Курсовая - ЖКХ. Организация муниципального хозяйства в Российской Федерации
 Скачать 276.5 Kb.
|
|
Глава 2.реформа жилищно-коммунального хозяйства. § 1. Опыт проведения реформы ЖКХ в Москве и других регионах России Работа по реформированию ЖКХ в Москве начала активно проводиться в с 1991 г., когда в ее основу был положен принцип демонополизации отрасли. Старт был дан в Юго-Восточном административном округе, в каждом административном районе были образованы Дирекции единого заказчика. Их деятельность в начале регулировалась Положением, в соответствии с которым учредителем ДЕЗов выступило окружное Управление коммунального хозяйства. Целью образования ДЕЗов была демонополизация УКХ и передача полномочий супрефектам, которые до этого не обладали рычагами воздействия, и соответственно не несли ответственность за состояние территорий. В 1992 г. в ряде документов по реформе на городском уровне были определены первоочередные направления преобразования. Прежде всего это касалось создания государственных унитарных предприятий – ДЕЗов , на баланс которых передавался жилищный и нежилой фонд и объекты коммунального назначения. В процессе управления жилым фондом началось разделение функций по управлению и эксплуатации жилищного фонда. Ремонтно-эксплуатационные управления, управления дорожного хозяйства и благоустройства, другие структуры, ранее бывшие подразделениями монопольных производственных ремонтно-эксплуатационных объединений районов, были преобразованы в самостоятельные унитарные государственные предприятия. Одновременно начал осуществляться переход на договорные отношения между субъектами собственности (организациями, в управлении которых находится жилищный и нежилой фонд, объекты у коммунального хозяйства) и хозяйствования (организациями, выполняющими работы по содержанию и ремонту) В основу был положен опыт АВАО по созданию конкурентной среды и разделению функций подрядчика м заказчика (эксперимент с частными компаниями) В 2005 г. специальным распоряжением мэра Москвы «О совершенствовании управления жилищно-коммунальным хозяйством г. Москвы» этот опыт был одобрен и рекомендован для внедрения во всех административных и муниципальных округах, а после издания Указа Президента РФ «О развитии конкуренции при предоставлении услуг эксплуатации и ремонту государственного и муниципального жилищных фондов» от 29.03.96 г. опыт стал достоянием регионов России. Тем не менее, не смотря на то, что Москва стала одним из первых городов России, который разделил функции заказчика им подрядчика, реально это разделение даже и в Москве произошло на 30-35%. 12 Годом позже был начат эксперимент по привлечению на конкурсной основе частных компаний к управлению жилищным фондом. Это создавало предпосылки для разрушения сложившейся к тому времени монополии ДЕЗов и улучшения качества работы. Одним из наиболее действенных инструментов, который может быть использован для реализации такой политики, является проведение конкурсов. В конце июля 1997 г. впервые в России был проведен открытый конкурс на управление жилищным фондом муниципального района “Выхино-Жулебино" (Юго-Вросточный административный округ Москвы) среди организаций различных организационно-правовых форм, имеющих лицензию на выполнение данного вида работ. В том же 1997 г. после издания Указа Президента РФ ль 28.04.1997 г. № 425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» началась работа по созданию экономической базы для повышения уровня эксплуатации и сохранности жилищного фонда Москвы и качества коммунальных услуг» С этой целью была разработана программа и принята «Программа дальнейшего развития реформы жилищно-коммунального хозяйства Москвы на 1997-2006 годы». В ней следует выделить три направления преобразований: Первое – реформирование системы управления жилищно-коммунальным хозяйством на базе новых экономических отношений между партнерами -–поставщиками, потребителями, заказчиками, подрядчиками и т.д. главные меры по этому направлению включают: демонополизацию отраслевых структур, создание конкурентной среды, проведение конкурсов, контроль за эффективностью и рентабельностью, снижение тарифов, установка в домах технических средств контроля расходов воды, тепла. Эти преобразования Москва начала с 1991 г. Второе – введение новой система оплаты жилья и коммунальных услуг. Ее основу составляют: 1.Ведение платы за найм. 2. дифференцированные ставки оплаты жилья (услуг технического обслуживания для собственников), исходя из категории дома; 3. нормативы потребления коммунальных услуг (с потребителями, имеющими приборы учета расхода воды и тепла, расчеты производятся по их показаниям); 4. оплата гражданами, имеющими более одного жилья, предоставляемых услуг по их фактической стоимости; 5. порядок и условия аренды помещений, находящихся в государственной и муниципальной собственности; 6.введение института «коммерческого найма», предусматривающего предоставление жилья на определенный срок без ограничения по площади с оплатой по более высокой стоимости; 7. введение системы страхования жилья. Внедряется практика прямых расчетов за коммунальные услуги между ресурсопроизводящими предприятиями и населением, что позволяет ускорить поступление платежей, повысить ответственность поставщиков за качество услуг. Реализуются основные положения принятого в ноябре 1996 г. закона «Об установлении нормативов по эксплуатации жилищного фонда города Москвы и контроле за их соблюдением», а также ряда других нормативных и законодательных актов, определяющих регламент содержания и ремонта жилищного фонда и объектов внешнего благоустройства. Принимаются меры по снижению издержек по содержанию и ремонту жилищного фонда. Разработаны нормативные и методологические документы, определяющие порядок планирования и финансирования расходов, введены типовые нормативы численности средств, направляемых на оплату труда в жилищных организациях. Третье направление Программы содержит меры социальной защиты населения. Это. В первую очередь, увеличение жилищных субсидий семьям, которые не в состоянии оплачивать жилье: расширение и реализация системы льгот; рассрочки по платежам; введение ссуд для погашения долгов; льготные кредиты. Распоряжением премьера правительства Москвы от 30.04.1994 г. № 554-РП в Москве создан Городской центр жилищных субсидий, основной функцией которого является предоставление малообеспеченным гражданами субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. Действует система, при которой право на жилищные субсидии имеют семьи (граждане) чьи платежи на оплату жилищно-коммунальных услуг превышают предельно допустимую долю расходов. В настоящее время она составляет 13% совокупного дохода семьи. Программой определены приоритетные направления дальнейшего развития реформ жилищно-коммунального хозяйства в Москве. Они охватывают практически все принципиальные положения Федеральной реформы, выдвигая в качестве приоритетных преобразования социально-экономических и организационных отношений в сфере ЖКК. Жилищно-коммунальная реформа в Москве набирает темпы. Об этом свидетельствует от факт, что после принятия Закона РФ от 15.06.96 г. № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья» и Указа Президента РФ от 28.04.97 г. «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» только в Москве было принято около 100 постановлений и распоряжений, которые сформировали и задействовали механизм реализации жилищно-коммунальной реформы в городе. 13 Среди них следует назвать в первую очередь Постановление Правительства Москвы от 29.08.2003 г. № 690 «О Комплексной городской программе формирования кондоминиумов и создания условий для образования и деятельности товариществ собственников жилья»14 и решение Координационного Совета при Правительстве Москвы по развитию самоуправления в жилищной сфере №1823/1-1 от 28.06.2004 г.15 Региональные программы реформирования ЖКК строятся на базе принципиальных положения Федеральной концепции, он в то в же время учитывают специфику конкретных условий их реализации. Этим можно объяснить различия в основных параметрах, с помощью которых оцениваются движение и результаты проводимых преобразований. В частности, учитываются затраты на жилищно-коммунальные услуги и платежи населения. По-разному проводят регионы работу по демонополизации и децентрализации управления. В частности, по применению принципа конкурсного отбора компаний, обслуживающих жилищный фонд. Существенно различают данные по затратам на предоставление жилищно-коммунальных услуг и по оплате их населением не только в городах, но и по регионам страны. Как правило, поддержание региональными и местным органами власти тарифов на жилье и коммунальные услуги на более низком уровне, также как и установление невысокого процента платежей населения от полных затрат на ЖКУ приводит к снижению качества обслуживания и повышенному износу жилья. А в конце концов, эта политика неизбежно ведет к резкому и болезненному для населения повышению тарифов (примером может служить график стоимости услуг ЖКХ за период 1993-2005 года см. рис 1). Р 200 150 100 50 10 ис. 1 Динамика индексов потребительских цен и индексов стоимости ЖКХ за период 1996-2005 года.  Таким образом, общая динамика увеличения стоимости ЖКХ была почти в 2 раза ниже уровня инфляции. §2 Организационные формы структур управления жилищным фондом. Службы заказчика по жилищно-коммунальным услугам формально созданы в более чем 50% регионов России.16 Однако следует отметить, что созданные службы заказчика далеко не всегда решают стоящие перед ними задачи. В большинстве это объясняется отсутствием необходимой квалификации и опыта работы сотрудников, а иногда – не совсем верным подходом при выборе форм и методов организации их деятельности. В ряде областей регионов функции службы заказчика возложены на жилищно-эксплуатационные или многоотраслевые предприятия жилищно-коммунального хозяйства, что приводит к смещению ими функций заказчика и подрядчика по выполнению ими производственной деятельности. В некоторых городах многоотраслевые предприятия ЖКХ выступают в роли генерального подрядчика, получая муниципальный заказ на все виды жилищно-коммунального обслуживания, в том числе и на те, которые могут осуществляться самостоятельно предприятиями ЖКХ. Это приводит к нарушению одного из принципов – разделения этих функций. И ведет к чисто формальной процедуре заключения договоров, исключает объективный контроль выполнения договорных обязательств и применение экономических санкций. В то же время созданные службы заказчика в Москве, Новгороде, Рязани и других городах дают возможность непосредственного экономического воздействия со стороны органов местного самоуправления на качество жилищно-коммунального обслуживания населения и более эффективную работу по сбору платежей через формируемый механизм договорных отношений. В процессе разделения функций по управлению недвижимостью жилищно-коммунальных услуг в муниципальном фонде во многих городах России создаются муниципальные управляющие компании в форме муниципальных унитарных предприятий или муниципальных учреждений, которые по одной из своих функций – выступать заказчиками на предоставление жилищно-коммунальных услуг – получили название «служба заказчика». Товарищество собственников жилья также выходят на рынок услуг по управлению жилищным фондом с целью привлечения на конкурсной основе компании, которая будет управлять недвижимостью. Необходимо учитывать, что на первом этапе проведения реформы системы управления муниципальным жилищным фондом, служба заказчика создается в двух основных видах – муниципальное унитарное предприятие или учреждение. В будущем это вполне могут быть предприятия любой другой организационно-правовой формы, в том числе и частные компании, выбранные на конкурсе. Таким образом, функции управляющей компании могут выполняться юридическим лицом в любой организационно-правовой форме. Жилищный фонд и объекты инфраструктуры, находящиеся в муниципальной собственности, могут передаваться муниципальному унитарному предприятия на праве хозяйственного ведения или учреждению на праве оперативного управления. Муниципальное унитарное предприятие является коммерческой организацией, не наделенной правом собственности на закрепленное за ней собственником имуществом. Кроме того, отличие от имущества хозяйственных обществ и товариществ, имущества унитарного предприятия является неделимым (что отражает термин «унитарное», т.е. единое). Это имущество не может быть распределено по вкладам, долям, паям, в том числе и между работниками предприятия, так как оно не принадлежит самому предприятию – несобственнику или его работникам, а является собственностью учредителя – муниципалитета. Унитарное предприятие – единственная из коммерческих предприятий, организационно-правовая форма которого предусматривает специальную (целевую), а не общую правоспособность. В Уставе унитарного предприятия – единственном учредительном документе – должны содержать помимо прочих положений, обязательные для исполнения сведения о целях и предмете его деятельности, которые по своим целям и предмету соответствуют указанным в его уставе. Это, впрочем, не мешает учредителю унитарного предприятия установить любой приемлемый для него объем деятельности, включая и отдельные коммерческие направления. Руководитель такого предприятия назначается собственников имущества (муниципалитетом), либо уполномоченным собственником органом (например, комитетом по управлению и или жилищным комитетом) и подотчетен непосредственно собственнику, либо назначившему его органу. Унитарное предприятие не несет ответственности по обязательствам своего учредителя – собственника имущества – т.е. муниципалитета и его органов. Имущество, которое приобретается предприятием в результате использования имущества, переданного ему в хозяйственное ведение (например, определенная техника), также закрепляется за предприятием на праве хозяйственного ведения. Этим имуществом унитарное предприятие также отвечает по своим обязательством. В том случае, когда служба заказчика создается как учреждение, то в отличие от унитарного предприятия, оно создается собственником для осуществления управленческих функций некоммерческого характера и финансируется им полностью или частично. Учреждение – единственный вид некоммерческой организации, являющейся несобственником своего имущества. Права владения, пользования и распоряжения закрепленным за учреждением на праве оперативного управления имуществом определяется в пределах, установленных законом, в соответствии с целями деятельности учреждения, заданиями собственника и назначением имущества. Следовательно, учреждение использует закрепленное за ним имущество только в целях. Описанных в уставе, так как закон не допускает для учреждений проведения любой иной деятельности, кроме прямо оговоренной в учредительных документах и заданиях собственника, сформированных при создании данного юридического лица или выдаваемых собственников в процессе деятельности учреждения. В настоящее время службы заказчика существуют и в качестве учреждения (Новгород, Рязань) и в качестве унитарных предприятий (Москва. Владимир). Главным различием между ними является неодинаковая степень свободы в осуществлении хозяйственной деятельности, рамки которой определяются учредительными документами. Судьба предприятия зависит от результатов хозяйственной деятельности, поэтому оно имеет сильную мотивацию к увеличению объема работ по управлению как муниципальным жилищным фондом, так и немуниципальным жилищным фондом (кондоминиумы), а также по управлению другими объектами недвижимости (школы, больницы, клубы и т.д.) Такой тип организации отвечает требованиям, предъявляемым к субъектам рынка, способным к конкуренции с другими и коммерческими структурами различных форм собственности, предлагающих свои услуги в аналогичных сферах деятельности. Другими важным преимуществом варианта создания службы заказчика в виде предприятий является возможность увязать результаты труда с оплатой специалистов, а значит, стимулировать их к эффективному труду. Служба заказчика, созданная в форме учреждения, объективно не заинтересована в совершенствовании своей деятельности и не является субъектом рынка. Одним их примеров незаинтересованности службы заказчика-учреждения в результатах собственной деятельности являются попытки передачи ряда функций управления подрядным организациям. Таким образом, наилучшим в сегодняшних условиях является создание службы заказчика в виде унитарного предприятия Продолжение реформы жилищного хозяйства связано с привлечением в сферу управления жилищным фондом частного капитала и создания условий для развития конкуренции в этой сфере хозяйственной деятельности. Эффективная работа управляющей компании возможна только случае четкого распределения прав и обязательств всех задействованных в процессе управления хозяйством и финансирования сторон. Заключаемые управляющей компанией договора на выполнение подрядных работ должны исходить из реальных условий финансирования жилищно-коммунальной сферы на местах. Проведение конкурсного отбора подрядчиков для проведения текущего обслуживания жилья и проведения капитальных ремонтов по обеспечивает повышение эффективности использования финансовых ресурсов, при этом муниципальные предприятия по обслуживанию жилья, как самостоятельные хозяйственные субъекты не должны быть жестко закреплены за какой-либо определенной территорией. Для успешного проведения конкурсов необходимо: квалифицированно подобранные группы домов, работы по обслуживанию которых выставляются на конкурс; объективно определенная стартовая цена выставляемых на конкурс работ; активная информационная компания; полностью формализованная процедура проведения конкурса и подведения его итогов, а также строгое и четкие критерии отбора подрядчиков. Благоприятная ситуация для начала организации конкурсного отбора по обслуживанию жилищного фонда складывается во время приемки ведомственного жилищного фонда в муниципальную собственность. В этом случае проведение конкурсного отбора подрядных организаций позволяет не вкладывать бюджетные средства в создание дополнительных мощностей для обслуживания муниципального жилья, и в то же время, позволяет адаптироваться к процессу формирования конкурентности в жилищной сфере муниципальным жилищным предприятиям. Договорная цена на выполнение подрядных работ, полученная в результате проведения конкурса, должна является ориентиром стоимости услуг по содержанию жилищного фонда, который пока обслуживается без конкурсного отбора подрядчика. Сохранение существующего монополизма влечет за собой поддержание высокого уровня затрат, а соответственно, и стоимости на данные услуги. Это обусловлено тем, что монополистам нет необходимости искать снижение себестоимости, которые бы делали предоставляемые ими услуги конкурентоспособными. В результате сегодня все мы в той или иной степени несем бремя неоправданных больших расходов на покупку этих услуг. Таким образом, одна из основных задач настоящего периода состоит в том, чтобы от существующего монополизма перейти к развитому рынку предоставления услуг как в сфере обслуживания, так и в сфере управления жилищным фондом. § 3 Организационные формы собственников жилья Собственники жилья могут выступать также форме товарищества собственников жилья. В соответствии с законом «О товариществах собственников жилья» под кондоминиумом понимается единый комплекс недвижимого имущества, включающий в себя: жилое здание, земельный участок, а также вспомогательные строения, сооружения и элементы благоустройства, иные объекты недвижимости. Однако комплекс недвижимого имущества может считаться кондоминиумом лишь в том случае, когда отдельные жилые и /или нежилые помещения в жилом здании находятся в частной, государственной, муниципальной и иной формах собственности, а остальные части комплекса находятся в долевой собственности собственников жилых и нежилых помещений – домовладельцев. Домовладелец – собственник помещения в комплексе недвижимого имущества в кондоминиуме, он же – участник долевой собственности на общее имущество. Домовладельцами могут быть граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, являющиеся собственниками помещений в кондоминиуме и одновременно собственниками доли в праве общей долевой собственности на общее имущество. В принципе, любой дом, где приватизирована хотя бы одна квартира можно считать кондоминиумом. Важной функцией объединения собственников в границах кондоминиума является совместное управление и обеспечение порядка эксплуатации этой недвижимости. Для реализации этой функции необходимо создание организации (юридического лица), которая будет осуществлять совместное управление собственностью и обеспечивать права всех владельцев недвижимости – членов организации, решая вопросы, затрагивающие их общие интересы. Такой организацией, создаваемой на базе единого комплекса недвижимого имущества, является товарищество собственников жилья. Домовладельцы имеют право самостоятельно выбрать способ управления кондоминиумов. При этом возможны три основных способа управления: непосредственное управление кондоминиумом домовладельцами в случаях, когда кондоминиум включает в себя не более четырех помещений, принадлежащих двум, трем или четырем различным домовладельцам; передача функций управления кондоминиумом уполномоченной службе заказчика на жилищно-коммунальные услуги; образование товарищества собственников жилья для самостоятельного управления кондоминиумов либо для следующей передачи по договору части или всех функций по управлению физическому и юридическому лицу (управляющему и организации по управлению недвижимостью). Домовладельцы не ограничены раз и навсегда избранны способом управления кондоминиумом. Закон дает им возможность в любое время пересмотреть ранее выбранный способ На выбор способа управления влияют количество домовладельцев и размер кондоминиума. При выборе способа управления должны учитываться и такие факторы, как сложность задач по управлению недвижимым имуществом, наличие среди домовладельцев специалистов по управлению недвижимостью, характеристика мест общего пользования (площадь, состав элементов и др.). Товарищество собственников жилья (ТСЖ) – некоммерческая организация, форма объединения домовладельцев совместного управления и обеспечения эксплуатации комплекса недвижимого имущества в кондоминиуме, владения, пользования и в установленных законодательством пределах распоряжения общим имуществом. Основная цель таких ТСЖ – обеспечение эффективного управления и использования общего имущества, входящего в состав кондоминиума. С точки зрения основной задачи товарищества – эффективного управления общим имуществом и улучшения качества его обслуживания товарищество имеет право: Самостоятельно решить, каким способом будет осуществляться управление недвижимостью: силами правления или специалистов-профессионалов; Нанять профессионального управляющего или управляющую компанию Заключать договоры с предприятиями любой организационно-правовой формы на представление услуг по обслуживанию и эксплуатации здания: Привлекать подрядчиков на любые виды работ Контролировать выполнение работ служащими и подрядчиками и применять санкции за невыполнение или плохое качество работ в рамках договора. Одно из главных преимуществ, которое получают собственники (владельцы) квартир, создав товарищество собственников жилья, - возможность выйти из-под монополии жилищно-эксплуатационных организаций, В принятии решений касающихся управления общим имуществом, товарищество не зависит ни от городских властей, ни от ДЕЗа, ЖЭКа или СРУ. Главными преимуществами найма профессионального управляющего (или даже фирмы соответствующего профиля) являются лучшее качество выполнения порученных работ и большая ответственность персонала, поддерживаемая материальными стимулами. Однако, не смотря на преимущества создания ТСЖ17 широкого распространения это явление в Москве еще не получило. Сегодня в Москве из 38949 жилых домов. Более чем в 11736 зданиях собственник домовладении представляют более 50% все площади. Однако в городе по состоянию на 1 мая 2004 г. создано и официально насчитывается 556 товариществ, 178 товариществ получили свидетельство о регистрации кондоминиума, но лишь 42% взяли управление земельно-имущественные комплексы, на базе которых созданы.18 На сегодняшний день, чтобы зарегистрировать ТСЖ в г. Москве требуется согласовать вопрос в 29 городских комитетах и ведомствах, заполнить 145 различных форм и документов, сделать и заверить 238 различных копий. Это 1700 страниц без поправок, подчисток и исправлений! В результате вместо определенного законом месячного (со дня создания инициативной группы) реальный срок всей процедуры создания ТСЖ составляет 2,5-3 месяца, а регистрация кондоминиума – 7-9 месяцев. Обязательным условием при этом является наличие поэтажного плана здания, технического паспорта, эксплуатации, плана земельного участка. Услуги по составлению, которого в БТИ, обходиться порядком 1-10 тысяч рублей. И таких документов в процессе оформления оказывается великое множество. В целом, процедуру оформления документов и создание ТСЖ можно отобразить с помощью рисунка 2. Описанный механизм регистрации ТСЖ применяется как при формировании кондоминиумов на базе эксплуатируемых жилых зданий и других объектов, входящих в комплекс недвижимого имущества. Рис. 2 Организация ТСЖ Инициативная группа домовладельцев Проведение Общего собрания по выбору способа управления кондоминиума (1 день, но возможно 2 или 3 собрания) БТИ Технический паспорт здания (6 недель). Эксплуатация. Поэтажный план (1 неделя).   Подготовка документов для регистрациии прав на земельный участок (4 недели). Представление договора аренды земельного участка на регистрацию (1 день). Подготовка документов для регистрации ТСЖ (4 недели) Предоставление документов на регистрацию (2 дня) Подготовка документов для регистрации кондоминиума (4 недели) Предоставление документов для регистрации кондоминимума (1 день). МоскомземДоговор аренды земельного участка МоскомрегистрацияЗарегистрированный договор аренды земельного участка МПРСвидетельство о регистрации. (1 день) АПУ административного округа Заключение по земельному участку Москомрегистрация Свидетельство о регистрации кондоминиума. Товарищество собственников жилья     Глава 3. Совершенствование организационных форм по управлению жилищным фондом. Краткая характеристика объекта исследования: Управа района «Марьино». Район «Марьино» является одним из районов Юго-Восточного административного округа города Москвы. Район имеет на своей территории более 20 промышленных предприятий и заводов различного уровня. По сотоянию на 01.01.2005 г. на территории Марьинского района расположена сеть розничных торговых предприятий, состоящих из 103 магазинов (51 продовольственных и 52 торгующих промышленными товарами), 56 объектов общественного питания, 35 объектов бытового обслуживания и оптового рынка. Основной характеристикой района является социально-демографическая характеристика, которую наиболее полно отражают два показателя: возрастная структура населения района и ее изменение; динамика численности населения в районе. Таблица 1. Возрастная структура населения района в период с 01.01.2003 по 01.01.2005 годов.
| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||