ВКР_Грабчук. Особенности формирования современной региональной иммиграционной политики (на примере ес и нафта)
 Скачать 146.63 Kb.
|
Глава 2. Основные направления иммиграционной политики ЕС
На протяжении столетий европейский регион отличался доминирующим влиянием на миграционные процессы, происходившие в мире. Активная колонизация континентов другого полушария проистекала из трудовых ресурсов Западной Европы, чьи работники уезжали на Американские континенты, Австралию и Новую Зеландию. Согласно статистическим исследованиям, за период 1815-1930 около 50 миллионов эмигрантов покинули Европу, что составляло порядка 12% от общего числа населения региона в 1900 году. 26 В основном миграция происходила из Британских островов, Пиренейского полуострова и Скандинавии в молодой американский регион. В сущности, эра заселения США иммигрантами была зеркальной противоположностью энергичной эмиграции из Европы. Разразившаяся Первая мировая война подогрела процессы скорейшего перемещения из Старого Света, но политика ограничения на въезд 1920-ых годов, Великая депрессия 30-ых и Вторая мировая война помешали дальнейшему развитию этого феномена и его возобновлению. После 1945 года Европа становится пунктом притяжения иммигрантов практически из каждой точки Земного шара. Процесс европейской иммиграции условно можно разделить на несколько категорий и этапов, предложенных Райнером Мюнцем.27 Первая волна иммигрантов – это жертвы репрессий и этнической чистки, которые бежали в поисках убежища. После событий Второй мировой войны 12 миллионов этнических немцев бежали или были депортированы из восточных частей бывшего Третьего рейха и территорий, оккупированных Вермахтом (Словения, Сербия, Украина, Польша и т.д.). Затем деколонизация бывших империй вызвала отток мигрантов из независимых территорий в развитые метрополии. Переселенцы из Алжира («черноногие») стремились попасть во Францию, а граждане португальской части Тимора и Мозамбика («ритурнадуш») бежали в Португалию. Быстрый экономический рост Западной Европы стал настолько привлекательным для иммигрантов из развивающихся стран и государств южной европейской части, что это сформировало основную картину процессов миграции во второй половине 20 века. В 1950-ых и 1960-ых огромное число рабочих из Южной Европы (Португалия, Греция, Италия, Испания, Югославия, Турция) и только что получивших независимость бывших колоний мигрировали в ФРГ, Францию, Нидерланды, Бельгию и Скандинавские страны. В течение 42 лет, начиная с 1950 по 1992, количество иностранцев, проживающих в Западной Европе, по отношению к коренному населению увеличилось с 1,3% до 4,9%.28 Стоит сказать, что после энергетического кризиса в начале 70-ых ряд стран, в числе которых были Великобритания, Франция, Нидерланды и ФРГ, ввели ограничительные меры к потоку мигрантов и беженцев из-за ухудшения экономического положения и роста безработицы в Европе. Вся политика была ориентирована на привлечение квалифицированной рабочей силы из-за рубежа для восстановления технического потенциала европейских стран после разрушительной войны. Но вопреки количественным запретам на въезд, иммигрантами были найдены лазейки, благодаря которым они переселялись целыми семьями и не имели желания возвращаться на родину. Достигнув определенного порога, миграция становится самовоспроизводящимся социальным процессом, который практически не поддается государственному регулированию и методам извне. Будучи относительно гомогенными нациями, Западная Европа не имела исторического опыта, как, например, США, интеграции большого числа иммигрантов в свое общество. Поэтому любые программы, ориентированные на создание более благоприятных условий для постоянного проживания иностранцев, встречаются с лоббированием со стороны лиц, придерживающихся правосторонней идеологии. В Германии ассимиляция иммигрантов, в основном турок, не рассматривается правительством в качестве надлежащей социальной цели. Очень немногие турецкие эмигранты получили гражданство, даже во втором и третьем поколении, так как доминирование европейской культуры и национальной принадлежности определяет основные направления в области миграционной политики. В 2011 году ни одна страна-участница ЕС не предоставила гражданство более, чем 100 тысячам иностранцам, длительное время проживающим в Европе.29 Один из показателей, который является ключевым индикатором доступности гражданства для иностранца, характеризуется как «индекс интеграции мигрантов» - MIPEX. 30 В 2010 году Латвия была в конце списка из 27 стран Евросоюза по уровню получения гражданства, где иммигранты не имеют права голоса, равного доступа на рынок труда, и, в целом, национальная политика затрудняет интеграцию иностранцев в принимающее общество. Некоторые ограничения существуют во Франции, власти которой выдают разрешение на работу лишь по 6 специальностям, придерживаясь политики «серьезных иммигрантов».31 В тоже время Швеция осуществляет самую либеральную стратегию в отношении приезжего населения. Высокий уровень доступности касается всех семи областей, составляющих MIPEX: мобильность на рынке труда, воссоединение семей, образование, гражданство (возможность получения двойного гражданства), политика, направленная против дискриминации, долгосрочное проживание, участие в выборах. Среди европейских стран, добившихся значительных успехов в интеграции иммигрантов и беженцев - Португалия, Финляндия, Нидерланды, Бельгия, Норвегия, Италия, Испания.32 С другой стороны, такие страны ЕС как Кипр, Словакия, Мальта и Литва исключают иностранцев из многих сфер социальной жизни. Составлено по материалам статистической службы Европейского Союза, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Migration_and_migrant_population_statistics Вклад иммигрантов в экономическое развитие Евросоюза составляет четверть всего занятого населения и более 21% от среднегодового ВВП за 2000-2005 года. Растущая доля иностранного труда обусловлена притоком высококвалифицированных работников в расширяющиеся сектора экономики и увеличением количества трудящихся на позициях, не требующих специальных знаний. Согласно статистическим данным, приведенным Евростатом на 1 января 2012 года, на территории 27 стран ЕС проживало 20,7 миллионов иностранцев, что представляет 4,1% всего населения Евросоюза.33 В 2003 году на территории Европы находилось 16 миллионов иностранных граждан.34 Исходя из динамики прошлых лет, отчетливо видно, что приток иммигрантов имеет восходящий тренд, и, если бы не финансовые трудности Европы в 2008 году, количество иностранцев в разы превосходило бы значения сегодняшнего времени. Примечательно, что разница в численности населения за 2011 и 2010 года (1,4 миллиона жителей) составляет сумму двух показателей - естественного прироста (0,5 миллиона) и чистой миграции (0,9 миллионов). То есть рост численности на 64% обусловлен миграционными процессами. Традиционно считается, что миграция – это основная движущая сила количественного изменения жителей государства, которая в условиях постепенного «старения» европейского общества благотворно отразится на возрастной структуре населения. По экспертным оценкам, в 2060 году на каждого европейца в возрасте 65 лет и старше будет приходиться 1 человек в трудовом возрасте.35 Учитывая необратимые демографические изменения, ЕС продолжает рассматривать организацию миграционных потоков как первостепенную задачу, используя поток мигрантов с максимальной выгодой для своей социальной модели. Но вопреки желанию властей, не все действия приводят к быстрому и наилучшему решению проблемы. Открывая двери для иностранцев и согласуя проводимую политику с нормами и правилами международного сообщества, государства подвергают себя риску наплыва иммигрантов, для которых «отталкивающие» факторы своей страны настолько серьезны, что они готовы претерпевать любые неудобства ради жизни в другом обществе. Как прозорливо заметил Бранко Миланович, современный « <…> индус делает выбор в пользу того, чтобы жить нищим в Германии, чем нищим в Индии».36 Трудности последних лет, связанные с дефицитом государственного бюджета, высокой долей безработицы и распространением экстремистских взглядов, вызывают понятные опасения у принимающего общества о дальнейшей судьбе европейцев среди многочисленного потока иммигрантов. В 2009 году, данные по которому являются последними в официальных источниках, самой многочисленной национальностью, проживающей в Евросоюзе, были выходцы из Турции (приблизительно 2,4 миллиона), Марокко (1,8 миллионов) и Албании (1 миллион). 37 Места пребывания иммигрантов неравномерно распределены по территории ЕС, концентрируясь в Великобритании, Испании, Италии и Германии. Именно в этих странах антииммиграционные настроения получили широкое распространение среди населения, в особенности, среди молодого поколения. По опросу, проведенному Британским агентством, основная проблема, с точки зрения граждан ЕС, с которой настоящие правительства не могут справиться, заключается «в сохранении культурной самобытности», теряющей свою значимость в результате распространения исламского влияния.38 Политические партии, активно пропагандирующие идеи против иммиграции и мусульман крепко закрепились на территории Франции, Италия и Австрии, постепенно распространяя свое влияние на традиционно либеральные Нидерланды и Скандинавию. Отличительной чертой современных реалий является то, что большинство приверженцев правосторонних взглядов проводят свою агитацию в Интернете, что позволяет им найти поддержку в значительно большего количества людей, чем при использовании более консервативных средств массовой информации. Сила раскола в обществе имеет различные обличия, под которыми действуют ультра-националисты и расисты, начиная от экстремистских политических партий в Венгрии, как Jobbik, которая занимает второе место в парламенте, заканчивая полуорганизованными группами во Франции, например, Блок по травле мусульман. Последние наиболее известны по проводимой акции в 2006 году среди бездомных людей, когда активисты раздавали на улицах суп «единства», приготовленный на свином бульоне.39 Стоит сказать, что беспокойство общества в большей мере направлено против нелегальных иммигрантов, представляющих серьезную угрозу для безопасности ЕС. На сегодняшний день невозможно установить точное количество нерегулируемых иммигрантов на территории ЕС, в том числе тех, кто стал жертвой трафика. Основным источником данных является число отказов от предоставления убежища и объем депортаций, так как иммигранты с высокой доли вероятности не покидают страну, оставшись там нелегально. Подсчет может также вестись на базе информации, полученной от пограничных служб во время нелегального пересечения иммигрантом границы ЕС. В годы расширения Евросоюза и присоединения стран Восточной Европы трафик людей значительно возрос: каналы поставки нелегальной рабочей силы происходили из Болгарии, Румынии, Польши и Литвы. Поэтому когда в 2011 году количество нелегальных иммигрантов выросло почти в два-три раза, это вызвало серьезную озабоченность правительства по поводу мер пресечения дальнейшего развития этой проблемы. Резкий скачок в показателях был обусловлен нестабильной политической обстановкой в Северной Африке и на Ближнем Востоке. Волна протестов и революций, названная «арабской весной», прошла по всем государствам Магриба и Аравийского полуострова: Саудовской Аравии, Бахрейну, Тунису, Алжиру, Йемену, Египту, Сирии, Ливии и так далее. Нескончаемый поток беженцев и иммигрантов, спасающихся от кровопролития и нищеты, двинулся на Север через Турцию и Грецию, чтобы найти убежище в европейских странах. Только 25% поданных заявок на предоставление убежища и гуманитарной помощи были удовлетворены государствами ЕС, что не только не уменьшило число нелегального пересечения границы, но толкнуло мигрантов на еще большие ухищрения, тем или иным способом оказываясь на территории Европы.40 Миграция остается сферой повышенного внимания для Евросоюза не только с экономической точки зрения, но и с точки зрения социо-культурных аспектов европейского общества. При всей очевидности негативных факторов миграционные процессы также привносят в общество тот позитивный вклад, который способствует развитию и процветанию ЕС. Преимущество от участия иммигрантов может быть достигнуто в полной мере только через совершенствование отношений, которые выстраиваются между принимающим и приезжим населением. Очевидно, что поставленная цель взаимовыгодного взаимодействия между Евросоюзом и третьими странами должна решаться посредством открытых и обдуманных переговоров, а не быть только частью антииммиграционной риторики.
Процесс создания общей иммиграционной политики и сотрудничества в области предоставления убежища между государствами Европейского союза никогда не был поспешным. В 1992 году, когда страны подписали Маастрихтский договор, впервые начался поиск совместного решения миграционного вопроса. Дальнейшие действия и меры в области регулирования миграции, принятые правительствами европейских государств, дополняли и расширяли поле для кооперации, а именно введения совместной миграционной политики. В течение 7 лет было принято решение о разработке поэтапной системы развития единого регулирования миграции, которое заключалось во внедрении связанных пятилетних программ. В первую очередь речь шла о предоставлении безопасности, осуществления правосудия и утверждения свободы посредством создания законодательной базы. В сущности, нормотворческая инициатива касалась неотъемлемых прав человека, их корреляцией с гражданским и уголовном кодексами, а также получением гражданства и убежища. Кроме того, особое внимание уделялось охране границ и национальной безопасности, что стало играть заметную роль в проводимой политике после 11 сентября 2001 года. Амстердамский договор закрепил за Еврокомиссией особое право на разработку и подготовку программ, направленных на углубление сотрудничества в области миграции. Совет министров и Европарламент выступают последующими акторами по претворению в жизнь намеченных задач и целей, первоначально одобрив предложенный Еврокомиссией план действий. Первой пятилетней программой, с которой началось новое тысячелетие, стал план Тампере, подписанный в одноименном финском городе. Он ознаменовал собой серьезный шаг на пути создания единого механизма ЕС в сфере регулирования миграционных процессов. Программа, рассчитанная на период с 1999 по 2004 гг., базировалась на 4 важнейших документах, которые касались условий приема на единых началах беженцев, установления правил для семейной миграции и получения гражданства. Поворотным моментом в политике явилось то, что план Тампере заложил основу для создания Общей системы предоставления убежища. В ноябре 2004 года Еврокомиссия взяла новый курс развития миграционной политики, установив 10 приоритетных задач в рамках Гаагской программы. План действия предполагал защиту неотъемлемых прав человека и гражданства, содействие государствам-членам ЕС в их борьбе с терроризмом, 41 поиск сбалансированного подхода к решению проблемы миграции, создание интегрированного контроля внешних границ стран-членов ЕС,42 установление единой процедуры предоставления убежища, максимизация благотворного влияния иммиграции на принимающее общество путем усовершенствованной системы интеграции, установления баланса между неприкосновенностью личной жизни и национальной безопасностью при обмене информаций, принятие всеми европейскими правительствами единого правового пространства и, наконец, разделение общих принципов, обязательств и целей между государствами ЕС.43 Главным дополнением к плану Тампере, помимо развития политики в области трудовой миграции, стало создание новых средств для обмена информацией об интеграции иммигрантов в общество путем сотрудничества с третьими странами, что легло в основу Глобального подхода к миграции в 2006 году. Построение диалога с третьими странами базируется не только на общих интересах преумножения благосостояния стран, но и на осознании неразрешимости проблем в области миграции без сотрудничества всех участников данного процесса. В дополнение к новым возможностям для иммигрантов, пересекающим границу государств Евросоюза, адаптироваться в новом обществе была выдвинута новая инициатива по пресечению недокументированного потока мигрантов. Речь идет о соглашении между ЕС и другими государствами о реадмиссии и депортации нелегально проживающих мигрантов. На данный момент, ряд стран, в числе которых Россия, Украина, Албания, Шри-Ланка и Гонконг, подписали данное соглашение, тем самым значительно упростив процедуру возврата нелегальных мигрантов. Вступивший в силу в 2009 году Лиссабонский договор внес ощутимые изменения формирования иммиграционной политики ЕС в том, что касается утверждения совместных и правомерных решений. Усиление роли наднациональных институтов позволяет выполнить «коммунитаризацию внутренних дел и юстиции», в особенности, вопросов, связанных с перемещением иммигрантов через границу, их пребыванием в стране и кооперации органов безопасности.44 Решение об изменении системы управления ЕС через введение квалифицированного большинства лишает национальные правительства проводить миграционную политику, несоответствующую нормам и правилам, закрепленным в единых законодательных актах Союза. Таким образом, созданы условия для плодотворного сотрудничества и гармонизации принимаемых мер в отношении миграции странами-членами ЕС. Но несмотря на то, что Лиссабонский договор в полной мере отвечает принципу единства среди государств и значительно упрощает процесс принятия решений, он создает определенные трудности для тех стран, чья ранее эффективно проводимая иммиграционная политика не соответствует принятым стандартам.45 Экономический кризис 2009 года и ряд политический потрясений в Европе оставил в стороне вопросы, связанные с проектированием новых перспектив для иммиграции и предоставления убежища в ЕС. Если план Тампере и Гаагская программа опирались на мощную политическую поддержку каждой страны-участницы ЕС, то новая Стокгольмская программа, хотя и содержит в себе серьезную теоретическую базу, в меньшей степени ориентирована на быстрое принятие решений и носит больше рекомендательный характер. Как и предыдущие программы, Стокгольмский план содержит в себе длинный список действий, расширяющий понятия прошлых проектов. Помимо пунктов о свободе человека и его фундаментальных правах, в документы обозначены и новые вопросы, которые до этого практически не разбирались. Во-первых, происходит разграничение между миграцией и предоставлением убежища, когда как ранее в большинстве случаев беженцы приравнивались к нелегальным иммигрантам. Во-вторых, отводится особая роль Глобальному подходу к миграции. Главным нововведением в этом разделе является принятие решения о сборе необходимой информации и соответствующих данных о мигрантах в третьих странах, откуда происходит наибольший иммиграционный приток в Европу. В-третьих, Стокгольмская программа раскрывает более сложные аспекты миграции (например, беспризорные несовершеннолетние дети, ищущие убежище), что говорит о переходу к практическому применению разработанных мер. В частности, Евросоюз (кроме, Ирландии, Дании и Великобритании) ввел систему голубых карт, схожих с процедурой получения гражданства в США посредством зеленой карты. Ставка делается на высококвалифицированных специалистов, которые, обладая голубой картой, могут проживать и работать в странах ЕС в течение двух лет с возможностью продления. Тем не менее, несмотря на ранние договоренности и выстраиваемую правовую базу, «Арабская весна» стала серьезным испытанием для стран-участниц в ЕС в их стремлении к единству. В большей степени пострадали южные государства, чьи территории подверглись наплыву беженцев из Африки. В 2011 году количество беженцев у границ ЕС составляло 800 тыс.человек, в 2012 году к их числу прибавилось 465 тыс.иммигрантов из Сирии.46 Справедливые обвинения партнеров по Союзу ужесточить пограничный контроль обернулись «возведением новых стен Европы». 47 Как заметил Дж.Борхас, «история учит, что направление иммиграционной политики практически никогда не изменяется, но если изменение все-таки происходит, то оно приобретает самую крайнюю форму».48 Нельзя отрицать того факта, что с момента формирования общей миграционной политики, ЕС добился значительных успехов в данной сфере, обладая широким ассортиментом инструментов правового регулирования для эффективной координации потоков мигрантов. Тем не менее, многое из того, что могло бы принести определенный вклад в совершенствование уже созданных механизмов, не было использовано должным образом. События 2011 года ясно продемонстрировали необходимость поиска и принятия мер, которые бы являлись наилучшим ответом на резкие и серьезные изменения в мире. |