Курсовая - ЖКХ. Организация муниципального хозяйства в Российской Федерации
 Скачать 276.5 Kb.
|
ВВЕДЕНИЕРазвитие местного самоуправление в мире следует рассматривать как объективный процесс, характерный для ХХ – начала ХХ1 веков. Распространяясь в глубь и вширь, он затрагивает все новые и новые страны. Сейчас местное самоуправление стало одним из важнейших элементов конституционного строя демократических государств. Практика доказывает, что органы местного самоуправления укрепляют государственную власть, способствуют повышению ее эффективности. Это с полным основанием следует отнести и к нашей стране. С начала 90-х гг. ХХ в Российской Федерации началось становление местного самоуправления. Можно утверждать, что к концу прошлого века в нашей стране была создана соответствующая законодательная база, определены территории муниципальных образований и сформированы органы местного самоуправления. В основе становления местного самоуправления в нашей стране лежали следующие принципы: 1. местное самоуправление это, безусловно, явление демократии; 2. местное самоуправление представляет собой пограничное явление между государством и обществом, соединяющее их между собой, в нем имеет место сочленение общественных форм и властных полномочий; 3. местное самоуправление принадлежит к управленческим явлениям, призванным направлять, организовывать и регулировать общественную жизнь; 4. местное самоуправление является способом инициации и практического осуществления самодеятельности, творческой энергии и ответственности населения по месту жительства; это форма реализации прав и свобод человека и гражданина. К местному самоуправлению, как и любому социальному явлению необходим комплексный и системный подход, исходящий из его многогранности, сложности и одновременно – взаимозависимости от других общественных и государственно-правовых явлений. Темой курсовой работы является рассмотрение вопросов, связанных с организацией и содержанием жилого фонда и использование нежилых помещений, т.е. одной из главных функций местного самоуправления. Для раскрытия данной темы автор считает необходимым рассмотреть следующие вопросы: основные этапы реформирования местного самоуправления в России; структура и основные функции муниципальных образований, основные нормативные акты реформирования ЖКК; организационная структура и основные функции ЖКК. Необходимо также дать характеристику жилищному фонду, раскрыть основные пути совершенствования хозяйственной деятельности ЖКК на основе опыта г. Москвы и других регионов России.
§1. Реформа местного самоуправления в Российской Федерации. Реформа государственного местного управления в Российской Федерации началась в начале 1990 г. Первым практическим шагом в этом направлении стало принятие и реализация Закона СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общим началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Этот закон определил основные направления и развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов местного самоуправления, самоорганизации граждан. Принципиально важным шагом стало полное разделение государственной власти и местного самоуправления в РФ на конституционном уровне, которое было оформлено при проведении конституционной реформе начала 90-х гг. ХХ в, в соответствии с которой устанавливалось, что государственная власть в РФ существует только на двух уровнях – федеральном и субъектов РФ. Что касается местных Советов народных депутатов, городских, районных в городах, поселковых, сельских, то они входят в систему местного самоуправления. Реальная же реформа местного управления началась с подписания Указа Президента РФ от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации» В соответствии с указом прекращалась деятельность районных и городских, поселковых и сельских Советов народных депутатов, а их функции передавались соответствующим местным администрациям. Одним из определяющих документов реформирования местного самоуправления стал Закон от 28 августа 2005 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В законе дается следующее принципиальное определение местного самоуправления: «местное самоуправление Российской Федерации- признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.1 При этом необходимо обратить внимание на понимание следующего положения: «деятельность самостоятельная и под свою ответственность». Самостоятельность проявляется в том, что местное самоуправление не находится в иерархической зависимости с какими-либо структурам и, и руководствуется только законом, и гарантировано от вмешательства извне.2 При этом осуществление решений и действий местного самоуправления должны опираться только или преимущественного на собственные ресурсы, материальные и иные средства. Муниципальные образования сами отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, иными средствами.3 Государство и его органы не отвечают по их обязательствам, равно, как и муниципальные образования не отвечают по обязательствам других субъектов прав. «Под свою ответственность» означает троякую ответственность местного самоуправления перед населением, перед государством, перед физическими и юридическими лицами.4 Местное самоуправление является составной частью системы управления обществом. Но при этом она не входит в структуру государственного механизма, она самостоятельна. Местное самоуправление выполняет следующие функции: связь между государством и населением, а также связь между государством и мелким собственником. При этом самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается (предметы его ведения). Для реализации полномочий по этим предметам ведения местное самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного бюджета и муниципальной собственности. Таким образом, с начала 90-х гг. ХХ в. наряду с радикальными социально-экономическими трансформациями, в России осуществляется реформа системы местного самоуправления, основные принципы которой закреплены в ряде нормативных актов общефедерального значения. Эта реформа означает переход к принципиально иному типу социального управления «на местах», а потому сопровождается серьезными, сложными и разнохарактерными изменениями. К ним относится трансформация всей системы взаимоотношений структур местного управления, как с органами государственной власти, так и с населением, преобразование нормативной базы, задающей основные принципы деятельности органов местного самоуправления,5 реорганизация структур управления муниципальных образований и многие другие, в основном организационно-правовые изменения. В настоящее время реформа предполагается продолжить реформу местного самоуправления. В конце ноября 2005 г. правительство одобрило два президентских проекта – о местном самоуправлении и об организации власти в субъектах Федерации. Законопроект о местном самоуправлении перекраивает карту муниципальных образований. Вместо 12003 существующих появятся 34000 городских и сельских поселений, которые войдут примерно в 2003 муниципальных районов. Функции поселений по распоряжению финансами и собственностью как предполагается будут урезаны. Они отойдут к муниципальным районам. Второй тип образований – городские округа, которым сохранят существующий набор муниципальных функций и передадут часть от муниципальных районов. За каждым уровнем власти будут закреплены налоговые, необходимые для полноценного исполнения собственных полномочий. Планируется, в частности, передать на муниципальный уровень 100% налога на имущество и землю, н какие налоги привяжут к каждому уровню муниципальных образований6, станет известно позднее. Предполагается, что реформа местной и госвласти начнется в регионах в 2005 г. § 2. Структура и основные функции муниципальных образования Местное самоуправление является одной из основ российского конституционного строя, что означает – признание, гарантирование, самостоятельность и автономное построение местного самоуправления. Сообщество граждан, проживающих в границах муниципальных образований, выступает как часть народа страны, которая выражает власть народа. Органами местного самоуправления являются выборные и иные органы местного самоуправления, образуемые в городских, сельских населенных и других территориях. Структура органов местного самоуправления определяется населением. Важнейшими актами, разрешающими непосредственно принципиальные организации местного самоуправления являются уставы соответствующих муниципальных образований. В уставах должны определяться наименование органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования и компетенция органов местного самоуправления и т.п. Органы местного самоуправления подразделяются на: выборные органы, наличие которых в муниципальных образования является обязательным, и на другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. Кроме представительных органов имеющих исключительные предметы ведения и полномочия, важным субъектов ведения муниципального образования является глава муниципального образования, должность которого может быть предусмотрена в уставе. Глава является выборным должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Он может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях. Формирование предметов ведения органов местного самоуправления происходит с двух сторон: со стороны населения, которое поручает органам местного самоуправления исполнение определенных функций, и со стороны государства, которое закрепляет законом компетенцию органов местного самоуправления. Государство не только позволяет органами местного самоуправления исполнять часть общественных дел самостоятельно, но и возлагает на них исполнение ряда функций, как правило, сопряженных с постоянными контактами с населением. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 28.08.2005 г. № 154-ФЗ) в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Закон определяет 30 вопросов, которые находятся в ведении местного самоуправления.7 Следует подчеркнуть, что муниципальные образования имеют право принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Безусловно, все направления деятельности местного самоуправления представляются важными. Но наиболее приоритетными из них являются социальная защита населения, а также предоставление гражданам гарантий занятости и социального обеспечения. Третьей по приоритету стала задача обеспечения нормального функционирования хозяйства муниципального образования.8 Сюда входит содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений. 3.Организационная структура и основные функции ЖКХ Город – это сложное многоотраслевое хозяйство, обеспечивающее проживающему в нем населению нормальные условия жизни. По отношению к хозяйственному комплексу страны, в целом город выступает как специфическая форма территориальной организации производства и услуг населению. Город представляет собой сложное, сбалансированное по направлениям и во взаимодействиях с внешней средой многоотраслевое хозяйство, в котором решаются социальные, экономические, инженерно-технические и организационные задачи, нацеленные на максимально возможное удовлетворение людей и защиту окружающей среды. В силу этого одним жилищно-коммунальный комплекс (ЖКК) является одним из наиболее важных элементов городского хозяйства. В его задачи входит обеспечение городского населения необходимыми условиями жизни, в том числе жильем и коммунальными услугами. И основу ЖКК составляет жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ), которое призвано обеспечивать сохранность жилья, а также нормальное водоснабжение и водоотведение, тепло-, энерго- и газоснабжение. Нормальное функционирование жилищно-коммунального хозяйства в значительной мере связано с другими отраслями городского хозяйства. Производственная структура ЖКХ в РФ к настоящему времени интегрирует более 30 видов деятельности, ведущие из которых – жилищное хозяйство, водоснабжение, водоотведение и очистка сточных вод, теплоснабжение, электроснабжение, озеленение населенных пунктов, ремонт дорог, мостов и набережных, берегоукрепительные работы, летняя и зимняя уборка улиц, сбор, вывоз и утилизация бытовых отходов, гостиницы, бани, прачечные, ритуальные услуги. Но понятно, что жилищное хозяйство занимает в нем доминирующее положение, так как все остальные составляющие функционируют и развиваются в соответствии с его потребностями. Постоянный рост жилого фонда создает предпосылки для увеличения объема коммунальных услуг. Степень развития благоустроенной многоэтажной застройки определяет протяженность и плотность инженерных коммуникаций на территории города, в его округах и районах. ЖКХ это еще и очень ресурсоёмкая сфера народного хозяйства, которая потребляет огромное количество тепловой и электрической энергии. Общий расход топливно-энергетических ресурсов составляет пятую часть от их потребления все народным хозяйством страны. 9 Остановимся на с раскрытии основных понятий, а также субъекта и объекта в управлении ЖКХ. Объектом является жилищный фонд, в состав которого входят: - жилые дома и помещения, расположенные в жилых и нежилых домах, в зданиях специализированного жилищного фонда (общежития, гостиницы, приюты, дома маневренного фонда, дома-интернаты для одиноких, престарелых, ветеранов и инвалидов Великой отечественной войны и другие), независимо от их форм собственности, ведомственной принадлежности); - здания, сооружения и инженерное оборудование, обеспечивающее функционирование жилищного фонда; придомовые территории и элементы благоустройства. Субъектами в ЖКХ выступают, с одной стороны, собственники жилья, с другой - организации, осуществляющие управление жилым фондом, и подрядные организации, обеспечивающиеся предоставление жилищно-коммунальных услуг. Из этого вытекает, что в ходе управления жилищных хозяйством реализуются три основные функции: Функция по реализации прав собственника; Функция управления Функция по обслуживанию жилищного фонда. Следует отметить, что существовавшая десятилетиями система функционирования и материально-технического обеспечения ЖКХ городов и регионов не стимулировала эффективное содержание жилищного фонда, инженерной инфраструктуры и объектов ЖКК, в силу того, что одна и также организация , выполняя функции и управления и обслуживания, в конечном счете не была заинтересована в качественном содержании жилищного фонда. Поэтому осуществляемая ныне реформа жилищно-коммунального хозяйства в России направлена на повышение эффективности функционирования отрасли. Это предусматривает решение следующих задач: перевод отрасли на рыночные, социально-ориентированные принципы функционирования для обеспечения необходимым качеством и количеством коммунальных услуг. Наряду с этим реформа базируется на следующих принципах: - изменение форм собственности в ЖКК как необходимое условие создания и функционирования рынка жилья; - демонополизация строительной, ремонтной и жилищно-эксплуатационной деятельности; - децентрализация управления и обслуживания ЖКК; - формирование социальных механизмов эффективного распределения и использования жилищного фонда; создание экономической базы реформирования. Реализация принципов жилищной политики потребовала решения множества взаимосвязанных задач 1.Снижение стоимости и повышение качества услуг (создание товариществ собственников жилья; демонополизация обслуживания жилищного фонда и формирование рынка услуг; регулирование естественных монополий в жилищно-коммунальных услугах; ресурсосбережение); 2. Совершенствование механизмов финансирования (новая система оплаты жилищно-коммунальных услуг; реформирование системы ценообразования на услуги ЖКК; механизм привлечения внебюджетных инвестиций); 3. Усиление социальной политики в сфере ЖКК (адресная социальная защита семей с низкими доходами; льготы по оплате услуг ЖКК отдельными категориями граждан; обязательное страхование жилья; права потребителей жилищно-коммунальных услуг); 4. Государственный контроль за состоянием жилищного фонда (контроль параметров качества содержания жилищного фонда; формирование жилищных инспекций). Необходимым условием создания и функционирования рынка жилья является изменение форм собственности на объекты жилищного и коммунального хозяйства. Реализация этого принципа осуществлялась и осуществляется по трем направлениям: массовая приватизация жилищного фонда; передача объектов ЖКХ, из государственной собственности в муниципальную; акционирование части объектов ЖКК и прежде всего в электро- и теплоснабжении, входящих в единую систему энергообеспечения страны. Процессы приватизации направлены на ликвидацию монополии государства на услуги, предоставляемые жилищно-коммунальным хозяйством. Одновременно он являются условием для осуществления децентрализованного управления, которое рассматривается как важный фактор успешности проводимых реформ Однако, создание конкурентной среды и демонополизация объектов коммунального назначения затрудняется в следствие того, что предприятия, обеспечивающие население телом, водой, канализацией, электричеством и газом, телефоном и кабельным телевидением относятся к подотраслям естественных монополий. Важный способ ограничения монополии состоит в регулировании деятельности таких фирм по поставкам коммунальных услуг. Можно выделить три основные направления регулирования. 1. регулирование цен на услуги путем контроля затрат и рентабельности; 2. установление круга работ, которые могут проводиться на конкурсных началах (поставки сырья и материалов, ремонтные и строительные работы; 3. содействие внедрению новых технологий, способствующих демонополизации предоставления услуг. Кроме того, необходимо провести демонополизацию обслуживания муниципального жилищного фонда и формирования рынка услуг. Здесь региональные и местные органы власти используют такие меры, как разделение функций заказчика услуг ЖКК и подрядчика по их предоставлению, проведение конкурсов по отбору компаний для текущего обслуживания жилья и проведения капитальных ремонтов, заключение договоров на поставку жилищно-коммунальных услуг и т.д. В настоящее время фактически произошло разделение функции собственника жилищного фонда (муниципалитета) и функции обслуживания и управления (специализированные организации); управление единого заказчика района выступает от лица собственника ЖКК; дирекция единого заказчика осуществляет управление собственностью; ремонтно-эксплуатационные организации, коммунальные предприятия выполняют работы по обслуживанию. При этом децентрализация обслуживания проводится за счет активного привлечения частных компаний для предоставления услуг. Таким образом, складывается трехуровневая система управления ЖКХ в соответствии с разделением функций, которая является наиболее рациональным вариантом управления муниципальным хозяйством10: Собственник жилищного фонда и других объектов недвижимости; Заказчик жилищно-коммунальных услуг (служба заказчика); Подрядные организации, обеспечивающие предоставление жилищно-коммунальных услуг. Функции собственника выполняет муниципалитет. При этом в последние годы собственник жилищного фонда нередко выступает в форме товарищества собственников жилья (об этой форме см параграф ). В обязанности муниципалитета входит: формирование финансовых средств, необходимых для оплаты предоставляемых жилищно-коммунальных услуг, определение уровня оплаты жилья и коммунальных услуг нанимателями и арендаторами, в том числе через разработку и утверждение ставок и тарифов на оплату ЖКХ и нормативов потребления коммунальных услуг населением, а также путем выделения средств из местных бюджетов для содержания муниципального жилищного фонда; участие в приемке нового и передаваемого ведомственного фонда в муниципальную собственность; создание, реорганизация и ликвидация муниципальных жилищно-коммунальных предприятий; осуществление контроля за состоянием основных фондов муниципальной собственности; рассмотрение жалоб и заявлений относительно соблюдения договоров найма и аренды в том числе и качества обслуживания. Функцию управления исполняет служба заказчика, которая выполняет: ведение технической документации на находящиеся в управлении строения и объекты инфраструктуры; проведение технических осмотров зданий и других объектов; составление перечня требуемых работ по ремонту и обслуживанию строений и других объектов; составление плана выполнения работ по текущему и капитальному ремонту с учетом состояния объектов и возможного объема финансовых средств для их осуществления; проведение конкурсов на обслуживание жилищного фонда, а также на выполнение капитального ремонта; заключение договоров с предприятиями-поставщиками жилищно-коммунальных услуг; выполнение диспетчерских функций по приему заявок от населения; осуществление систематического контроля и оценки соответствия реально предоставляемого качества обслуживания тому, который предусмотрен в договоре; формирование штрафных санкций к организациям и предприятиям, предоставляющим услуги, в случае нарушения ими договорных обязательств; оплата услуг предоставляемых жилищными и коммунальными предприятиями, в соответствии с заключенными договорами и с учетом штрафных санкций; обеспечение учета и соблюдение договоров найма и аренды; предоставление интересов собственника по его поручению в государственных и других учреждениях, а также возможно, в товариществах собственников жилья; осуществление сбора установленных платежей с нанимателей и арендаторов, а также собственников квартир; ведение бухгалтерского учета и различных финансовых операций; разработка положений по эффективному использованию нежилых помещений и земельных участков. Функцию обслуживания выполняют организации подрядчики. Она включает: мониторинг состояния жилищного фонда; профилактическое техническое обслуживание и ремонтные работы, за счет которых достигается уменьшение частоты и степени серьезности аварий и продлевается срок годности как основных элементов, так и всего здания в целом; уборка мест общего пользования; уборка придомовых территорий; благоустройство придомовых территорий; вывоз мусора; осуществление подготовки жилищного фонда и других объектов инфраструктуры к эксплуатации в зимнее время; устранение аварийных ситуаций; удовлетворение заявок жильцов на устранение различных неисправностей. При данном варианте схема взаимодействия данным организаций такова: собственник (соответствующее подразделение муниципалитета) заключает со специально созданной или выбранной на конкурсной основе организацией –службой заказчика – договор на управление. В свою очередь, служба заказчика заключает договор на обслуживание с выборными на конкурсной основе ремонтно-эксплуатационными организациями, коммунальными предприятиями, а также с нанимателями и арендаторами жилищного фонда. Жилищные, жилищно-строительные кооперативы и товарищества собственников жилья, обладая правом выбора между самоуправлением и заключением договора на управление, могут в принципе заключить такой договор со службой заказчика, как специализированной организацией, предоставляющей услуги по управлению муниципальным жилищным фондом. Раскроем понятие «управление жилищным фондом». Управление жилищным фондом (с учетом форм собственности) осуществляется собственником жилищного фонда непосредственно, либо через уполномоченные органы. Так, Управление частным жилищным фондом осуществляется собственниками, объединениями собственников жилых помещений, либо управляющей организацией по поручению собственника или объединения собственников. От лица собственников государственного жилищного фонда (Российской Федерации, ее субъектов) на практике управление осуществляют специализированные подразделения или структуры органов государственной власти (например, комитеты по управлению государственным имуществом), а также предприятия различных форм собственности, которым жилищный фонд передан в хозяйственное ведение или оперативное управление. Управление муниципальным жилищным фондом осуществляется органами местного самоуправления и уполномоченными ими организациями11. Необходимо иметь в виду, что обладание недвижимостью (жилищным фондом) возлагается на собственника «бремя» несения определенных обязанностей (функций). Основными функциями собственника жилищного фонда на рынке жилищно-коммунальных услуг являются: соблюдение нормативно-технических требований к содержанию и использованию жилья и объектов инженерной инфраструктуры; обеспечение соответствующего уровня финансирования для содержания принадлежащей ему недвижимости; разработка и заключение договоров найма и аренды жилых и нежилых помещений в принадлежащем ему жилищном фонде. Необходимо остановиться на рассмотрение понятий служба заказчика, который является субъектом рыночных отношений и играет важную, если не ключевую роль в развитии конкуренции в муниципальном жилищном хозяйстве. Перед службой заказчика стоят следующие задачи: выбор наилучшего подрядчика по предоставлению жилищных и коммунальных услуг на вверенном ему в управление жилищном фонде; заключение договоров с выбранными подрядчиками на предоставление жилищных и коммунальных услуг заданного количества, качества и стоимости; обеспечение системы контроля за предоставлением этих услуг и оплаты их по факту предоставления. При организации управления жилищным фондом необходимо исходить из следующего: - разделение функций по управлению жилищным фондом и по его эксплуатации; управление жилищным фондом – выполнение функций по организации эксплуатации, ремонта и санитарной очистки, контроль и оценка содержания домовладений, анализ и перспективное планирование, обеспечение поставки услуг; эксплуатация жилищного фонда – выполнение конкретных работ и услуг по техническому обслуживанию и ремонту согласно договору; организации, выполняющие функции управления жилищным фондом (службы заказчика) и организации, выполняющие работы по его эксплуатации и ремонту (РЭП, РЭУ т.п.), могут быть созданы на базе различных форм собственности: частной, государственной, муниципальной. Собственности общественных объединения (организаций). Выполнение организации функции управления жилищным фондом не предоставляет прав собственности; Выполнением работ по обслуживанию, эксплуатации и ремонту жилищного фонда может осуществляться как одним подрядчиком, так и различными специализированными подрядчиками, имеющими соответствующие лицензии. При этом, решение о формах привлечения тех или иных подрядчиков для выполнения работ по обслуживанию, эксплуатации и ремонту дома и его инженерного оборудования принимает собственник фонда или уполномоченная им организация, в управлении которого находится дом. Жилой дом (строение) может находится в управлении только одной организации. Необходимо учитывать принцип формирования социальных механизмов распределения и использования жилищного фонда. Этот принцип реализуется по многим направлениям, требующим в ряде случаев прямо противоположных решений. Социальная политика в сфере ЖКК предусматривает прежде всего разработку на федеральном и региональном уровнях стандартов, предоставляющих собой нормативы средней социальной обеспеченности жильем, стоимости предоставления коммунальных услуг и уровня платежей населения. Они закладываются в основу расчета объема финансирования из федерального бюджета и используются для распределения бюджетных средств субъектов РФ между муниципальными образованьями. Для повышения эффективности работы ЖКХ необходимо создание такого экономического механизма, который бы отвечал рыночным отношениям. О должен включать: формирование механизма финансирования ЖКК в условиях рыночных отношений между производителями и потребителями услуг, а также применение механизма ресурсосбережения в ЖКК, обеспечивающего равную заинтересованность поставщиков и потребителей в экономном расходовании как материальных, так и денежных средств. Создание нового механизма финансирования ЖКК требует проведение радикальных изменений в системе оплаты жилищно-коммунальных услуг, ценообразовании на услуги ЖКК и привлечении внебюджетных инвестиций в его развитие. |