Организация прохождения муниципальной службы в муниципальных об. Организация прохождения муниципальной службы в муниципальном образовании вкр сакун Александры
 Скачать 52.78 Kb.
|
«муниципальный».В российской юридической литературе выделяют два подхода в понимании муниципальной службы: муниципальная служба как вид публичной службы и муниципальная служба как самостоятельный вид службы, не входящий в систему публичной службы. Наиболее распространенным является первый подход в понимании муниципальной службы как вида публичной службы. В обоснование настоящего подхода была положена классификация служебной деятельности, предложенная Ю.Н. Стариловым, предложил подразделить все виды служебной деятельности на службу публичную и частную, при этом публичная служба должна включать профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов публичного права федерального, субъектного и муниципального уровней, мотивируя это тем, что при известных различиях оба вида публичной службы (государственную и муниципальную) объединяют общие вопросы: понятие, задачи, функции, виды управления и правовые источники. Сторонниками данной классификации является большинство ученых. По мнению Б. Н. Габричидзе и А. Г. Чернявского, «муниципальная служба в целом должна быть отнесена к публичной службе». Основная классификация служебной деятельности, в соответствии с которой муниципальная служба является видом публичной службы, получила дальнейшее развитие в трудах других ученых. Так, В.А. Козбаненко констатирует, что «понятие «публичная служба» является более емким, объединяющим не только государственную и муниципальную службы, но и другие виды служебной деятельности в публичных организациях, учреждениях. К таким служащим относятся лица, находящиеся на публичной службе или на службе у юридического лица публичного права. Публичная служба включает в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов права: федеральных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и образуемых ими органов, а также публичных объединений, фондов, учреждений, организаций и т.п. Тогда в зависимости от природы и характера правового отношения в системе публичной гражданской служебной деятельности можно выделить государственно-служебное и муниципально-служебное отношения (публичное право, административное право), отличные от частноправового трудового отношения (частное право, трудовое право)». Сторонники второго подхода основывают свою позицию на положениях Конституции РФ о государственном устройстве и отождествлении понятий «государственная» и «публичная служба». В Российской Федерации органы местного самоуправления, согласно ст. 12 Конституции РФ, не входят в систему органов государственной власти и, следовательно, законодательство Российской Федерации не позволяет отнести муниципальную службу к государственной (публичной) службе. Однако не представляется правильным отождествлять государственную и публичную службу Определение публичной службы следует из сочетания понятий «служба» и «публичный». Служба может определяться как вид общественно полезной деятельности или как социально-правовой институт, как система государственных органов, как профессиональная деятельность служащих по организации и реализации полномочий государственных, общественных и иных структур. Понятие «публичный» означает «совершающийся в присутствии общества, публики, открытый, гласный», а во втором значении – «общественный, находящийся в распоряжении общества, не частный». С. Е. Чаннов определяет в данном контексте «публичный» как «направленный на достижение общественного блага». Таким образом, важнейшими смысловыми доминантами являются здесь понятия государственной структуры и общественного блага, а публичная служба должна пониматься как социально-правовой институт, реализующий общественное право на государственное управление. В российской системе права принято узкое понимание публичной службы как профессиональной деятельности по исполнению полномочий федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления10. Публичная служба является собирательной категорией, в рамках которой государственная и муниципальная служба объединяются по принципу наличия общих определенных функций, наделения служащих однородно определенным статусом, наличия специально оговоренных условий доступа к службе, а также условий, требований и ограничений прохождения публичной службы. По мнению С.Е. Чаннова, публичная служба «имеет целью обеспечение надлежащей деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц». В правовом отношении публичная служба есть совокупность юридических норм, регулирующих статус государственного и муниципального служащего, определяющих их деятельность, порядок поступления, продвижения по службе и ее прекращения. В.А. Козбаненко отмечает, что понятие публичной службы «включает в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов права: федеральных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и образуемых ими органов, а также публичных объединений, фондов, учреждений, организаций и т.п. Тогда в зависимости от природы и характера правового отношения в системе публичной гражданской служебной деятельности можно выделить государственно-служебное и муниципально-служебное отношения (публичное право, административное право), отличные от частноправового трудового отношения (частное право, трудовое право)». Таким образом, понятие «публичная служба» предлагает точное отображение содержания служебной деятельности государственных и муниципальных служащих. Как один из институтов демократической политической системы, публичная служба призвана обеспечивать устойчивую взаимосвязь различных элементов государственных отношений и политического процесса, что способствует целостности и системности государства. Изложенное позволяет сделать вывод о том, что муниципальная служба является одним из видов публичной службы, наряду с государственной службой. Законодательное закрепление института муниципальной службы дано в ст. 2 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», в которой категория «муниципальная служба» определяется как профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Из приведенного законодательного определения муниципальной службы можно выделить следующие признаки. Прежде всего, муниципальной службой является деятельность. Применительно к данному понятию - это активное выполнение ряда обязанностей на должностях муниципальной службы на основании трудового договора (контракта). Данные обязанности устанавливаются в целях обеспечения исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. Следующий признак муниципальной службы тот, что эта деятельность профессиональная, то есть предполагающая наличие определенных профессиональных (специальных) знаний (образования), необходимых для осуществления обязанностей по муниципальной службе. За выполнение профессиональных обязанностей муниципальные служащие получают денежное содержание из местного бюджета (оплату труда). ФЗ «О муниципальной службе в РФ» одним из главных признаков муниципальной службы называет осуществление ее на постоянной основе. Следует заметить, что термин «постоянная основа» применяется в самых различных федеральных законах, а также иных нормативных правовых актах. Так, например, в Конституции РФ установлено, что депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ работают на профессиональной постоянной основе. В соответствии со Сводным перечнем государственных должностей Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 3216, к названным должностям относится также должность члена Центральной избирательной комиссии РФ. Данный термин используется и в актах о государственной гражданской службе. Например, в Положении о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, которое утверждено Указом Президента РФ «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» предусмотрено, что для проведения конкурса правовым актом государственного органа образуется конкурсная комиссия, действующая на постоянной основе. Термин «постоянная основа» используется также в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»18, однако и в нем нет соответствующего определения этой нормы. Так, в законе говорится, что выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с настоящим Федеральным законом и Уставом муниципального образования. Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10 % депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность менее 10 человек – 1 депутат. Осуществляющие полномочия на постоянной основе депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности. В учебной литературе нередко можно встретить следующую точку зрения по поводу содержания нормы-дефиниции «на постоянной основе». Так, применительно к представительному органу муниципального района говорится о том, что поскольку он формируется органами местного самоуправления, то работает не по созывам, а действует на постоянной основе бессрочно. В трудовом праве с трудовыми договорами, заключенными на неопределенный срок связывают постоянную работу, не ограниченную каким-либо сроком. Таким образом, можно предположить, что термин «постоянная основа» и термин «постоянная работа» – это синонимы. Однако такой подход к понятию «постоянная основа» не может быть применен к лицам, предусмотренным в ст. 40 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Они исполняют свои полномочия только в течение определенного Уставом муниципального образования срока, который не может быть менее двух и более пяти лет. Представляется, что термин «постоянная основа», который применяется в качестве квалифицирующего признака, позволяющего отличить муниципальную службу от других видов деятельности, связанных с осуществлением местного самоуправления, лишний в соответствующем определении. Это иногда позволяет правоприменителю манипулировать при определении понятия «муниципальный служащий»: тот, кто работает на постоянной основе, – это муниципальный служащий, тот, кто выполняет соответствующие обязанности в течение определенного срока – нет. Вызывают споры и позиция некоторых специалистов в области муниципальной службы. Так, А.А. Замотаев утверждает, что муниципальная служба – это деятельность на постоянной основе, т.е. предусматривающая наличие долговременных, устойчивых взаимоотношений муниципального служащего с органом местного самоуправления как с работодателем. В учебнике по административному праву говорится о муниципальной службе как о деятельности, организованной на постоянной основе (осуществляемой муниципальным служащим в качестве основной работы в течение неопределенного времени – постоянно). Однако это не соответствует смыслу ст. 10 ФЗ «О муниципальной службе в РФ», согласно которой муниципальный служащий выполняет обязанности по муниципальной должности муниципальной службы. Законодатель не уточняет срок выполнения этих обязанностей, поэтому он при определении понятия «муниципальный служащий» юридического значения не имеет. В связи с чем, термин «постоянная основа» необходимо исключить из определения муниципальной службы, применив в ней термины «лица, замещающие муниципальную должность» и «лица, не замещающие муниципальную должность». Это будет соответствовать применению единой терминологии как в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», так и в иных нормативных актах. Следующим признаком муниципальной службы является то, что выполнение обязанностей по муниципальной службе осуществляется на основании трудового договора (контракта). Изложенное позволяет сделать вывод о том, что муниципальную службу можно рассматривать с объективной и субъективной сторон. С объективной стороны муниципальная служба представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые связаны с зачислением на должность, поощрением, прохождением службы, отставкой и т.д. В этом смысле муниципальная служба рассматривается как комплексный правовой институт. С субъективной стороны муниципальная служба – профессиональная деятельность лиц, которые занимают оплачиваемые невыборные должности в органах местного самоуправления и реализуют принадлежащие муниципальному образованию права и обязанности. 1.2 Принципы организации и функционирования муниципальной службы Понимание муниципальной службы как публичного правового института не ограничивается законодательным закреплением понятия «муниципальная служба». В регламентировании института муниципальной службы важное значение имеют его правовые принципы. Принципы муниципальной службы – это основополагающие положения, выражающие объективные закономерности и научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций органов местного самоуправления, полномочий муниципальных служащих, действующие в системе публичной власти, и в частности, в системе муниципальной службы . Следует разграничить принципы муниципальной службы, учитывая ее сходство с государственной службой в силу общей социальной сущности в масштабах общества и классифицировать все принципы муниципальной службы на: – общие принципы муниципальной службы; – специальные принципы муниципальной службы . Итак, первым среди принципов муниципальной службы назван принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина (п. 1 ст. 4 ФЗ «О муниципальной службе в РФ». Этот принцип основывается на ст. Конституции РФ. Кроме того, юридическая природа прав и свобод человека определена в ст.ст. 17, 18 Конституции РФ, которые непосредственно касаются функционирования муниципальной службы, а также личной служебной деятельности всех муниципальных служащих. Отсюда вытекает требование к муниципальным служащим обеспечивать и защищать конституционно-правовой статус гражданина Российской Федерации . В п. 2 ст. 4 ФЗ «О муниципальной службе в РФ» закреплен принцип равного доступа граждан, смысл и значение которого заключается в том, что при приеме на муниципальную службу не допускается каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ одних граждан перед другими. Несмотря на то, что при поступлении на муниципальную службу и ее прохождении запрещена всякая дискриминация по полу, расе, национальности, происхождению, имущественному и должностному положению, месту жительства, отношению к религии, убеждениям, принадлежности к общественным объединениям, вместе с тем для гражданина возможность доступа к данной службе зависит от таких факторов, как наличие специального образования и подготовки, соответствующих содержанию и объему полномочий вакантной должности муниципальной службы. Таким образом, право равного доступа граждан к муниципальной службе не может рассматриваться как абсолютное. Его реализация обусловлена рядом требований, например, необходимостью знать государственный язык Российской Федерации, и это в полной мере соответствует мировой юридической практике, в том числе Международному пакту о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. Так, судом первой инстанции было установлено постановлением Главы муниципального района одновременно с объявлением о проведении конкурса по формированию и подготовке кадрового резерва для замещения вакантных должностей были утверждены проекты срочных трудовых договоров. Условие заключения трудового договора сроком на 1 год противоречит требованиям ст. 2 ФЗ № 25-ФЗ, определяющей муниципальную службу, как профессиональную деятельность граждан, осуществляемую на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Кроме того, условие срочности трудового договора противоречит Положению о порядке проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах муниципального района, которым прямо запрещено проведение конкурса при заключении с муниципальным служащим срочного трудового договора. При таких обстоятельствах на момент объявления конкурса, равно как на дату его проведения на замещение должности для формирования воли претендентов в общедоступном месте, компетентным на то лицом, были размещены проекты срочных трудовых договоров (утверждены постановлением Главы муниципального района) не соответствующие требованиям формальной определенности, что недопустимо, поскольку неопределенность содержания соответствующего законодательного регулирования ведет к нарушению закрепленного в ст. 4 ФЗ № 25-ФЗ принципа муниципальной службы о равном доступе граждан к муниципальной службе . В п. 3 ст. 4 ФЗ «О муниципальной службе» закреплен принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих. Данный принцип можно считать одним из основополагающих при организации и функционировании муниципальных органов власти в Российской Федерации. Причем здесь стоит сказать о различии между понятиями профессионализма и компетентности. В определении понятия муниципальной службы в качестве ведущего признака выделяется именно профессиональная деятельность, требующая для своего осуществления специальных знаний и навыков. Под профессиональной следует понимать деятельность, осуществляемую на основе специальных знаний и навыков. Муниципальная служба как вид профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение полномочий органов местного самоуправления лицами, находящимися на муниципальных должностях. Профессионализм, в свою очередь, предполагает исполнение муниципальным служащим своих должностных обязанностей постоянно и за регулярно получаемое вознаграждение. Компетентность же отражает объем знаний и опыт работника . Несмотря на то, что в последние годы термины «профессионализм», «компетентность», «компетенция» приобретают все более широкое употребление, до настоящего времени общепринятой трактовки еще не сложилось. Профессионализм – это высокая степень овладения какой-либо профессией, характеризуемая мастерством и высокой компетентностью. Достижение муниципальным служащим высокого уровня профессионализма основывается на приобретении им необходимого объема знаний и овладении умениями и навыками управленческой деятельности30F5. Профессионализм тесно связан с понятием «компетентность», которая означает доскональное знание своего дела, сути выполняемой работы, норм, правил и процедур организации, а также наличие умений и навыков, способствующих эффективной реализации этих знаний в практической деятельности . Н.М. Добрынин определяет компетентность как показатель профессионализма, степень выраженности присущего человеку профессионального опыта; глубокое, доскональное знание своего дела, существа выполняемой работы, способов и средств достижения намеченных целей, а также соответствующих умений и навыков; совокупность знаний, позволяющих судить о чем-либо; черта личности . Таким образом, компетентность является высшей степенью развития профессионализма. Принцип профессионализма и компетентности представляет собой глубокое и всестороннее знание и владение практическими навыками в определенной области общественно полезной деятельности и должен использоваться при отборе кандидата на замещение вакантной муниципальной должности33. Реализация на практике принципа профессионализма и компетентности на муниципальной службе обеспечивается, прежде всего, системой профессионального развития муниципальных служащих, работающих в органах местного самоуправления . Профессиональное развитие – это совершенствование кадров в служебно-квалификационном и должностном отношении. Профессиональное развитие персонала – приоритетное направление формирования кадрового состава в системе муниципальной службы, так как основное требование, предъявляемое к муниципальному служащему, – его профессионализм и компетентность. Они складываются из знаний, навыков и умений и, прежде всего, из уровня профессионального образования. При этом судебной практикой признается, что принятие на муниципальную службу на несуществующую должность противоречит ст. 15 ТК РФ, кроме того, принятие лица на муниципальную службу не соответствующего квалификационным требованиям, противоречит требованиям законодательства о муниципальной службе, нарушает права муниципального образования, поскольку на должность, которая предусмотрена штатным расписанием, назначено лицо без учета требований закона, регулирующего отношения муниципальной службы и устанавливающего специальные требования к муниципальным служащим, что противоречит принципу профессионализма и компетентности муниципальных служащих, установленных ст. 4 ФЗ № 25-ФЗ . Содержание принципа стабильности муниципальной службы (п. 4 ст. 4 ФЗ № 25-ФЗ) можно рассматривать в двух аспектах: а) стабильность организации службы; б) стабильность кадрового состава. Муниципальному служащему обеспечивается целый ряд гарантий против произвольных действий, связанных с политической конъюнктурой, с частыми и не всегда обоснованными организационными перестройками. Эти гарантии содержатся в ч. 5 ст. 15 ФЗ № 25-ФЗ, регулирующей понижение в должности муниципального служащего по результатам аттестации; в ст. 19 ФЗ № 25-ФЗ закреплены основания для расторжения трудового договора с муниципальным служащим. Реализация рассматриваемого принцип устанавливает необходимость ограничения представителя нанимателя в своей инициативе по расторжению трудового договора с муниципальным служащим и наличием определенных оснований для увольнения . Одним из основных принципов муниципальной службы является принцип доступности информации о деятельности муниципальных служащих . На муниципальном уровне принимаются соответствующие акты, регулирующие порядок обеспечения доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления. Муниципальные правовые акты могут быть как общего характера и распространяться на все органы местного самоуправления , так и приниматься по отдельным органам местного самоуправления - представительному органу, главы муниципального образования и т.д. Необходимо отметить, что принцип доступности информации о деятельности муниципальных служащих корреспондирует с принципом публичности и открытости деятельности органов местного самоуправления, закрепленным ст. 3 Федерального закона «О противодействии коррупции» . По мнению Э.В. Талапиной, принцип публичности и открытости (транспарентности) несет и превентивную антикоррупционную нагрузку: во-первых, открытость деятельности власти сокращает коррупционные возможности, во-вторых, высвечивает любые отклонения и нарушения, помогая работе правоохранительных органов, в-третьих, позволяет гражданам и организациям включиться в процесс противодействия коррупции . Сущность принципа взаимодействия муниципальной службы с общественными объединениями и гражданами должна реализовываться в рамках функционирования различных звеньев политической системы российского общества и использования различных форм прямой демократии, обеспечивающих взаимопонимание управляющих (муниципальные служащие) и управляемых (граждане). Из этого сложного и многообразного механизма можно вычленить два направления: а) организационное и содержательное взаимодействие с политическими партиями и другими общественными объединениями; б) информационное взаимодействие с гражданами в целях доведения до них как адресатов муниципального управления касающихся их решений, принимаемых и подготавливаемых органами местного самоуправления, что способствует формированию высокого авторитета и престижа муниципальной службы, уважению к профессиональной деятельности служащих как специалистов сложного процесса управления . Принцип единства требований означает также, что все муниципальные служащие подчинены минимуму общих правил, независимо от того, в каком муниципальном образовании они проходят службу. Так, в Реестре должностей муниципальной службы в Пермском крае одним из основных критериев классификации муниципальных должностей было установлено количество населения в муниципальном образовании, которое не предусмотрено федеральным законом. Применение указанного критерия привело к тому, что должности с одними и теми же функциональными признаками относятся к разным группам, в результате чего квалификационные требования к высшей, главной, ведущей и старшей группе должностей различны. Между тем, функциональные признаки данных должностей, должны быть едины, что и зафиксировано в п. 7 ст. 4 ФЗ № 25-ФЗ. Таким образом, введение такого дополнительного критерия классификации должностей муниципальной службы привело к нарушению принципа единства основных требований к муниципальной службе, а также равного доступа граждан к данному виду службы и равных условий ее прохождения независимо от обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего, поскольку должности муниципальной службы с одинаковыми функциональными признаками, учреждаемые в муниципальных органах одинакового вида данным Реестром отнесены к различным классификационным группам, что, следовательно, влечет существенные различия в требованиях, предъявляемых к лицам, претендующим на их занятие по уровню образования, требуемого профессионального опыта и предшествующего стажа службы, а, соответственно и ставит претендентов в неравное положение . Правовая и социальная защищенность муниципальных служащих как базовый принцип, установленный п. 8 ст. 4 ФЗ № 25-ФЗ обеспечивается тем, что для них установлены определенные социальные и правовые гарантии, к примеру, гарантии при понижении в должности или увольнении в связи с несоответствием замещаемой должности вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации (ч. 5. 6 ст. 18 ФЗ № 25-ФЗ), гарантии защиты персональных данных муниципального служащего (ст. 29 ФЗ № 25-ФЗ, гл. 14 ТК РФ). Социальная защищенность муниципального служащего обеспечивается комплексом социальных гарантий, предоставляемых ФЗ № 25-ФЗ. При этом, перечень гарантий не является исчерпывающим, законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии. Как уже было указано выше, одним из основополагающих принципов функционирования муниципальной службы является профессионализм и компетентность муниципальных служащих, значит, они должны нести персональную ответственность за свои действия. В отношении муниципальных служащих закон прямо устанавливает принцип их ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей (п. 9 ст. 4 ФЗ № 25). Согласно принципу, установленному п. 10 ст. 4 ФЗ № 25-ФЗ, муниципальная служба внепартийна. Политическая нейтральность служащих обеспечивается тем, что органы государственной власти и органы местного самоуправления не могут быть учредителями, членами и участниками общественных объединений (ст. 19 Федерального закона «Об общественных объединениях» ). Проведенный анализ принципов организации и функционирования муниципальной службы, показал, что поскольку ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» ориентирует население муниципального образования на большую самостоятельность в решении вопросов местного значения, это также должно быть отражено в специальных принципах муниципальной службы: деятельность муниципальных служащих по решению вопросов местного значения исходя из интересов населения муниципального образования. 1.3 Нормативно-правовое регулирование института муниципальной службы Специфика правового регулирования института муниципальной службы Российской Федерации, в первую очередь, обусловлена территориальным фактором. По состоянию на 1 января 2015 г. в России насчитывается 22 923 муниципальных образования, из них 341 – в Самарской области . Безусловно, правовое регулирование муниципальной службы в каждом муниципальном образовании различается, в том числе в силу наличия собственных муниципальных правовых актов. Тем не менее оно должно базироваться на единых принципах, которыми выступают фундаментальные (конституционные), а также принципы, закрепленные в законах о местном самоуправлении или непосредственно в отраслевых законах о муниципальной службе . Институт муниципальной службы, занимая важное место в правовой системе Российской Федерации, регулируется целым комплексом нормативных правовых актов. Представители науки муниципального права отмечают, что муниципальная служба как объект изучения является составной частью комплексной науки муниципального права Российской Федерации. Правовое регулирование муниципальной службы осуществляется на трех уровнях: федеральном; субъектов Российской Федерации; муниципальном . В первую очередь законодательство о муниципальной службе основывается на Конституции РФ. Конституция РФ не содержит статей, непосредственно касающихся муниципальной службы, однако в ней есть принципы, которые были положены в основу организации и функционирования муниципальной службы. Так, ст. 130 Конституции РФ определяет, во-первых, субъекты местного самоуправления, во-вторых, сферу его реализации, в-третьих, методы осуществления . Ст. 37 Конституции РФ имеет первоочередное значение при регулировании порядка поступления на муниципальную службу, согласно указанной статье каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Также указанные вопросы регулирует ст. 60 Конституции РФ, устанавливающая возраст, по достижении которого гражданин может в полном объеме реализовывать свои права, в том числе и право на поступление на муниципальную службу; Статья 42 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» закрепляет, что правовое регулирование муниципальной службы должно осуществляться на государственном уровне власти. Федеральный закон «О муниципальной службе в РФ» является базовым для всей системы муниципальной службы. Это наиболее широкий по предмету правового регулирования акт, который регулирует отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу, прохождением, прекращением этой службы и статусом муниципального служащего. Кроме того, следует назвать и другие федеральные законы, которые регулирую муниципальную службу. К примеру, Кодекс РФ об административных , устанавливает административную ответственность за административные правонарушения, связанные с прохождением муниципальной службы (в частности, за незаконное привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ или оказанию услуг муниципального служащего либо бывшего муниципального служащего – ст. 19.29 КоАП РФ). Положения Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» обязательны для муниципальных служащих, чья служебная деятельность связана с оказанием муниципальных услуг. Особую роль в системе правовых актов, составляющих правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации, играет ТК РФ, в соответствии с которым применить нормы трудового законодательства к правоотношениям, связанным с осуществлением муниципальными служащими своей профессиональной деятельности, можно только с учетом положений ФЗ № 25-ФЗ, касающихся регулирования трудовой деятельности муниципальных служащих. Так, например, порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий, установленный ст.ст. 193 и 194 ТК РФ, применяется к муниципальным служащим только вкупе с теми положениями, которые содержатся в гл. 7 ФЗ № 25-ФЗ. Так, например, ч. 1 ст. 27 ФЗ № 25-ФЗ закрепляет специальный перечень дисциплинарных взысканий, применимых к муниципальным служащим, и имеет приоритет перед соответствующими нормами ТК РФ. Однако порядок применения указанных дисциплинарных взысканий устанавливается исключительно нормами трудового законодательства. Институт муниципальной службы на федеральном уровне регулируется также иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации, к которым относятся подзаконные нормативно-правовые акты, принимаемые Президентом РФ, Правительством РФ, иными уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, регулирующие отдельные аспекты трудовой деятельности муниципальных служащих, вопросы их социального обеспечения и др. Важная роль в организации муниципальной службы отводится законодательству субъектов Российской Федерации. В Самарской области вопросы организации муниципальной службы регулирует Закон Самарской области «О муниципальной службе в Самарской области» . Правотворчество Самарской области в сфере регулирования муниципальной службы развивается весьма динамично, субъекты самостоятельно регулируют достаточно большой спектр вопросов, связанных с муниципальной службой: реестры муниципальных должностей, денежное содержание муниципальных служащих, порядок поступления и прохождения муниципальной службы, квалификационные требования к замещению должностей и целый ряд других вопросов. Существенная роль в организации муниципальной службы отводится муниципальным правовым актам. В систему муниципальных правовых актов входят: – устав муниципального образования; – правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); – нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; – правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. В городскому округе Сызрань основным правовым актом является Устав г.о. Сызрань . В ч. 2 ст. 44 данного Устава определено, что правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы устанавливаются решением Думы городского округа в соответствии с законами Российской Федерации, Самарской области, настоящим Уставом. Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. В соответствии с Уставом г.о. Сызрань принято положение «О муниципальной службе в городском округе Сызрань Самарской области» , которое устанавливает требования к должностям муниципальной службы в органах местного самоуправления г.о. Сызрань, определяет условия и порядок прохождения муниципальной службы, статус муниципального служащего. В целом, развитие федерального и регионального законодательства в области муниципальной службы диктует необходимость постоянного совершенствования нормативной правовой базы в части, касающейся внесения изменений в действующие нормативные правовые акты и принятия новых нормативных правовых актов. После вступления в силу ФЗ № 25-ФЗ в муниципальных образованиях была начата работа по повышению эффективности муниципальной службы, оптимизации затрат на ее развитие, внедрению новых методов планирования, финансирования, стимулирования деятельности муниципальных служащих, обеспечению открытости муниципальной службы для населения, созданию оптимальных материально-технических условий для ее эффективного функционирования, а также осуществлен ряд мероприятий, направленных на создание и совершенствование правовых, организационных, финансовых основ муниципальной службы и системы управления ею, формирование высокопрофессионального кадрового состава муниципальной службы . В Самарской области сложилась система правового регулирования и организации муниципальной службы в соответствии с действующим федеральным законодательством. При этом, в законы Самарской области были внесены изменения, касающиеся организации и прохождения муниципальной службы. Муниципальными правовыми актами урегулированы основные вопросы организации и прохождения муниципальной службы. Для получения максимального результата от реализации федеральных, областных и муниципальных правовых актов о муниципальной службе необходимо постоянное системное обеспечение органов местного самоуправления информационно-методическими материалами по вопросам практического применения федерального и областного законодательства о муниципальной службе. Практика реализации законодательства о муниципальной службе показала необходимость организационно-методического содействия органам местного самоуправления в подготовке ими муниципальных правовых актов по вопросам муниципальной службы. В частности, в Самарской области требует значительного внимания проблема формирования на муниципальном уровне резерва управленческих кадров, являющегося базовым элементом всей системы резервов управленческих кадров . Так, Постановлением Администрации городского округа Сызрань Самарской области утверждена муниципальная программа городского округа Сызрань «Развитие муниципальной службы в городском округе Сызрань на 2014 - 2015 годы» , целью которой является развитие и совершенствование муниципальной службы в городском округе Сызрань Таким образом, в муниципальных образованиях продолжается на системной и плановой основе процесс развития муниципальной службы по всем направлениям в соответствии с требованиями законодательства о муниципальной службе. В органах местного самоуправления сложилась определенная система и накоплен опыт управления муниципальной службой, позволяющие создать условия для оптимального организационно-правового обеспечения муниципальной службы, взаимодействия органов местного самоуправления со структурами гражданского общества, координации деятельности органов местного самоуправления по вопросам поступления на муниципальную службу, прохождения и прекращения муниципальной службы, а также профессионального развития муниципальных служащих. Выводы по первой главе работы. 1. Муниципальная служба представляет собой публично-правовой институт, отличающийся социальным характером функционирования. Муниципальную службу можно рассматривать с объективной и субъективной сторон. Определение муниципальной службы в объективном смысле – это комплексный институт в рамках отрасли муниципального права, который представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают, изменяются и прекращаются в процессе организации муниципальной службы, обеспечения ее функционирования, установления гарантий деятельности муниципальных служащих и осуществления ими прав и обязанностей. В субъективном смысле муниципальная служба представляет собой профессиональную деятельность граждан на муниципальных должностях муниципальной службы замещаемых по трудовому договору и занимающих оплачиваемые из местного бюджета должности в органах местного самоуправления для реализации принадлежащих муниципальному образованию прав и обязанностей. Термин «постоянная основа» необходимо исключить из определения муниципальной службы, применив в ней термины «лица, замещающие муниципальную должность» и «лица, не замещающие муниципальную должность». Это будет соответствовать применению единой терминологии как в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», так и в иных нормативных актах. 2. Проведенный анализ принципов организации и функционирования муниципальной службы, показал, что поскольку ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» ориентирует население муниципального образования на большую самостоятельность в решении вопросов местного значения, это также должно быть отражено в специальных принципах муниципальной службы: деятельность муниципальных служащих по решению вопросов местного значения исходя из интересов населения муниципального образования. 3. Анализ современного состояния правового регулирования муниципальной службы в муниципальном образовании показывает, что определенные наработки в плане создания правовой основы для осуществления правотворчества органами местного самоуправления в муниципальных образованиях имеются. При этом представляется, что правовая основа правотворчества муниципальных органов, создаваемая в муниципальных образованиях, должна обеспечивать решение вопросов местного значения при активном участии населения. |