бюджет пенсионного фонда. бюджет пенсионного фонда россии правовое регулирование формирова. Особую актуальность рассмотренные вопросы приобретают в связи с реформой пенсионной системы, которая в настоящее время вступает на новый этап своего развития
 Скачать 1.1 Mb.
|
|
3. Проблемы составления и исполнения бюджета Пенсионного фонда России и пути их решения В Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике в 2014-2016 годах одной из основных задач бюджетной политики на среднесрочную перспективу называется принятие решений, обеспечивающих долгосрочную сбалансированность и прозрачность пенсионной системы. Сложившаяся в настоящее время система составления и исполнения бюджета ПФР имеет ряд проблем, среди которых можно выделить: - финансовую неустойчивость и несбалансированность бюджета фонда; отсутствие высокорентабельных инвестиционных активов, упущенные возможности размещения временно свободных средств для получения дополнительных доходов; низкую маневренность средств, сложность денежных потоков, обусловленную множественностью банковских счетов для учета средств фондов, низкую прозрачность движения средств. Охарактеризуем каждую из проблем подробнее. Одним из главных отличий бюджетов государственных социальных фондов от других бюджетов бюджетной системы является механизм обеспечения их сбалансированности. Мировая практика и российское бюджетное законодательство не предусматривают возможность привлечения заимствований для покрытия дефицита бюджетов данных фондов, основной метод обеспечения их сбалансированности - поступления из федерального бюджета, которые отражаются в доходах бюджетов государственных социальных фондов. Несмотря на то, что пенсионная реформа проводится в России в течение многих лет, до сих пор в рамках пенсионной системы не достигнуты долгосрочная финансовая устойчивость и сбалансированность бюджета ПФР (таблица 16). Таким образом, без трансфертов из федерального бюджета размер дефицита бюджета ПФР сравним с половиной его расходов. Таблица 16 - Динамика сбалансированности ПФР за 2009-2013 гг., млрд. рублей
В связи с этим в Бюджетном Послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014-2016 годах поэтапное сокращение дотаций Пенсионному фонду Российской Федерации из федерального бюджета называется одним из основных резервов оптимизации бюджетных расходов и перераспределения их в пользу приоритетных направлений и проектов, создающих условия для экономического роста в России. В предыдущем Бюджетном послании (на 2013-2015 гг.) также указывалось на необходимость оптимизации бюджетных расходов, вследствие чего с 2013 года были введены бюджетные правила для определения предельного объема расходов федерального бюджета, в том числе расходов на финансирование пенсионной системы и социальной политики. В связи с вышесказанным при формировании бюджета ПФР на 2014-2016 гг. ставились следующие задачи: сокращение на 5 % расходов фонда на закупку товаров, работ и услуг; выделение средств строго в рамках реальной потребности в ресурсах, с учетом активного использования внутренних резервов фонда, перераспределения численности персонала и оптимизация структуры ПФР; стимулирование антикоррупционного поведения персонала, совершенствование системы мотивации работников. В то же время, принимаемые меры не предполагают сокращения расходов Пенсионного фонда по социальным обязательствам перед пенсионерами. Так, при формировании расходов ПФР на 2014 год было предусмотрено увеличение расходов в связи с индексацией: трудовых пенсий, которая будет проведена дважды - с 1 февраля 2014 года в размере 6,0 процентов, с 1 апреля 2014 года - на 2,0 процента; социальных пенсий с 1 апреля 2014 года на 17,6 процента; расходов на выплату дополнительного ежемесячного материального обеспечения граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией, расходов на выплату дополнительного ежемесячного материального обеспечения лиц, замещавших должности первых заместителей и заместителей Министров Союза ССР и РСФСР, первых заместителей и заместителей председателей государственных комитетов Союза ССР и РСФСР, заместителей управляющих делами Советов Министров Союза ССР и РСФСР и заместителей председателей комитетов народного контроля Союза ССР и РСФСР - с 1 апреля 2014 года на 17,6 процента; размера социального пособия на погребение и оказание услуг по погребению согласно гарантированному перечню этих услуг - 1 января 2014 года в размере 5,0 процентов; размера дополнительного медицинского обеспечения специалистов ядерного оружейного комплекса РФ - с 1 апреля 2014 года на 17,6 процента; доплаты к пенсии работникам организаций угольной промышленности с 1 апреля 2014 года на 13,3 процента; размеров ежемесячных денежных выплат отдельным категориям граждан - с 1 апреля 2014 года на 5,0 процентов. Следующей проблемой является нехватка инвестиционных инструментов, позволяющих ПФР получать дополнительные доходы от размещения временно свободных средств пенсионных накоплений. С 1 января 2010 г. ПФР может размещать страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии на депозитных счетах в российских кредитных организациях, соответствующих определенным требованиям. Но вслед за предоставленной возможностью, в соответствии с денежно-кредитной политикой Российской Федерации постепенно была снижена ставка рефинансирования Банка России, что неизбежно привело к снижению ставок по депозитам. Таким образом, желаемый результат по увеличению доходности вложений пенсионных накоплений не был достигнут. Основным препятствием для повышения эффективности работы системы обязательного пенсионного страхования является отсутствие высокорентабельных инвестиционных активов, как максимум, для реализации права граждан на достойную пенсию и, как минимум, для возможности ПФР рассчитаться по своим обязательствам с переходом на полноценные принципы страхования с учетом демографического фактора (снижения числа работающих, приходящихся на одного пенсионера, и, как следствие, увеличения налоговой нагрузки на одного работающего при низком уровне заработной платы и недостаточности материальных ресурсов для обеспечения им собственного существования и своей семьи). Одной из важнейших задач является увеличение видов прибыльных активов в структуре инвестиционного портфеля ПФР. В макроэкономическом аспекте инвестирование денежных средств в промышленный и сельскохозяйственный секторы экономики страны позволит не только приумножить аккумулированные пенсионные денежные средства, но и развивать необходимые долгоокупаемые стратегически важные производства, в том числе и аграрное хозяйство. В развитых зарубежных странах, где пенсионные системы, построенные на страховых принципах, функционируют более столетия (в Великобритании, Франции, Германии), денежные средства, накопленные в пенсионных фондах, порой превышают стоимостной показатель ВВП, и, несомненно, играют решающую роль в развитии экономики и поддержании ее стабильности. Современное законодательство ограничивает круг активов, разрешенных для размещения накопительной части пенсии. Федеральный закон от 24.07.2002 г. № 111 - Ф31 (ст. 26 гл. 9) устанавливает разрешенные активы (объекты инвестирования): государственные ценные бумаги Российской Федерации; государственные ценные бумаги субъектов Российской Федерации; облигации российских эмитентов; акции российских эмитентов, созданных в форме открытых акционерных обществ; денежные средства в рублях на счетах в кредитных организациях; депозиты в валюте Российской Федерации и в иностранной валюте в кредитных организациях; ипотечные ценные бумаги, выпущенные в соответствии с законодательством Российской Федерации об ипотечных ценных бумагах; иностранная валюта на счетах в кредитных организациях; паи (акции, доли) индексных инвестиционных фондов, размещающих средства в государственные ценные бумаги иностранных государств, облигации и акции иных иностранных эмитентов; ценные бумаги международных финансовых организаций, допущенных к размещению и (или) публичному обращению в Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о рынке ценных бумаг. При этом указывается на недопустимость размещения средств пенсионных накоплений в иные объекты инвестирования, прямо не предусмотренные этим Федеральным законом. С одной стороны, такое ограничение снижает риски, связанные с инвестированием денежных средств, а с другой - не позволяет получать высокую прибыль от инвестирования свободных денежных средств. Перед ПФР и его методологами стоит непростая задача. Необходимо пересмотреть состав разрешенных инвестиционных активов, пригодных для инвестирования накопительной части пенсии, с учетом соблюдения баланса между их доходностью и риск-составляющей не только в рамках всего фонда, но и в рамках портфельного грамотного распределения активов для обеспечения «подушки безопасности» и максимально возможной прибыльности вложений с помощью эффективного распределения разных видов активов внутри каждого из портфелей. Проведение подобной работы потребует привлечения и подготовки высококлассных специалистов, что повлечет за собой увеличение расходов фонда. Однако, на огромный аппарат ПФР расходуется более 5,5 % доходной части бюджета ПФР. Очевидна необходимость оптимизации численности разросшегося аппарата служащих ПФР, перехода в этих целях на электронную форму принятия отчетности. Основной задачей ПФР остается сокращение расходов на административные цели при повышении качества обслуживания и работы пенсионной системы. Необходимо ввести личную ответственность руководства ПФР за финансовый результат работы фонда за год. В этом ключе необходимо проведение работы по следующим направлениям [51]: ) Обеспечение благоприятного экономического климата в стране для развития независимого страхового рынка в сфере пенсионного страхования. ) Создание качественных инвестиционных активов, в том числе инвестиционных проектов по развитию аграрного хозяйства страны, промышленности и других сфер небанковского и неторгового сектора экономики. ) Разработка эффективного законодательства в сфере государственного и негосударственного страхования. Важность реформирования инвестиционной деятельности ПФР отмечается и в Бюджетном Послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014-2016 годах, согласно которому уже в 2013 году необходимо было начать размещение средств пенсионных накоплений в финансовые инструменты, предназначенные для реализации самоокупаемых проектов развития инфраструктуры, обеспечивающих максимальный мультипликативный эффект экономического роста при минимальных рисках для размещаемых государством средств. Речь идет о финансировании проектов на возвратной основе. В Бюджетном Послании отмечается также необходимость активного использования механизмов частно-государственного партнерства, позволяющих привлечь инвестиции и услуги частных компаний для решения государственных задач. Еще одной проблемой составления и исполнения бюджета ПФР является низкая маневренность средств и сложность денежных потоков, обусловленная множественностью банковских счетов для учета средств фонда. Подавляющая часть расходов бюджетов ПФР связана с осуществлением социальных выплат, которые российским бюджетным законодательством определяются как реализация публичных нормативных обязательств. По таким обязательствам не предусмотрено утверждение лимитов бюджетных обязательств. Кроме того, по таким обязательствам не всегда кассовый расход означает реальное исполнение самих обязательств. Например, списание средств со счета ПФР на выплату трудовой пенсии будет выступать кассовым расходом, но исполнение обязательства по выплате пенсии произойдет только тогда, когда почтовые органы доставят пенсию пенсионеру или средства будут переведены на банковский счет последнего. Следовательно, при формировании системы исполнения бюджетов государственных социальных фондов важной задачей является обеспечение своевременного и полного исполнения публично-нормативных обязательств, возможности контроля за таким исполнением [48]. сделать правильную ссылку В настоящее время в целом практически не происходит задержки социальных выплат при исполнении бюджетов ПФР, но достигается это за счет значительного резервирования средств на счетах территориальных органов этих фондов. Такая ситуация снижает маневренность управления средствами, а также приводит к упущению возможности получения дополнительных доходов за счет размещения временно свободных средств социального страхования. Любое страхование построено на временной и территориальной раскладке ущерба. Хотя к социальному страхованию с определенной долей условности можно применить слово «ущерб», тем не менее ему, безусловно, присуще несовпадение между поступлениями страховых взносов и осуществлением страховых выплат во времени и в территориальном разрезе. Данная специфика предопределяет необходимость, с одной стороны, резервирования части средств государственных социальных фондов в благоприятные периоды (раскладка во времени), и, с другой стороны, быстрого перераспределения средств (территориальная раскладка). Необходимость создания резервов, быстрого перераспределения средств требуют оперативной централизации всех поступлений на самом высоком уровне для возможного размещения временно свободных средств и осуществления расходов на максимально охваченной территории. Таким образом, при формировании системы исполнения бюджетов государственных социальных фондов важно обеспечить оперативную централизацию средств на одном банковском счете. Пока что большая часть расходов при исполнении бюджетов ПФР осуществляется за счет доходов, мобилизуемых в субъекте Российской Федерации, только часть средств, в том числе на ведение дела, централизуется на счетах центральной дирекции для последующего перераспределения между территориями. Несмотря на закрепление в законодательстве принципа автономности финансовой системы обязательного социального страхования, при формировании и исполнении бюджетов государственных социальных фондов происходит смешение средств социального страхования и бюджетных средств. Это связано с тем, что через бюджеты государственных социальных фондов реализуются обязательства, выходящие за рамки обязательного социального страхования. Данные обязательства в целом имеют социальную направленность, но относятся к социальной помощи, а не к социальному страхованию, и финансируются за счет средств федерального бюджета (в отдельных случаях через бюджеты субъектов Российской Федерации, например, пенсии на государственное социальное обеспечение), поступающих в государственные социальные фонды. В большинстве случаев средства из федерального бюджета (бюджета субъектов Российской Федерации) поступают в компенсационном порядке, что снижает возможность размещать временно свободные средства обязательного социального страхования. Так, созданный в 2002 году резерв в составе бюджета ПФР, который рассчитывали накопить для «прохождения» неблагоприятного демографического периода (с 2012 г.) был полностью использован до 2006 года, в том числе для финансирования расходов, источником которых определены средства федерального бюджета, поступающие ПФР. При исполнении бюджетов государственных социальных фондов по доходам также возможна ситуация, при которой поступления на социальное страхование временно находятся на счете федерального бюджета, так как если в расчетных документах плательщиков есть ошибки или неточности, поступления могут быть определены как невыясненные доходы, зачисляемые в федеральный бюджет, и только после уточнения вида и принадлежности платежа происходит перерасчет в пользу соответствующего фонда. Важной частью исполнения бюджета является кассовое исполнение - зачисление и списание средств со счета соответствующего бюджета. До 1 января 2014 г. для рассматриваемых фондов сохранялась банковская система кассового исполнения бюджета, при которой счета государственных социальных фондов открыты в учреждениях Центрального банка Российской Федерации, а их территориальных органов на местном уровне, как правило, в коммерческих банках. При исполнении бюджетов Пенсионного фонда Российской Федерации средства, поступившие на реализацию обязательств, выходящих за рамки обязательного социального страхования, учитывались на отдельных банковских счетах. Это создавало некоторую видимость автономности, но нарушало принцип единства кассы, закрепленный бюджетным законодательством Российской Федерации. Для государственных социальных фондов была характерна множественность счетов на разных уровнях управления, которая была связана и с необходимостью формирования пенсионных накоплений в рамках обязательного пенсионного страхования, и с разделением средств, предназначенных для социальных выплат, а также средств, связанных с ведением дела. Множественность счетов при исполнении бюджетов государственных социальных фондов усложняло управление средствами, снижало его эффективность и прозрачность движения средств, повышало риски потери средств. Для решения указанных проблем с 1 января 2014 г. исполнение бюджета Пенсионного фонда России осуществляется Федеральным казначейством в кассовом порядке в соответствии со ст. 148 Бюджетного кодекса РФ. При кассовом исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов будет производиться проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета. Единый счет бюджета - счет (совокупность счетов для федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации), открытый (открытых) Федеральному казначейству в учреждении Центрального банка Российской Федерации отдельно по каждому бюджету бюджетной системы Российской Федерации для учета средств бюджета и осуществления операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета. При кассовом обслуживании исполнения бюджетов: учет операций со средствами бюджетов осуществляется на единых счетах бюджетов, открытых в соответствии с БК РФ органам Федерального казначейства отдельно для каждого бюджета в учреждениях Центрального банка Российской Федерации; управление средствами на единых счетах бюджетов осуществляют финансовые органы или иные уполномоченные органы в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами; кассовые выплаты из бюджета осуществляются органом Федерального казначейства на основании платежных документов, представленных в орган Федерального казначейства, в порядке очередности их представления и в пределах фактического наличия остатка средств на едином счете бюджета; все операции по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета на едином счете бюджета проводятся и учитываются органом Федерального казначейства по кодам бюджетной классификации Российской Федерации; органы Федерального казначейства представляют финансовым органам информацию о кассовых операциях по исполнению соответствующих бюджетов, а также информацию о кассовых операциях по исполнению иных бюджетов, входящих в консолидированный бюджет соответствующей территории. В рамках подготовки к переходу на кассовое исполнение бюджетов с 1 января 2014 года ПФР в 2012-2013 гг. были осуществлены следующие мероприятия [44]: ) Разработка плана мероприятий Федерального казначейства и ПФР, направленных на перевод с 1 января 2014 года на кассовое обслуживание исполнения бюджета ПФР Федеральным казначейством. ) Подготовка и направление предложений по внесению изменений в БК РФ в части кассового обслуживания бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации Федеральным казначейством. ) Разработка, согласование, направление, утверждение Приказов об открытии и ведении лицевых счетов ГВФ и о кассовом обслуживании исполнения бюджетов ГВФ. ) Проведение совещаний Федерального казначейства и ПФР по вопросам кассового обслуживания исполнения бюджета ПФР Федеральным казначейством. Органами Федерального казначейства также в 2012-2013 гг. также был проведен ряд мероприятий по переходу на кассовое обслуживание исполнения ПФР с 2014 г. Порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов с 1 января 2014 г. был утвержден Приказом ФК от 23 августа 2013 г. № 12 н. Полный перечень документов, регулирующих кассовое обслуживание исполнения бюджетов ПФР органами ФК с 1 января 2014 г. В соответствии с пунктом «в» пункта 5 приказа ФК от 23 августа 2013 г. № 12н с 1 января 2014 года предусматривается смешанный вариант кассового обслуживания исполнения бюджета ПФР органами ФК с открытием двух лицевых счетов бюджета (02) органу управления ПФР и лицевых счетов (12) отделениям ПФР по субъектам РФ - в части выполнения публичных нормативных обязательств, а также лицевых счетов всем участникам бюджетного процесса ПФР (01, 03, 05, 08) - в части осуществления прочих расходов на основании Соглашения. Механизм учета и распределения поступлений в бюджет ПФР органами ФК с 1 января 2014 года характеризуется следующими основными особенностями: - с 1 января 2014 года органы ФК в соответствии с Порядком Минфина России № 92н будут осуществлять привлечение денежных средств со счетов № 40401, открытых органам ФК, для осуществления возврата (возмещения) денежных средств плательщикам; Порядком Минфина России № 92н будет установлен порядок учета невыясненных поступлений по коду бюджетной классификации 392 1 17 01060 06 0000 180 «Невыясненные поступления, зачисляемые в бюджет ПФР»; Денежные средства от уплаты накопительной части пенсии (Федеральный закон № 111-ФЗ) будут напрямую перечисляться органами ФК на отдельный счет № 40401, открытый органу управления ПФР. Таким образом, в среднесрочной и долгосрочной перспективе механизм формирования и исполнения бюджета ПФР будет существенно реформирован. В числе наиболее важных изменений следует отметить: переход на казначейское исполнение бюджета фонда; оптимизацию расходов фонда на административно-управленческие функции и наращивание расходов по социальным обязательствам перед гражданами; расширение перечня инвестиционных инструментов, позволяющих ПФР получать дополнительные доходы от размещения временно свободных средств пенсионных накоплений. Основным препятствием для повышения эффективности работы системы обязательного пенсионного страхования является отсутствие высокорентабельных инвестиционных активов; передачу полномочий по администрированию социальных взносов от ПФР налоговой службе с сохранением полномочий за ПФР по ведению персонифицированного учета (данное предложение сформулировано в Бюджетном Послании Президента на 2014-2016 гг. и в настоящее время активно обсуждается экономистами и представителями деловых кругов). |