Организация прохождения муниципальной службы в муниципальных об. Организация прохождения муниципальной службы в муниципальном образовании вкр сакун Александры
 Скачать 52.78 Kb.
|
|
Глава 2. Анализ практики по организации муниципальной службы 2.1 Мировой опыт по организации муниципальной службы. Как правило, местное самоуправление включает в себя такие два элемента как выборный орган (выборное муниципальное собрание, по-разному везде именующееся – дума, совет) и исполнительный орган. Исполнительный орган может быть как единоличным, так и коллегиальным. Единоличным органом выступает, например, мэр (Франция) или бургомистр (ФРГ). Примером коллегиального органа послужит магистрат в отдельных землях ФРГ или джунта в Италии. Исполнительный орган – это постоянно действующая структура, а выборное же собрание собирается периодически, с целью решения конкретных общественно-важных вопросов. Представительные выборные органы местного самоуправления обозначаются как совет графства (в США и Великобритании), или муниципальный совет, коммунальный совет, генеральный совет. Часто применим также термин «муниципалитет», который одновременно обозначает и территорию, и орган. Представительные органы местного самоуправления, как правило, избираются населением путем прямого голосования. Обычно это мажоритарная система (то есть граждане голосуют индивидуально за определенных лиц – депутатов местных органов). Избираются конкретные члены формирующегося муниципалитета по избирательным округам, которые бывают одномандатные или многомандатные. Различается срок полномочий таких избираемых органов – он варьируется от 1 года до 6 лет. При длительном сроке функционирования представительные органы местного самоуправления могут частично обновляться. Иначе говоря, происходит ротация кадров, как, к примеру, во Франции, где генеральные советы наполовину обновляются раз в три года. Чаще всего представительные органы местного самоуправления однопалатные, хотя иногда бывают и двухпалатные, как в парламентах. Так, муниципальное собрание Нью-Йорка состоит из двух палат. Форма работы этих выборных органов – сессии, как и у парламента. Частота проведения сессий – около 1-2 раза в месяц. Реже – 1 раз в неделю. Частота собраний представительных органов местного самоуправления зависит от их уровня: чем выше – тем реже они собираются. К примеру, совет графства в Англии и Уэльсе собирается 1 раз в квартал (то есть 4 раза в год) а генеральный совет – представительное собрание департамента Франции – собирается 2 раза в год. Данным представительным органом на сессии принимаются решения в пределах своей компетенции, отведенной им законом. Муниципальные услуги или городские услуги относятся к основным услугам, которые жители города ожидают от городских властей в обмен на налоги, которые платят граждане. Основные городские службы могут включать канализацию (как канализацию, так и мусор), воду, улицы, публичную библиотеку, школы, инспекцию пищевых продуктов, пожарную часть, полицию, скорую помощь и другие отделы здравоохранения вопросы и транспорт. Городские власти часто работают или заключают контракты на дополнительные коммунальные услуги, такие как электричество, газ и кабельное телевидение. Мумбаи даже предоставляет услуги маяка. Доступные муниципальные услуги для любого отдельного муниципалитета будут зависеть от местоположения, истории, географии, уставов и традиций. Предоставляемые услуги могут варьироваться от страны к стране или даже внутри страны. Услуги могут предоставляться непосредственно департаментом муниципалитета или передаваться по субподряду третьей стороне. Финансирование предоставляемых услуг зависит от конкретного муниципалитета. Финансирование может включать налоговые поступления ( налог на имущество , подоходный налог , муниципальный налог с продаж ), сборы (например, разрешения на строительство ), гранты от других правительств, штрафы, такие как превышение скорости или нарушение правил парковки, плата за использование дополнительных услуг или другие источники, такие как прибыль. от коммунальных предприятий, находящихся в собственности или под управлением муниципалитета. Вероятно, наибольшее влияние оказывает страна, в которой находится муниципалитет. В Великобритании сочетание местного налогообложенияна основе стоимости имущества и грантов центрального правительства является основным средством финансирования основных услуг. Это дополняется номинальной платой за предоставленные услуги (например, места для проведения досуга). За некоторые услуги взимается конкурентоспособная плата по сравнению с коммерческими услугами, которая позволяет получать прибыль. Для других услуг полные коммерческие ставки могут взиматься, например, с муниципальных коммунальных услуг или коммерческой недвижимости. В большинстве случаев услуги частично или полностью субсидируются муниципалитетом. В последние годы британским советам была предоставлена некоторая свобода действий в поиске альтернативного финансирования, которое может быть простым спонсорством цветочных корзин для продажи излишков зданий и земли за услуги частных фирм. В некоторых известных случаях Муниципалитеты в других странах могут иметь другие методы финансирования (например, местные подоходные налоги или даже прибыль коммунальных предприятий или промышленных предприятий, полностью принадлежащих муниципалитету). В Соединенном Королевстве до их упразднения муниципальные корпорации были влиятельными организациями. В период своего викторианского расцвета, с ростом урбанизации и индустриализации, они могли нести ответственность за продвижение, организацию, финансирование, строительство и управление всем, от жилья до водоснабжения, энергоснабжения в виде газа и электричества, до внедрения электрические трамваи; почти любая деятельность, которую отцы города считали необходимой для содействия экономическому, социальному и экологическому благополучию их муниципалитета. Однако особые полномочия должны были быть предоставлены через местные законы в парламенте (например, Закон о водопроводных сооружениях Манчестерской корпорации, необходимый для строительства водохранилищ Манчестера). По мере того как времена менялись, муниципальные корпорации продолжали пытаться продвигать дело своих муниципалитетов. Например, в 1930-х годах авиация была новым технологическим рубежом, и муниципалитеты работали над продвижением себя за счет развития муниципальных аэропортов. По большей части муниципалитеты Великобритании потеряли свои внутренние коммунальные службы из-за национализации и централизации коммунальных услуг. Заметным исключением является Кингстон-апон-Халл , в котором до сих пор есть муниципальная телефонная компания, известная как Kingston Communications . Одной из тенденций в Великобритании (во имя эффективности) была приватизация департаментов, передача персонала и активов новой организации и заключение контрактов с новой организацией на оказание услуг совету. Эта модель использовалась для услуг от уборки дорог до социального жилья и мест отдыха, хотя, похоже, ни один совет еще не осмелился сделать это для более высококлассных услуг, таких как школы и социальные службы. В Великобритании пожарные и полицейские службы не находятся под непосредственным муниципальным контролем, даже если силы можно тесно идентифицировать с конкретным муниципальным районом, таким как Большой Лондон. Однако пожарные и полицейские службы частично оплачиваются за счет надбавок к местным налогам, и, хотя они не имеют права голоса в оперативных вопросах, местные органы власти назначают членов комитета для наблюдения за работой каждой силы. Главным вопросом местных представительных органов считается утверждение местного бюджета и распределение средств в рамках выбранного бюджета. Также принимаются акты по вопросам решения различного рода местных проблем. Ответственность за исполнение таких актов возлагается на исполнительный орган – не только на коллегиальный, но и на единоличный. В основном, единоличный орган, или должностное лицо (мэр, бургомистр, алькальд) является выборным. Оно может быть избрано напрямую населением (одновременно с представительным органом), в определенных странах мэры официально назначаются главой государства по предложению представительного местного органа (в Бельгии и Голландии). Функции мэра или бургомистра бывают разнообразными: в каких-то странах это единоличный исполнительно-распорядительный орган власти, в каких-то – это председатель коллегии, которая представлена избранными депутатами местного органа власти. В некоторых странах он исполняет лишь задачи по представительству, а совет нанимает профессионального управленца, который фактически и руководит вопросами местного значения. Мэр или бургомистр в данном случае всего лишь встречает делегации, посещает различные собрания и т.д. Подобная система имеется в США и названа «совет-менеджер». Под менеджером в данном контексте понимается профессиональный чиновник, нанятый советом, с которым заключен контракт, и работающий в роли менеджера-управляющего. Он ведет оперативные дела, контролирует финансы и деятельность разных муниципальных служб. Если он справляется с должностными обязанностями, то контракт будет продлен, если нет – то совет найдет другого, более подходящего на эту роль. Необходимо отметить, что муниципальные органы имеют право на создание постоянных или временных комиссий, образующихся по отраслевому признаку: комиссии по делам просвещения, культуры, охране окружающей среды и т.д. Сотрудники данных комиссий отнесены к категории муниципальных служащих. Иногда муниципальные служащие исполняют какиелибо отдельные задания местного представительного органа. Стоит заметить, что во многих странах эти комиссии имеют не только совещательные и консультативные полномочия, но обладают и распорядительными правами [1]. Органы местного самоуправления занимаются принятием нормативных актов. Эти акты могут приниматься представительными органами в пределах своей компетенции. В каких-то странах акты, которые были приняты местными органами, могут быть оспорены в судебном порядке. В некоторых случаях это обычный суд, а в других – и специальная административная юстиция (это в таких странах, где имеется система административных судов). В заключении стоит отметить, что муниципальная служба в других странах представлена органами местного самоуправления и исходя из особенностей муниципальной системы обладает структурными и организационными отличиями. Однако главный акцент делается на разделении выборных и нанимаемых должностей по аналогии с разделением государственных служащих на политические (руководящие) должности и исполнительные (чиновники) служащие. 2.2 Организация муниципальной службы в Российской Федерации. Под организацией муниципальной службы подразумевается ее формирование как деятельности, и включает в себя множество вопросов: - установление наименований должностей и определение круга полномочий по каждой должности отдельно; - разработка правил поступления на муниципальную службу и основания ее прекращения; - подготовка кадров и повышение их квалификации; - определение мер дисциплинарной и иной ответственности. Необходимым элементом любой управленческой структуры, в том числе и структуры местного самоуправления, является должность. Именно иерархия муниципальных должностей обуславливает основы организации муниципальной службы. В Федеральном законе № 25 муниципальная должность понимается как должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации. Для установления порядка учреждения наименований должностей муниципальной службы в РФ вводится термин «Реестр муниципальных должностей». В реестре могут быть предусмотрены должности муниципальной службы, которые закреплены в законе о муниципальной службе. Реестр должностей способствует реализации принципа единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе и к повышению эффективности работы органов местного самоуправления. Должности муниципальной службы подразделяются на следующие группы: 1) высшие должности муниципальной службы; 2) главные должности муниципальной службы; 3) ведущие должности муниципальной службы; 4) старшие должности муниципальной службы; 5) младшие должности муниципальной службы. В связи с установленным соотношением должностей законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ определяются квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Законом субъекта РФ могут быть предусмотрены классные чины муниципальных служащих и установлен порядок их присвоения, а также порядок их сохранения при переводе муниципальных служащих на иные должности муниципальной службы и при увольнении с муниципальной службы. Лица, исполняющие обязанности по муниципальной службе за денежное вознаграждение, именуются муниципальными служащими [12]. В Федеральном законе о муниципальной службе особое внимание уделяется выборным муниципальным должностям. Так, лица, занимающие выборные должности, не являются муниципальными служащими. К их числу относятся: должности депутатов, глава города, а также лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, которые не замещают должности муниципальной службы. Одним их основных организационных пунктов в ФЗ № 25 является закрепление принципа равенства: «при поступлении на муниципальную службу, а также при ее прохождении не допускается каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъекта Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном Конституцией РФ и федеральными законами» [12]. Основы организации муниципальной службы представляют собой сложную иерархическую систему, позволяющую любому гражданину, в соответствие с законодательством, занимать муниципальную должность, избегать несправедливости и неравенства. Основные законы, регламентирующие организационные принципы муниципальной службы, находятся в открытом доступе, что позволяет всем желающим знакомиться с необходимой информацией. 2.3 Организация прохождения муниципальной службы в субъектах Федерации Муниципальная служба на территории субъекта Федерации – это урегулированная положениями федерального и регионального законодательства и местного нормотворчества специальная профессиональная деятельность лиц, замещающих должности муниципальной службы и обслуживающих систему местного самоуправления для решения задач социально-экономического развития и обеспечения благосостояния населения посредством реализации полномочий муниципальных органов, в том числе для оказания муниципальных услуг местному населению. Роль и значение муниципальной службы, реализуемой на территории субъекта Федерации, определяется теми полномочиями, которые возложены на систему местного самоуправления для обеспечения прав и свобод местного населения. Основными источниками правового регулирования муниципальной службы на территории субъекта Федерации являются следующие: Конституция России и федеральное законодательство. В соответствии с конституционными положениями определение основных начал организации и реализации публичного управления на местном уровне относятся к предметам, которые совместно регулируются усилиями Российской Федерации и регионов. Это предполагает, что положениями федерального законодательства определяются основные принципы муниципальной службы, в региональном законодательстве и местном нормотворчестве осуществляется конкретизация положений федерального законодательства исходя из специфических особенностей территории субъекта Федерации и муниципалитета; Положения регионального законодательства. Они не только конкретизируют федеральные нормы, но фактически обеспечивают возможность применения на практике общих положений; Положение муниципального нормотворчества – регламентируют практические аспекты муниципального управления и муниципальной службы. Порядок поступления и прохождения муниципальной службы, определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации, включая и законодательство Российской Федерации о труде. К условиям поступления на муниципальную службу относятся: 1) гражданство Российской Федерации, так как, согласно Закону, муниципальным служащим может быть только гражданин Российской Федерации. Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к муниципальной службе. При этом не допускается установление при поступлении на муниципальную службу, каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений и преимуществ в зависимости от расы, пола, национальности, отношения к религии и т.д. Замещение вакантной должности муниципальной службы возможно на основе результатов соответствующего конкурса, который является одной из гарантий права на равный доступ к муниципальной службе. Так, согласно Закону Московской области «О муниципальной должностях и муниципальной службе в Московской области» конкурс проводится в форме конкурса документов (на замещение вакантной старшей должности муниципальной службы) или конкурса-испытания (на замещение вакантных главной и ведущей должностей муниципальной службы). В региональном законодательстве субъектов Российской Федерации, например, в законе Приморского края «О муниципальной службе в Приморском крае» [2], право поступления на муниципальную службу имеют граждане Российской Федерации, достигшие восемнадцати лет, но не старше 60 лет, имеющие профессиональное образование и отвечающие квалификационным требованиям занимаемой должности муниципальной службы. При поступлении на муниципальную службу, а также при ее прохождении не допускается, установление каких бы то ни было, прямых или косвенных ограничений в зависимости от пола, национальности, социального происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждениям, принадлежности к общественным объединениям. Для граждан, впервые принятых на муниципальную службу, может быть установлен испытательный срок. Порядок и условия испытания устанавливаются федеральными актами и законодательством субъектов Федерации. Например, в Законе Томской области «О муниципальной службе в Томской области» [8] установлен испытательный срок в три месяца. Законом г. Москвы «О муниципальной службе в районах города Москвы» [10] определено, что граждане, впервые принимаемые на муниципальную должность, а также для муниципальных служащих при переводе на муниципальную должность другой группы или иного профиля, устанавливать испытание от трех до шести месяцев. В этот срок не засчитываются период временной нетрудоспособности и другие периоды, когда муниципальный служащий отсутствовал на службе по уважительным причинам. До окончания срока испытания квалификационный разряд не присваивается. Гражданин, поступающий на муниципальную службу, обязан владеть государственным языком. В соответствии со ст. 68 Конституции РФ государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык. Значит, каждый муниципальный служащий России обязан свободно владеть русским языком. Если гражданина принимают на работу в орган муниципальной власти субъекта Федерации, т.е. республики, которая установила свой государственный язык, то к нему можно предъявить требования знать оба этих языка. Аттестация в органах местного самоуправления проводится аттестационной комиссией, формируемой в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Законами субъектов Российской Федерации предусмотрен, что аттестация проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года (Воронежская область, Московская область, Новгородская область, Омская область, Приморский край и др.) При невозможности трудоустройства муниципальному служащему, заключившему трудовой договор на неопределенный срок, гарантируется переподготовка (переквалификация) за счет средств местного бюджета с сохранением на период переподготовки денежного содержания по занимаемой ранее должности и непрерывного трудового стажа, а также представление возможности замещения иной муниципальной должности муниципальной службы. При увольнении в связи с ликвидацией органа местного самоуправления или сокращения численности его штата муниципальному служащему выплачивается средний заработок по ранее занимаемой должности в течение трех месяцев. В случае непредставления муниципальному служащему в соответствии с его профессией и квалификацией иной должности он остается в резерве муниципальных служащих муниципального образования с сохранением в течение года непрерывного стажа муниципальной службы. |