния окружающей среды, отдельных региональных проблем природопользования. Для разработки программ привлекаются заинтересованные в ней министерства и ведомства, органы государственной власти, научные учреждения и организации. Финансирование этих работ ведется за счет средств республиканского, областного внебюджетного фонда охраны окружающей природной среды и средств государственного и местного бюджетов. [13, c.43] Муниципальные программы разрабатываются местными органами государственной исполнительной власти и исполнительными комитетами местных советов народных депутатов. Финансирование этих программ осуществляется за счет соответствующих местных бюджетов и внебюджетных фондов. [23, c.93] Экологические программы обычно разрабатываются с учетом 3 этапов. I этап — ценностно-нормативный. Здесь осуществляется идентификация системы ценностей и норм, которые в конечном счете определяют отношение к решению социально-экологических проблем страны и региона. Эти ценности включают в себя общие моральные принципы или стандарты, нормативные свойства, практику должного поведения, они значимы для свободы и благосостояния как индивидов, так и групп общества в целом. На основе идентифицированных ценностей формируется видение должного, желаемого характера развития страны или региона. В соответствии с этим видением, а также результатами анализа текущей ситуации и выявленными социально-экологическими проблемами, разрабатывается общая концепция социально-экономического развития. В принципиальном плане в настоящее время таковой является концепция устойчивого экологически безопасного социально-экономического развития. II этап — рациональное целеполагание. На этом этапе формируется дерево целей и, исходя из разработанной на первой этапе концепции, определяется их приоритетность. На основе анализа конкретных условий страны (региона) и ограниченных ресурсов (материальных, трудовых, природных, финансовых) обосновываются и формулируются конкретные задачи (т.е. определяются цели, которые могут быть реализованы (достигнуты) в сложившейся ситуации в рамках зафиксированного расчетного периода). На III этапе разработки программы с учетом обоснованной на первых двух этапах системы целей и задач, а также ограничений на потребление ресурсов, с помощью системы экономико-математических и экологических моделей осуществляются генерация вариантов ЦЭП, их формальная и неформальная оценка и выбор наилучшего («оптимального») варианта в режиме человеко-машинного диалога. [22, c.187] Основной критерий оценки и выбора такого варианта — степень согласованности мнений экспертов, представляющих интересы всех основных групп субъектов социально-экономического развития. Анализ существующего положения и выявление социально-экологических проблем страны или региона. Это — две взаимосвязанные задачи разработки программы, решение которых имеет принципиальное значение как для обоснования целей и задач, так и для определения набора и очередности осуществления конкретных мероприятий. Социально-экологическую проблему можно определить как совокупность негативных процессов и явлений (прямых и косвенных), обусловленных воздействием хозяйственной или иной деятельности на состояние окружающей природной среды или являющихся результатом действия естественных (стихийных) причин. [22, c.189] Для выявления и анализа социально-экологических проблем (проблемных ситуаций) необходима обширная и разнообразная информация. К числу наиболее важных элементов такой информации относятся: • объекты воздействия; • зоны (территории) воздействия этих источников; • основные источники вредного воздействия на окружающую природную среду; • виды воздействия на реципиентов, интенсивность и продолжительность воздействия; • последствия таких воздействий (социально-экономические, экологические, демографические и др.). Процедура идентификации социально-экологических проблем основана на сопоставлении фактических и предельных, пороговых значений ряда показателей. При этом нормативные экологические показатели, включая их пороговые критические значения, зафиксированы в действующей системе экологических стандартов. Обоснование природоохранных мероприятий. Практический смысл и назначение программы заключается в обосновании мероприятий, обеспечивающих ликвидацию (устранение) или недопущение социально-экологических проблем. [19, c.179] Эта цель, очевидно, реализуется, если такие мероприятия будут направлены не на ликвидацию последствий, а на устранение причин появления таких проблем. В настоящее время теоретиками и практиками не дано адекватного ответа на вопрос о причинах возникновения социально-экологических проблем в разных странах и регионах. Поэтому нет четкости и ясности относительно выбора методов и способов их устранения. В этой связи представляют значительный интерес работы, в которых проанализирован и обобщен опыт более 40 развивающихся и развитых индустриальных стран мира в области разработки и практической реализации экологической политики и программ охраны окружающей природной среды. Возникновение социально-экологических проблем в этих работах объясняется комбинацией двух основных групп факторов. К первой группе относятся факторы «давления», включая быстрый рост населения, производственную деятельность человека и бедность. В условиях отсутствия адекватного и эффективного управления и регулирования общественным производством любой из этих факторов может стать источником возникновения острых социально-экологических проблем. В связи с этим возрастают роль и значение факторов второй группы, усиливающих или ослабляющих действие факторов первой группы. К основным базисным факторам здесь относятся провалы (сбои) рынка, политические (правительственные) и институциональные ошибки. Ключевое значение среди них отводится провалам рынка, связанным с существованием общественных благ и внешних (экстернальных) эффектов. [19, c.183] Ошибки рынка, обусловленные загрязнением окружающей среды и использованием природных ресурсов, возникают тогда, когда экономические субъекты в своих решениях относительно объектов и структуры производства и потребления не учитывают полные социально-экономические и экологические последствия принимаемых решений. В свою очередь, они порождаются политическими и экономическими ошибками правительства в применении административно-правовых и рыночных экономических методов и инструментов регулирования качества окружающей природной среды. Примером институциональных ошибок являются нечеткость и двусмысленность в решении вопроса о правах собственности на природные ресурсы и отсутствие эффективного механизма защиты прав собственности. Факторы институциональной неэффективности также включают в себя: множественность и несогласованность национальных и региональных планов и программ в области охраны окружающей природной среды; неэффективность организационной системы управления в этой области; политическое лоббирование узких корпоративных интересов определенных групп; краткосрочные горизонты прогнозирования и планирования. К факторам второй группы также относятся: степень осведомленности населения об экологических планах и программах; доступность информации о состоянии природной среды и принимаемых представительными и исполнительными органами социально-экологических решениях; организация и результативность системы экологического образования и воспитания населения; наличие и степень активности деятельности «зеленых» общественных организаций. На основании вышеизложенного, можно сделать следующий важный вывод: к природоохранным мероприятиям в рамках программы относятся все виды хозяйственной или иной деятельности человека, которые прямо или косвенно способствуют ликвидации или недопущению социально-экологических проблем. Формирование исходного (избыточного) множества таких мероприятий, выбор на нем наилучшего («оптимального») набора мероприятий и обоснование очередности их реализации с учетом реальных социально-экономических, экологических и других ограничений и требований — комплексная научно-практическая проблема. Необходимым условием и адекватным современным методом и инструментом решения этой проблемы являются разработка и использование системы взаимоувязанных математических моделей устойчивого развития экономики на национальном и региональном уровнях. Один из вариантов такой системы включает в себя следующие модели: • макроэкономическую модель динамики экономики, назначение которой — обоснование и определение набора показателей и нормативов, характеризующих процесс перехода экономики страны на траекторию устойчивого развития; • территориальные модели устойчивого развития; • модели обоснования системы региональных социально-экономических и экологических показателей и нормативов, включая нормативы эффективности использования природных ресурсов, тарифов и ставок платежей за природопользование. Макроэкономическая модель — модель верхнего уровня — дает возможность обосновать совокупность общенациональных показателей и нормативов для оценки степени приближения фактического состояния экономики к траектории устойчивого развития. [11, c.35] Модель в агрегированном виде описывает функционирование производственного сектора, поведение потребителей продукции, а также денежно-кредитного сектора. В качестве эндогенных переменных модели используются показатели, характеризующие в укрупненной номенклатуре динамику основных фондов и производства продукции по основным отраслям экономики, численность занятых, расчетные цены и их динамику, запасы и прирост денежных средств населения, объемы инвестиций и сбережений, запасы и прирост используемых природных ресурсов, объемы налогообложения и расходов государства, инструменты его денежно-кредитной политики. В качестве ограничении в модели верхнего уровня применяются условия равновесия спроса и предложения на товары, инвестиции, рабочую силу и деньги в фиксированные моменты времени в зависимости от принимаемой государством политики в области налогообложения, распределения бюджета и участия в сфере общественного производства. Расчет по таким моделям при их конкретной реализации позволит выявить набор перспективных технологических способов общественного производства, прогнозировать динамику цен и определять нормативы экономической эффективности эксплуатации общественных ресурсов (в том числе природных). Данные, полученные из расчетов по модели верхнего уровня, используются в качестве нормативов, регламентирующих во времени хозяйственную деятельность в различных секторах экономики и на территории отдельных регионов. С использованием этих нормативов в каждом из регионов страны разрабатываются программы устойчивого развития, при формировании которых учитывается ограниченность в каждый момент времени территориально-производственных и природных ресурсов и динамика их воспроизводства. На основе территориальных долгосрочных программ развития обосновывается система социально-экологических нормативов, определяющих предельно допустимые нагрузки хозяйственной деятельности на природную среду и нормы использования, а также и воспроизводства общественных и природных ресурсов территорий. [9, c.247] Одновременно, формируется система целевых нормативов экономической эффективности использования региональных природных ресурсов и показателей, характеризующих эффективность изменения состояний окружающей среды. Рассчитанная при формировании долгосрочной программы система социально-экологических норм и нормативов используется на этапе реализации программ в качестве основы построения механизмов экономического стимулирования хозяйствующих субъектов с целью соблюдения предельно-допустимых норм использования общественных ресурсов территорий и внедрения ресурсосберегающих технологий производства. Реализация социально-экологической программы. Опыт как развитых, так и развивающихся стран в области реализации социально-экологических программ позволяет сделать два важных общих вывода. Во-первых, макроэкономическая и политическая стабильность является минимальным и необходимым условием практического осуществления программы. [19, c.127] Переход к рыночной экономике сопровождается возрастанием стихийного неуправляемого начала в протекании социально-экономических и экологических процессов. Для нейтрализации таких процессов необходимо развитие демократии и самодеятельного гражданского общества. Во-вторых, успешная и эффективная реализация предусмотренных в программы мероприятий происходит только под давлением общественности и в результате активной поддержки и участия населения. [19, c.131] Поэтому определение плана первоочередных мероприятий и источников их финансирования на региональном уровня должно стать результатом децентрализованного демократического переговорного процесса между инициаторами создания программы и всеми ее потенциальными участниками — органами власти, коммерческими банками, акционерными обществами, партиями, общественными организациями и т.д. Результатом такого переговорного процесса должны стать конкретные договора (контракты), определяющие источники финансирования и фиксирующие взаимно взятые обязательства, и санкции за их нарушения. В этих условиях практическое осуществление программы будет заключаться в выполнении взятых на себя обязательств, а функция управления ее реализацией преимущественно будет состоять в контроле за графиками исполнения контрактов и обращении к судебно-арбитражным органам в случае срыва договоров. Однако при отсутствии четкой и развитой законодательной базы и дееспособной институциональной системы эффективная организация такого подхода к реализации программы невозможна. Не менее важный проблемой является и политика привлечения внутренних и внешних источников финансирования программы. Многие страны, такие, как Китай, Индонезия, Япония, Корея и Польша, создали специальные фонды для накопления поступления от налогов, штрафов и санкций за загрязнение окружающей природной среды, а также для добровольных пожертвований на осуществление подобных программ. [23, c.186] Зарубежный и отечественный опыт убедительно показывает, что успешная реализация программы невозможна без осуществления непрерывного контроля и мониторинга за результатами выполнения программ, без широкого и свободного доступа населения и научной общественности к соответствующей информации. Итак, формирование областной целевой комплексной программы охраны окружающей среды и рационального природопользования, а также контроль за ее реализацией должен осуществлять программно-целевой орган управления реализацией программы. Этот орган может либо образовываться вновь, либо быть уже выделенным из уже существующих структур, занимающихся непосредственно охраной и распоряжающихся природопользованием. |