Понятие и сущность государственного управления
 Скачать 0.76 Mb.
|
|
1. Понятие и сущность государственного управления. В юридической науке традиционно принято выделять три вида управления: техническое, биологическое, социальное. Под техническим управлением понимают управление техникой, технологическими процессами, машинами. Социальное управление является публичным управлением, которое включает в себя: а) государственное управление, то есть управление в сфере функционирования государственных органов; б) негосударственное управление, которое, в свою очередь, делится на: — местное самоуправление — осуществляется органами местного самоуправления; — общественное управление — осуществляется в объединениях граждан; — коммерческое управление — осуществляется в коммерческих организациях, которые ставят перед собой цель получение прибыли. В теории административного права при характеристике государственного управления выделяют такие его признаки: — проявляется посредством совместной деятельности людей — ставит перед собой цель упорядочение совместной деятельности — выступает в роли регулятора управленческих взаимоотношений, возникающих между субъектом и объектом — является властным, поскольку базируется на подчинении воли участников управленческих отношений; В широком смысле государственное управление определяется как совокупность всех видов деятельности государства, то есть всех форм реализации государственной власти в целом. В узком смысле государственное управление представляет собой деятельность государства в лице специальных государственных органов — органов исполнительной власти. То есть государственное управление — это вся незаконодательная и несудебная деятельность государства. Анализируя государственное управление, можно выделить такие его особенности: — оно имеет второстепенный, подзаконный характер, поскольку государственное управление — это деятельность, направленная, в первую очередь, на выполнение и обеспечение выполнения законов. — организующий характер проявляется в том, что государственное управление осуществляется путем объединения, согласования, координации, регулирования, контроля, а также с помощью властно-регулятивных и принудительных мер государства; — систематическая, непрерывная деятельность, направленная на сохранение социальной системы, ее укрепление и развитие. Государственное управление обусловлено самой сущностью общества, функционирует вместе с ним, направлено на обеспечение общества как самоуправляемой системы; — оно носит универсальный характер во времени и пространстве, то есть осуществляется постоянно в кругу, в котором функционируют человеческие коллективы; — субъекты государственного управления используют имеющиеся у них правовые и фактические возможности для применения внесудебного, то есть административного принуждения; — наличие большого государственного аппарата; Общая характеристика системы государственного управления Управление — это форма и способ упорядочивающего, целенаправленного воздействия на социальные, экономические, технологические и иные процессы, будь то внутри фирмы, общественной организации, в учебном заведении, системе образования, различных сферах общественной жизни, в обществе в целом. В этом смысле государство можно было бы назвать формой самоорганизации человеческих сообществ для управления социальными, экономическими и иными сферами и процессами в пределах каждой конкретной страны. Практически все граждане государства в той или иной форме и степени имеют отношение к государственному управлению. Почти все они, так или иначе, обращаются в государственные органы или в органы местного самоуправления для решения своих проблем. В широком толковании под управлением понимается деятельность государства в целом — от обеспечения национального суверенитета и защиты национальных интересов на международной арене до решения конкретных повседневных вопросов общественной жизни внутри страны. В этом смысле оно в некоторых аспектах совпадает с политическим управлением, в задачу которого входят разработка, принятие и реализация высшим руководством страны долгосрочных и стратегических решений, определяющих приоритетные направления социально-экономического и политического развития страны. Очевидно, что управление предполагает субъекта и объект управления, управляющих и управляемых. Под субъектом управления понимается специальный аппарат, включающий в себя систему институтов, органов, учреждений и организаций, в задачу которых входит выполнение широкого комплекса функций по управлению важнейшими сферами общественной жизни и отношений государства с остальным миром. Речь идет об органах государственного управления, которые в совокупности составляют государственный аппарат. Они выступают в качестве основного субъекта реализации государственной власти. Под объектом управления понимается то, на что направлено управляющее воздействие. Это различные сферы общественной жизни, в том числе и экономика, происходящие в них процессы, человеческие, материальные и иные ресурсы каждой из них, весь комплекс общественных отношений. 3. Механизм, структура и технологии государственного управления. Каждый из уровней управления -- федеральный, региональный и местный -- обладает своими органами власти. Государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную и судебную. Государственную власть осуществляют Президент РФ, Федеральное собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды, органы власти субъектов РФ. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, как гласит ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, создается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных, и исполнительных органов государственной власти. Систему органов местного управления составляют государственные органы, организованные по территориальному или функционально-отраслевому принципам, осуществляющие управленческую деятельность посредством структурных подразделений в административных границах конкретной территории. К ним относятся территориальные органы юстиции, внутренних дел, финансовые, сельского хозяйства, архитектуры и строительства, по управлению государственным имуществом, по промышленности, торговле земельным ресурсам и землеустройству, транспорту и связи, образованию, здравоохранению, культуре и др. Также сюда можно отнести налоговую инспекцию, военные комиссариаты, управления статистики, миграционную службу, управления безопасности, чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны, санитарно-эпидемиологического надзора, гидрометслужбы и т.п. Государственное управление является повседневным и оперативным видом деятельности, осуществляется специально уполномоченными на то субъектами управления в объеме и порядке, определенном законом. В процессе государственного управления эти специальные субъекты реализуют по предметам ведения и в объеме своей компетенции внутренние и внешние функции государства не только в рамках исполнительной власти, но и в законодательной, судебной и прокурорской сфере деятельности. 4. Принципы государственного управления. Принципы государственного управления — это основоположные идеи, научные положения данного вида государственной деятельности. В административно-правовой науке нет единого мнения по поводу их классификации на группы и виды. В частности, выделяют такие группы принципов государственного управления: а) социально-политические (демократизм, участие населения в управленческой деятельности государства; равноправие лиц разных национальностей; равенство всех перед законом; законность; гласность и учет общественного мнения; объективность). Эта группа принципов характеризуется тем, что она распространяется на все сферы управленческой деятельности, а сами принципы закрепляются, как правило, в Конституции. б) организационные принципы построения аппарата государственного управления (отраслевой, функциональный, территориальный). Они являются базой для определения и распределения компетенции между органами государственного управления, создавая, таким образом, единый механизм государственного управления, который должен функционировать эффективно, не допуская параллелизма и дублирования; в) организационные принципы функционирования (деятельности) аппарата государственного управления (нормативность деятельности, единоначалие, коллегиальность, деление управленческой работы, ответственность за принятые решения, оперативная самостоятельность). Данная группа принципов направлена на определение содержания деятельности конкретных органов государственного управления, обеспечение действенности управленческих процедур, эффективность управленческих решений. Наряду с делением принципов на группы наиболее часто предлагается их классификация на виды, а именно: а) общесистемные: демократизма государственного управления; правовой упорядоченности государственного управления; законности государственного управления; разделения власти в государственном управлении; б) структурно-целевые: согласованности между собой целей государственного управления по основным параметрам; в) структурно-функциональные: дифференциации и фиксирования функций путем издания правовых норм и закрепления управленческих функций в компетенции органов государственного управления; соответствия управленческого влияния реальным требованиям и запросам объектов управления; г) структурно-организационные: единства системы государственной власти, которая обеспечивает целостность, согласованность и действенность государственно-управленческих процессов; д) структурно-процессуальные: соответствия элементов (методов, форм, стадий) управленческой деятельности органов государственного управления их функциям; конкретизации управленческой деятельности и личной ответственности за ее результаты; 5. Государственное управление и местное самоуправление. Оба вида управления обеспечивают целенаправленное воздействие на общественные процессы в стране. Местное самоуправление гарантируется Конституцией Российской Федерации. Оно в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется в городах, сельских населенных пунктах и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Организация и структура органов местного самоуправления определяются населением самостоятельно. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем проведения референдумов, выборов, социологического опроса населения, а также в формах прямого волеизъявления, через выборные и другие органы. Государственное управление и местное самоуправление взаимосвязаны. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления средств. Осуществление переданных полномочий подконтрольно государству и его соответствующим органам. Вместе с тем местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами. Государственное управление в отличие от негосударственного осуществляется от имени государства, для чего субъекты государственного управления наделяются соответствующими государственно-властными полномочиями. Негосударственное же управление осуществляется от имени той или иной негосударственной организации, объединения. Полномочия субъектов этого вида управления, как правило, распространяются только на членов соответствующих негосударственных формирований. Предписания субъектов негосударственного управления, как правило, не имеют государственно-властного характера. 6. Государственное управление и право Административное право охватывает широкий круг общественных отношений, которые возникают в связи с реализацией ей функций управления в процессе деятельности органов исполнительной власти. Наиболее тесную связь административное право имеет с государственным правом, которое составляет основу всех отраслей права включая административное, и занимает ведущее место. Административное право тесно связано также и с гражданским правом. Прежде всего потому, что связи регулируют отношения имущественного характера, при этом необходимо указать, что нормы гражданского права касаются имущественных отношений в тех случаях, когда стороны равноправны (например, договор поставки продукции). А нормы административного права касаются имущественных отношений, которые базируются на административной подчиненности одной стороны другой (например, если не оплачен проезд в трамвае) определенные связи есть у административного права с трудовым правом в сфере регулирования служебных отношений. Так трудовое право определяет статус государственного служащего как участника трудового процесса, а нормы государственного права регулируют государственно-служебные отношения. Административное право граничит с финансовым, земельным, аграрным и другими отраслями права. Таким образом, анализ взаимодействия административного права с другими отраслями права позволяет установить, что его предметом есть сфера государственного управления. Другими словами административное право регулирует общественные отношения в сфере государственного управления. 7. Методы государственного управления. Методы ГУ – это способ осуществления его функций. Сущность методов государственного управления определяется его социальной природой. Знание методов говорит о функционировании механизмов государства. Методы ГУ – способы, средства практического осуществления функций государственного управления, достижение его целей. Применение методов управления зависит от цели управления. Если цель управления обуславливает специфику использованных методов, то правильный выбор метода обеспечивает реальное достижение цели. Характерные черты методов: 1.Выражают связь субъекта или объекта. 2.Обеспечивает достижение целей определённым способом воздействия. 3.Обладает определённой организационной формой (приказ, правило поведения) 4.Обладает временной характеристикой (краткие и долгосрочные) Виды методов: I. Убеждение – представляет собой законопослушное поведение всех субъектов, способствует профилактики правонарушений. Меры: · Разъяснение · Обоснование · Обсуждение · Поощрение По характеру воздействия: 1.Прямое воздействие – административные методы управления. · Одностороннее властное воздействие субъекта управления на поведение управляемых. · Обязательность исполнения управленческой стороной решений стороны управляющей. · Возможность наступления правовой ответственности за невыполнение управляемой стороной законно – отданных распоряжений. 2.Косвенное воздействие. Цели достигаются по средствам воздействия на интересы управляемой стороны, т.е создаются такие условия, когда управляемая сторона сама без властного воздействия выбирает вариант поведения. Социально психологические методы управляющего воздействия: Все методы тесно взаимосвязаны, и применяются косвенно. II. Принуждение – разновидности государственного принуждения и являются средствами обеспечения правопорядка. · Внесудебное применение предусмотренных законными либо подзаконными административно - правовыми нормами принудительных мер административно – властного органа. · Направленность на выполнение общеобязательных правил поведения в сфере государственного управления. Виды административного принуждения: 1.Административное предупреждение 2.Меры административного пресечения 3.Меры административной ответственности. 8. Цели, задачи и функции государственного управления Основополагающая цель государственного управления — обеспечение оптимальной организации и структурирования, создание квалифицированного персонала управления, осуществление руководства, координации и регулирования процессов, протекающих в отношениях субъекта и объекта управления. Выделяются следующие цели государственного управления: 1социально-экономические цели, т. е. упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичных интересов; достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений; 2 политические цели, т. е. вовлечение в управление всех политических сил в стране, поддержание процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека; 3 обеспечительные цели, т. е. обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и безопасности, необходимого уровня благосостояния; 4 организационно-правовые цели, т. е. формирование правовой системы, способствующей реализации основных функций государства и решения его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований. Задачи: 1. Создание, поддержание и обеспечение благосостояния граждан, их прав и свобод, удовлетворение социальных потребностей и интересов. В этом случае речь идет о так называемом "обеспечительном", "созидающем", "положительном" управлении. Эта задача государственного управления преимущественно осуществляется специальными органами управления в области управления социально-культурной жизни и хозяйственного строительства. Здесь не применяется государственное принуждение и не осуществляется юрисдикционная функция. 2. Обеспечение общественного порядка и безопасности. Решение данной задачи направлено на защиту правопорядка, самого государства и граждан от угрожающей опасности: это, например, борьба с эпидемиями, наводнениями, беспорядками, нарушением правил дорожного движения. Эта задача решается посредством применения мер административного принуждения, т. е. здесь имеет место "принуждающее" ("правоохранительное") государственное управление. 3. Государственное регулирование процессов, происходящих в области социальной, экономической и культурной жизни, и государственная поддержка некоторых предприятий и организаций. В данном случае речь идет об особой государственной поддержке некоторых отраслей экономики1, отдельных производств2, развития предпринимательства3, народных промыслов4, 9. Формы государственного управления. Форма государственного управления — это внешнее проявление конкретных действий, которые осуществляются органами государственного управления для реализации поставленных перед ними задач. Управленческая деятельность государственных органов и органов местного самоуправления осуществляется в определенных формах, каждая из которых обусловлена специфическими задачами и функциями управления и имеет особое содержание. Формы управления призваны обеспечивать наиболее целенаправленное выполнение функций управления и достижение целей управления с наименьшими затратами сил, средств и времени; от форм управления зависит успех управленческой деятельности. Органы государственного управления и должностные лица в каждом конкретном случае выбирают наиболее приемлемую для них форму управленческой деятельности, исходя из компетенции, назначения данного органа, его функций, особенностей конкретного объекта управления и т. д. При этом важно указать, что должны использоваться только те формы управления, которые предусмотрены действующим законодательством. Общепринятой классификации форм управленческой деятельности не существует. Можно выделить такие формы управления: а) по содержанию: правоустановительные и правоприменительные; б) по целенаправленности: внутренние и внешние; в) по способу выражения: словесные и конклюдентные. Бахрах выделяет такие формы управления, как: принятие правовых актов, заключение договоров и осуществление иных юридически значимых действий. К неправовым формам управления он относит организационные действия и материально-технические операции. 10. Характеристика исполнительно - распорядительной деятельности. Исполнительная деятельность - один из видов самостоятельной и независимой публичной власти в государстве, представляющий собой совокупность полномочий по управлению государственными делами. Таким образом, исполнительная власть представляет собой систему государственных органов, осуществляющих эти полномочия. Основное назначение исполнительной власти в России — организация практического исполнения Конституции РФ и законов Российской Федерации в процессе управленческой деятельности, направленной на удовлетворение общественных интересов, запросов и нужд населения. Она осуществляется путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного права. Одной из основных особенностей исполнительной деятельности как ветви государственной власти является то, что она имеет исполнительный и распорядительный характер. Исполнительный характер состоит в практической организации выполнения законов, иных нормативных актов, других правовых предписаний. Распорядительный характер проявляется в том, что по вопросам своей компетенции органы исполнительной власти вправе принимать постановления и распоряжения, обязательные к исполнению на соответствующей территории (всей Федерации в целом, республики в составе России, края, области, города, района). В силу того, что эти органы обладают не только исполнитель' ной, но и распорядительной властью, их именуют также исполнительно-распорядительными органами. 11. Административное право как отрасль права. Административное право — отрасль права, регулирующая общественные отношения, которые возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления (управленческие правоотношения). Они и составляют предмет административного права. В управленческих правоотношениях в принципе исключено юридическое равенство их участников.. В её рамках осуществляется деятельность различных по характеру органов государственного управления (не все из которых являются непосредственными субъектами исполнительной власти, хотя, несомненно, относятся к числу исполнительных органов, например: отраслевые департаменты министерств, администрация государственных корпораций, холдингов и концернов), а также должностных лиц. Кроме субъектов исполнительной власти, руководство некоторыми из этих процессов является функцией субъектов законодательной (представительной) власти, а также исполнительных органов системы местного самоуправления. |