ЮЭНПА - Курс лекций. Понятие юридической техники. Соотношение с законодательной техникой и законодательной технологией

• Название: Понятие юридической техники. Соотношение с законодательной техникой и законодательной технологией
• Дата: 07.06.2022
• Размер: 86.33 Kb.
• Имя файла: ЮЭНПА - Курс лекций.docx
• Тип: Закон; #575731
• страница: 4 из 6

Понятие и виды связей между нормативными правовыми актами

Весьма важным элементом законодательной техники являет­ся система связей между нормативными правовыми актами и от­дельными нормами права, которые позволяют избежать повторов, дублирования и перенасыщения правового материала.

В литературе выделяют следующие виды таких связей:

1) отсылки;

2) бланкетные нормы;

3) предписания принять какой-либо нормативный правовой акт или осуществить правовое регулирование определенной об­ласти общественных отношений;

4) указание на более высокий или равный по юридической силе законодательный акт, во исполнение которого принят закон.

Отсылочные нормы

Отсылки являются наиболее распространенным видом связи нормативных правовых актов. Отсылки можно классифицировать следующим образом:

1. По юридической силе нормативных правовых актов, к кото­рым делается отсылка:

а) отсылки к нормативным правовым актам более высокой юридической силы;

б) отсылки к нормативным правовым актам равной юриди­ческой силы;

в) отсылки к нормативным правовым актам более низкой юри­дической силы.

2. По степени конкретизации:

а) отсылки к неопределенному законодательному акту;

Пример: «Избирательное объединение — политическая партия, имеющая в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах, а также региональное отделение или иное структурное подразделение политической пар­тии, имеющие в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах соответствующего уровня» (пункт 25 статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях из­бирательных прав и права на участие в референдуме граж­дан Российской Федерации»).

б) отсылки к определенному законодательному акту;

Пример: «Отношения, связанные с назначением, подготовкой и проведением референдума Российской Федерации, регу­лируются Конституцией РФ, Федеральным конституцион­ным законом «О референдуме РФ» и настоящим законом» (пункт 2 статьи 11 вышеназванного Федерального закона);

в) отсылки к отдельным нормам права;

Пример: «Документы, указанные в пунктах 1—3 настоящей статьи, кандидат (кроме кандидата, выдвинутого в списке канди­датов) обязан представить лично» (пункт 5 статьи 33 выше­названного Федерального закона).

3. По сфере действия нормативных правовых актов, к которым делается отсылка:

а) отсылки к нормативным правовым актам субъектов Рос­сийской Федерации;

Пример: «Законом субъекта Российской Федерации может быть установлено, что на выборах в представительные органы муниципальных образований при определенном числе из­бирателей в избирательном округе (но не более пяти тысяч избирателей) зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной службе, на время их участия в выборах могут не освобождаться от выполнения должностных или служебных обязанностей» (пункт 2 статьи 40 вышеназван­ного Федерального закона).

б) отсылки к федеральным нормативным правовым актам;

Пример: «Федеральным законом инициатива проведения референ­дума может быть предоставлена иным субъектам» (пункт 2 статьи 14 Федерального закона);

в) отсылки к международным нормативным правовым актам и договорам;

Пример: «На основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностран­ные граждане, постоянно проживающие на территории со­ответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными...» (пункт 10 статьи 4 Феде­рального закона).

Малоисследованным является вопрос о том, в каких случаях использование отсылки является оправданным и необходимым. Выделяют два таких случая:

1) когда нормативное предписание, на которое ссылается за­конодатель, находится в другом нормативном правовом акте, вы­падающем из общей связи нормативных актов, и самим интер­претатором может быть не обнаружен;

2) когда законодатель хотел особо подчеркнуть важность нор­мативных предписаний, находящихся за пределами данного за­кона, при применении норм проектируемого закона.

Данный список может быть расширен. Так, оправданно ис­пользование отсылок с целью избежание дублирования право­вых предписаний. В то же время возникает опасность злоупотре­блений отсылками, что нередко встречается в законодательстве. Примером может служить такая отсылка: «Лица путем насилия, обмана, угроз, подлога или иным способом препятствующие сво­бодному осуществлению гражданином РФ права избирать и быть избранным... несут уголовную, административную либо иную от­ветственность в соответствии с федеральными законами». Данное положение несет лишь информационную нагрузку, но никак не регулятивную или охранительную.

Распространенными ошибками при изложений отсылочных норм являются:

- формулирование отсылки к правовой норме, которая, в свою очередь, содержит отсылку;

- отсылка к нормативному правовому акту, который уже при­знан утратившим силу;

- неправильное указание реквизитов, в том числе наименования, нормативного правового акта, к которому делается отсылка.

Неправильное построение отсылочных норм приводит к несогласованности проектируемого акта с действующим законода­тельством, правовое регулирование становится разбалансированным и противоречивым.

Иные способы связи

Бланкетные нормы, как и отсылочные, не содержат в своей структуре полного изложения тех или иных предписаний, но ука­зывают на другие правовые установления, которые приняты или могут быть приняты. Отличие бланкетных норм от отсылочных состоит в том, что если любую отсылочную норму можно сформу­лировать как определенную, включив в нее соответствующие час­ти других правовых норм, то с бланкетной нормой этого сделать нельзя, поскольку такие части могут не существовать (например, правила пользования служебным транспортом).

Пример: «Нарушение ветеринарных правил, повлекшее распро­странение эпизоотии или иные тяжкие последствия, - на­казывается...» (часть 1 статьи 249 УК РФ).

Довольно часто в законах и подзаконных актах содержатся нор­мативные предписания уполномоченным органам принять или разработать тот или иной нормативный правовой акт или осущес­твить правовое регулирование определенной области обществен­ных отношений. Подобные предписания могут также содержать указание на сроки принятия необходимых актов и их форму.

Пример: «Поручить Правительству Российской Федерации раз­работать нормативные правовые акты, предусмотренные настоящим Федеральным законом, и привести свои нор­мативные правовые акты в соответствие с настоящим Фе­деральным законом» (пункт 4 статьи 30 ФЗ от 02.01.2000 № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»).

Выделяют следующие требования формулирования поручений-предписаний принять нормативные правовые акты:

- в поручениях указывать только вопросы, требующие норма­тивно-правового регулирования;

- называть орган, которому предлагается подготовить соот­ветствующий нормативно-правовой акт;

- устанавливать дату и срок, в течение которого органы должны подготовить и принять соответствующий нормативно-правовой акт.

Указание на нормативный правовой акт, во исполнение ко­торого принят тот или иной закон или подзаконный акт, также имеет большое значение. Такие указа­ния закрепляют иерархические связи между нормативными пра­вовыми актами, определяют законодательную основу действую­щих актов, фиксируют наиболее глубокую степень связанности между нормативными правовыми актами, регулирующими одну сферу общественных отношений.

Пример: «Настоящий Федеральный конституционный закон в соответствии с частью 2 статьи 65 Конституции Российской Федерации устанавливает основные условия и процедуру принятия в Российскую Федерацию и образования в ее со­ставе нового субъекта Российской Федерации» (преамбула Федерального конституционного закона от 17.12.2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Фе­дерации»).

Данный способ связи между нормативными правовыми акта­ми в большей степени характерен для подзаконных норматив­ных правовых актов, нежели для законов. Учитывая, что подзаконные акты принимаются именно в развитие положе­ний законов, такое указание на нормативный правовой акт, во исполнение которого принят подзаконный акт, является обяза­тельным.

Система нормативных правовых актов России. Место закона в системе нормативных правовых актов Российской Федерации

Придание стабильности общественным отношениям, упорядо­чение социальной жизни во многом достигается установлением общеобязательных норм, правил поведения. Государство, следуя юридическим традициям и правовой культуре общества, стремит­ся охватить фактическим нормативным регулированием вопросы политического, организационного, социального, экономическо­го развития государственных институтов. Такое государственное регулирование осуществляется в первую очередь через издание нормативных правовых документов.

Правовой акт представляет собой объективированное выра­жение определенной формы деятельности государства, его орга­нов и должностных лиц. Он обладает государственно-властным характером и обязателен для тех, кому адресован. В свою очередь, значительная категория правовых актов носит нормативный характер. Эти акты рассчитаны на длительное действие, прини­маются уполномоченными на то органами в пределах их компе­тенции и направлены на установление обязательных правил по­ведения, возникновение, изменение или прекращение правовых отношений.

Под нормативным правовым актом понимается принятый полномочным правотворческим органом или путем референдума акт официальной формы, устанавливающий, изменяющий, отменяющий нормы права или изменяющий сферу их действия. В данном определении четко обозначена прямая связь нормативных пра­вовых актов и норм права, в силу которой правовые акты этого вида и называются нормативными.

Одной из характерных черт российской правовой системы яв­ляется множественность видов издаваемых нормативных право­вых актов, что отражает как рост нормативной регламентации в целом, так и разнообразие регулируемых правом общественных отношений.

Совокупность действующих в Российской Федерации норма­тивных правовых актов представляет собой систему законода­тельства Российской Федерации. Нормативные правовые акты действуют в единой иерархической системе, построенной в соот­ветствии с иерархией органов власти, связанной с государствен­ным устройством страны. Система нормативных правовых актов характеризуется согласованностью и взаимодействием предпи­саний.

Важнейшей чертой соотношения нормативных правовых актов выступает их иерархичность. Чем выше положение органа власти, издавшего нормативный правовой акт, в иерархической сис­теме этих органов, тем выше юридическая сила его нормативных правовых актов. Исключением являются законы и нормативные правовые акты, принимаемые субъектами Российской Федерации в пределах собственного правового регулирования. Согласно части 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соот­ветствии с частью 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. Во всех иных случаях нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны соответствовать нор­мативным правовым актам федеральных органов.

Система нормативных правовых актов Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации, другими законами, указами Президента Российской Федерации, а также постановлениями Правительства и иных федеральных органов исполнительной власти.

Ведущее место среди нормативных правовых актов занимает закон. Наиболее существенные его признаки:

- издается только высшими представительными органами государственной власти или принимается путем референдума;

- закон регулирует наиболее важные общественные отношения в административно-политической, экономической и социально-культурной сферах жизни;

- обладает наибольшей юридической силой среди других нормативных правовых актов;

- отличается от других актов наиболее общей нормативнос­тью и распространяется на неопределенно множественное число случаев применения;

- характеризуется длительностью существования и действия;

- принимается на основе установленных норм законодатель­ного процесса.

Высшая юридическая сила закона, или его верховенство, обос­нована общей теорией права, подтверждена практикой многих государств. Высшая юридическая сила законов Российской Фе­дерации прямо установлена в статье 4 Конституции Российской Федерации. Закон выделяется среди других нормативных право­вых актов значимостью регулируемых им общественных отноше­ний. Законодательные нормы выступают как база для создания иных нормативных правовых актов, чем вызывают влияние на со­держание всей правотворческой деятельности: определяют темы и объем последующего нормотворчества, устанавливают способы правового воздействия.

Традиционно закон определяется как принятый в особом по­рядке законодательным органом государственной власти или не­посредственно населением нормативный правовой акт первич­ного характера, регулирующий наиболее важные отношения в обществе и обладающий высшей юридической силой.

В российской правовой системе существуют различные виды законов.

Главенствующие позиции в системе законодательства занима­ет Конституция Российской Федерации. Она является норматив­ным правовым актом, имеющим наивысшую юридическую силу, верховенство и прямое действие на территории всей страны. Ей должны соответствовать все законы и иные нормативные право­вые акты, принимаемые в Российской Федерации.

Верховенство Конституции Российской Федерации означает прямую зависимость последующего нормотворчества от установ­лений конституционных норм, то есть нормы Конституции Российской Федерации выступают как источник всего нормативного правового регулирования в государстве строго теми органами и в том порядке, которые предусмотрены.

Смысл понятия «высшая юридическая сила» Конституции Рос­сийской Федерации проявляется в следующем:

1) нормы Конституции Российской Федерации обязательны для всех: все органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации (часть 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации);

2) все без исключения законы и другие нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции.

В непротиворечивости всех других нормативных правовых ак­тов Конституции Российской Федерации состоит важная пред­посылка формирования правового государства. Уровень юри­дической силы отдельных видов нормативных правовых актов выступает как показатель субординационных связей между нор­мативными правовыми актами, служит критерием их иерархи­ческого взаимовлияния.

Конституция Российской Федерации устанавливает осно­вы конституционного строя, права и свободы человека и граж­данина, федеративное устройство России, а также систему и полномочия Президента Российской Федерации, органов за­конодательной, исполнительной и судебной власти, местного самоуправления. Ее назначение — обеспечить соблюдение прав и свобод граждан, стабильность государственного строя, эконо­мического и социального развития страны, ее международных отношений. Именно эти цели обусловливают верховенство, выс­шую юридическую силу и прямое действие норм Конституции Российской Федерации, обязательных для издания норматив­ных правовых актов субъектов Российской Федерации и орга­нов местного самоуправления.

Федеральные законы также имеют верховенство на всей тер­ритории и высшую юридическую силу по отношению ко всем другим нормативным правовым актам, издаваемым в Российской Федерации по вопросам, отнесенным к предметам ее ведения и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Они имеют прямое действие на территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения федеральные законы издают­ся вместе с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, принимаемыми в соответствии с федеральными законами.

Высшая юридическая сила закона означает, что, во-первых, не могут приниматься нормативные правовые акты, противореча­щие законам, во-вторых, если они приняты, то подлежат отмене в установленном порядке, а главное, если имеется противоречие подзаконного нормативного правового акта закону, то приме­няться должен закон.

В Российской Федерации законы подразделяются на федераль­ные конституционные и федеральные законы.

Федеральные конституционные законы принимаются по пред­метам исключительного ведения Российской Федерации и ка­саются ключевых вопросов народовластия, государственного устройства, федеративных отношений. Конституцией Россий­ской Федерацией установлено, что федеральный конституцион­ный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы Российской Федерации.

В свою очередь, федеральные законы могут быть приняты как по предметам исключительного ведения Российской Федерации, так и по вопросам совместного ведения с субъектами Российской Федерации. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Законодательство субъектов Российской Федерации наряду с федеральным законодательством образует систему законодатель­ства Российской Федерации.

Две составные части российского законодательства — феде­ральная и субъектов Российской Федерации - активно влияют друг на друга, взаимодействуют между собой. Среди признаков такого взаимодействия выделяются принципиальное единство, целостность всего законодательства, разделенного на две само­стоятельные, но взаимосвязанные системы; иерархическая соподчиненность, субординация этих систем; сотрудничество и взаи­модействие между ними, координация и согласование в процессе правотворчества.

Смысл взаимодействия законодательства Российской Феде­рации и субъектов Российской Федерации должен состоять не в том, что субъекты Российской Федерации стремятся решить фе­деральные вопросы, а скорее в том, что они совместно с федеральными органами власти компетентно участвуют в их решении, а федеральные органы власти, в свою очередь, посредством фе­деральных законов получают возможность обеспечить интересы субъектов Российской Федерации.

Особенности законодательства субъектов Российской Федерации

Содержание правового пространства, то есть совокупность за­конов и нормативных правовых актов, образующих правовое про­странство каждого конкретного субъекта Российской Федерации, сугубо индивидуально и не совпадает с набором законов и иных нормативных правовых актов, образующих правовое пространс­тво другого субъекта Российской Федерации. Федеративное уст­ройство России, природно-климатические, экономические, соци­альные и иные различия ее отдельных субъектов обуславливают необходимость дифференцированного правового регулирования многих общественных отношений.

В субъектах Российской Федерации система нормативных пра­вовых актов устанавливается конституциями, уставами, иными законами субъектов Российской Федерации, нормативными пра­вовыми актами высших органов исполнительной власти.

Формирование правовых систем субъектов Российской Феде­рации должно происходить на следующих принципах:

1) закрепление и признание в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации положения о верховенстве федеральной конституции и федерального законодательства;

2) использование федеральных законов в качестве базовых при разработке и принятии региональных законов;

3) учет практики законотворчества других субъектов Россий­ской Федерации с целью сокращения случаев неоправданных и не обусловленных спецификой того или иного субъекта Российской Федерации различий между законами различных субъектов Российской Федерации;

4) соблюдение механизмов обеспечения соответствия норма­тивных правовых актов субъектов Российской Федерации феде­ральным законам;

5) безусловное исполнение решений соответствующих судеб­ных органов, признавших тот или ной нормативный правовой акт противоречащим федеральному законодательству.

Учет вышеуказанных принципов в правотворческой деятель­ности субъектов РФ является условием соблюдения технико-юри­дического качества нормативных правовых актов и прежде всего законов субъектов Российской Федерации.

Очевидно, что законодательство субъектов Российской Феде­рации является важнейшей составной частью системы россий­ского законодательства. Всем субъектам Российской Федерации Конституцией России предоставлены властные полномочия по принятию законов. Главное конституционное требование за­ключается в том, чтобы все законы, иные нормативные право­вые акты, принимаемые в Российской Федерации, не противо­речили Основному закону.

В свою очередь, нормативные правовые акты субъектов Рос­сийской Федерации не должны противоречить федеральным зако­нам; закону субъекта Российской Федерации отдается приоритет перед нормативными правовыми актами органов исполнительной власти Российской Федерации; нормативные правовые акты ор­ганов исполнительной власти субъектов Российской Федерации не должны противоречить указам Президента России или поста­новлениям Правительства России.

Основополагающими нормативными правовыми актами субъ­ектов Российской Федерации являются их учредительные доку­менты. Для республик - это их конституции (исключение: в Рес­публике Калмыкия — Степное Уложение (Основной закон); для краев, областей, городов федерального значения, автономной об­ласти и автономных округов — их уставы.

Конституция той или иной республики является на ее терри­тории нормативным правовым актом высшей юридической силы после Конституции Российской Федерации и федеральных за­конов, изданных по предметам исключительного и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Все остальные нормативные правовые акты республик не могут противоречить их конституциям.

В свою очередь, устав, являясь законом области, края, города федерального значения, автономной области, автономных ок­ругов, имеет высшую юридическую силу и прямое действие на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. По своему регулятивному значению он равнозначен конституци­ям республик. Ему не должны противоречить все нормативные правовые акты, принимаемые на территории субъектов Россий­ской Федерации.

Следующую ступень после учредительных документов (конс­титуций и уставов) в правовой системе субъектов Российской Фе­дерации занимают нормативные правовые акты законодательных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации.

Для закона субъекта Российской Федерации как особого вида нормативного правового акта характерно, что он принимается в особом порядке законодательным органом, устанавливает, от­меняет или изменяет общие правила - нормы права; занимает в иерархии нормативных правовых актов главенствующее место, т.е. ему должны соответствовать все остальные нормативные право­вые акты, издаваемые на соответствующей территории.

С помощью законов субъекты Российской Федерации пыта­ются решать наиболее важные ключевые проблемы своей госу­дарственной и общественной жизни — организации власти, эко­номики, защиты прав и свобод граждан.

Можно дать следующее определение закону субъекта Россий­ской Федерации — это нормативный правовой акт, принятый в соответствии с установленной процедурой и обладающий высшей юридической силой в системе нормативных правовых актов соответствующего субъекта Российской Федерации.

Закон субъекта Российской Федерации должен быть актом пря­мого действия и непосредственно регулировать общественные отношения; иметь четкий, конкретный предмет регулирования. Чем конкретнее и обоснованнее закон, тем легче он применяет­ся на практике и эффективнее действует.

Подзаконные нормативные правовые акты (постановления, указы, распоряжения и др.) призваны осуществлять более опера­тивное и конкретное правовое регулирование в отличие от закона, который должен регулировать значимые, типичные и устойчивые отношения. Нормативные правовые акты органов исполнитель­ной власти позволяют охватить множество подробностей, которые не могут быть учтены в рамках закона. Кроме того, отличительной чертой таких нормативных правовых актов является широкий диапа­зон действия, динамичность.

Нормативные правовые акты органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение закона. Это означает, что, конкретизируя закон, они не могут ему противоречить и выхо­дить за его рамки.

Нормотворчество в субъектах Российской Федерации должно быть творческим процессом, свободным от примитивного ме­ханического переписывания норм федеральных и нормативных правовых актов других субъектов Российской Федерации. Нор­мативные правовые акты того или иного субъекта Российской Федерации должны отражать их потребности в правовом регули­ровании экономических, социальных и иных вопросов.

Для того чтобы нормативный правовой акт субъекта Россий­ской Федерации был действительно совершенным и обеспечи­вал реальное достижение целей, поставленных законодателем, необходимо обеспечить надлежащее технико-юридическое ка­чество норм права, закрепленных законом. Полная ясность в от­граничении правовых актов, в том числе нормативных, друг от друга, знание признаков каждого из них, правильное использо­вание в законотворческой работе — таковы требования юриди­ческой техники.

Технико-юридические свойства нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации:

- нормативность;

- общеобязательность;

- полнота и конкретность нормативно-правового регулиро­вания;

- связность текста законодательного акта общим содержанием;

- ясность и доступность языка;

- формальная определенность;

- точность и определенность терминов и формулировок;

- логическая непротиворечивость нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным законода­тельным актам;

- логическая последовательность изложения;

- четкое разграничение внутри нормативного правового акта различных положений и норм;

- соответствие норм закономерностям и потребностям обще­ственного развития.

Единство законодательной системы Российской Федерации состоит в согласованности и иерархической зависимости зако­нодательства федерального и субъектов Российской Федерации, поэтому при нормотворчестве требуется применение правил юри­дической техники в единых форматах, согласования нормативных правовых актов по духу, целям и предметам ведения.

Стадии законодательного процесса. 1. Правотворчество: понятие и принципы

1. Правотворчество: понятие и принципы

Правотворчество рассматривается в юридической литературе как форма государственной деятельности (в случае референду­ма — всего народа) по созданию, изменению и отмене правовых норм. Законотворчество является более узким понятием, посколь­ку включает в себя лишь форму государственной деятельности по созданию законов.

Уровень и культура правотворчества, а соответственно и качес­тво принимаемых нормативных правовых актов - это показатель цивилизованности и демократизма общества.

Правотворческий процесс основывается на определенных прин­ципах - основополагающих идеях, реализация которых обеспе­чивает его качество и эффективность. Основными принципами правотворчества являются:

1. Демократизм правотворчества. Данный принцип проявля­ется в демократической процедуре разработки и принятия нор­мативного правового акта, а также в широком привлечении на­селения к правотворческой деятельности (как непосредственно, так и через официальных представителей).

Наивысшим проявлением демократизма правотворчества яв­ляется принятие нормативных правовых актов на референдуме (как федеральном или региональном, так и местном).

2. Научный характер правотворчества и его связь с правоприменительной практикой. Правотворчество должно отвечать потреб­ностям общественного развития, его объективным закономернос­тям, использовать достижения науки и техники. С этой целью при разработке нормативных правовых актов практикуется привлече­ние научных учреждений, независимых экспертов. Большое зна­чение в развитии данного принципа имеет такой метод правот­ворческой деятельности как социально-правовой эксперимент.

Социально-правовой эксперимент — это создание определен­ной социальной ситуации локального масштаба, в которой анали­зируется действие специально разработанного для нее нормативного правового акта (или их совокупности). Его цель - определить, какие юридические нормы необходимы в новых условий и как они будут действовать. Он позволяет своевременно выявить недостат­ки юридических норм, скорректировать их и тем самым избежать просчетов в процессе дальнейшего правового регулирования об­щественных отношений. Современный законодатель, к сожале­нию, редко пользуется социально-правовым экспериментом. Од­нако примеры таких экспериментов появляются.

Правотворчество должно быть тесно связано с правопримени­тельной практикой. Именно она дает возможность судить о качестве и эффективности принятых нормативно-правовых актов, информи­рует о необходимости их изменения или отмены. Тем самым коррек­тируется и совершенствуется работа правотворческих органов.

В связи с этим актуальным представляется идея о развитии правового мониторинга.

3. Законность правотворчества. Реализация данного принципа осуществляется посредством:

- соблюдения регламента законодательных органов, процедуры принятия и опубликования нормативных правовых актов;

- соответствия иерархии принимаемых нормативных правовых актов: каждый вновь принятый акт должен согласовываться с ранее принятыми либо вносить в них прямые изменения, акт нижестоящего правотворческого органа не должен противоречить акту вышестоящего.

- учета компетенции правотворческого органа;

- учета распределения полномочий федерации и ее субъектов.

4. Профессионализм, т.е. участие в разработке специалистов со­ответствующей квалификации.

5. Техническое совершенство принимаемых актов. Данный при­нцип предполагает грамотное использование при разработке нормативных правовых актов приемов юридической техники.

Факторы, влияющие на правотворчество:

- экономические (материальные условия жизни общества, свобода предпринимательства);

- политические (уровень активности политических партий, свобода мнений и пр.);

- социальные (обеспеченность прав и свобод, забота государ­ства о гражданах);

- национальные (характер межнациональных отношений, на­личие конфликтов и проч.);

- внешнеполитические (наличие конфронтации с иными го­сударствами, добрососедские отношения, участие в международ­ных организациях);

- идеологические (уровень правосознания, наличие офици­альной идеологии);

- организационно-волевые (специфика деятельности самих органов, издающих нормативные правовые акты).

Виды, функции правотворчества

Субъектами правотворчества выступают: народ, государственные органы и органы местного самоуправления, должностные лица.

В зависимости от этого различают следующие виды право­творчества.

1. Непосредственное правотворчество народа.

Наиболее ярким его проявлением является референдум — важ­нейший институт непосредственной демократии. Референдум представляет собой форму прямого волеизъявления граждан по наиболее важным вопросам государственного и местного значе­ния в целях принятия решений, осуществляемого посредством го­лосования граждан, обладающих правом на участие в референду­ме. Решение, принятое на референдуме в Российской Федерации, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. В Российской Федерации могут проводиться три вида референдумов: референдум Российской Федерации, референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум.

Достоинства референдума:

- позволяет прямо и непосредственно, без промежуточных ин­станций и возможных искажений, выявить отношение граждан страны к тому или иному варианту правового урегулирования вы­несенного на референдум вопроса;

- позволяет сразу же принять по нему окончательное решение.

Недостатки:

- дорогостоящая процедура, требующая больших организаци­онно-технических затрат. Проводиться ежемесячно или ежеквар­тально он не может;

- узкая запрограммированность возможных ответов («да» или «нет», «за» или «против»);

- манипуляция общественным мнением, жесткая зависимость от явки избирателей и др.

Допускается участие население в правотворческой инициати­ве на местном уровне.

2. Правотворчество государственных органов и должностных лиц.

Это основной вид правотворчества. Им занимаются практичес­ки все государственные органы, каждый на своем уровне. Уровень и объем полномочий государственного органа определяют соот­ветственно и юридическую силу принимаемого им нормативно­го правового акта.

Должностными лицами являются: министры, губернаторы и т.п.

3. Правотворчество органов местного самоуправления (допус­кается лишь в тех государствах, где местное самоуправление от­делено от государства).

Посредством принятия муниципальных правовых актов офор­мляется самостоятельное решение вопросов местного значения. Данные акты носят подзаконный характер.

4. Ряд ученых относит к видам правотворчества разработку до­говоров нормативного содержания. Данная позиция представляется правильной и обоснованной.

В процессе правотворчества реализуются следующие функции:

- обновление законодательства, т.е. издание новых норматив­ных правовых актов и устранение (отмена) устаревших юриди­ческих норм;

- восполнение пробелов в праве.

Стадии законодательного процесса

Правотворческий процесс - более широкое понятие, нежели законодательный процесс. Последний направлен на создание за­конов и более детально регламентирован.

Законодательный процесс включает в себя следующие стадии.

1. Законодательная инициатива — право определенных органов и должностных лиц ставить вопрос об издании законов и вносить их проекты на рассмотрение законодательного органа.

В соответствии со ст. 104 Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Феде рации, депутатам Государственной думы, Правительству Россий­ской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной ини­циативы принадлежит также Конституционному Суду, Верховно­му Суду и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

Право законодательной инициативы предполагает обязанность законодательного органа рассмотреть в определенный срок пред­ложение об издании закона или внесенный на его рассмотрение законопроект.

Стадия законодательной инициативы предполагает подготовку определенного пакета документов и совершение ряда процедур (например, согласование финансовых и налоговых документов с Правительством Российской Федерации, с субъектами Федерации). Так, законопроекты о введении или отмене налогов, осво­бождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие зако­нопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

В литературе выработалось два подхода к вопросу о том, что считать фактическим началом за­конодательной инициативы, Большинство юристов ограничива­ют законодательную инициативу действиями, осуществляемыми исключительно в рамках официального прохождения законопро­екта в законодательном органе, считая началом законодательной инициативы внесение законопроекта на рассмотрение законода­тельного органа. Наряду с этим существует точка зрения, авто­ры которой расширительно трактуют содержание законодатель­ной инициативы, включая в него в качестве начального этапа всю предварительную деятельность по подготовке проекта закона. В обоснование данной точки зрения делается ссылка на то, что воз­буждение вопроса об издании закона, выявление потребности в его принятии, его научная, экспертная, организационная подготовка, равно как и внесение законопроекта на рассмотрение за­конодательного органа, есть деятельность, связанная с проявле­нием законодательной инициативы.

2. Обсуждение законопроекта. Обсуждение законопроекта про­исходит в несколько этапов:

- обсуждение в комитетах законодательного органа, которое может сопровождаться внесением поправок в текст законопроекта;

- вынесение на обсуждение на заседание законодательного органа.

Всенародное обсуждение является стадией правообразования, но не стадией законодательною процесса. Обсуждение может пред­шествовать законодательному процессу или сопровождать его.

Известный русский правовед И.А.Ильин в своей работе «Те­ория права и государства» отмечал: «Под обсуждением законо­проекта не следует понимать те рассуждения о нем, которые ве­дутся устно — на собраниях и письменно — в газетах, журналах и книгах. По общему правилу, в обсуждении законопроекта могут участвовать только члены законодательных палат. Это обсуждение ведется в строго установленном порядке, сначала в особых ко­миссиях, в которых нередко выслушиваются посторонние палате, но сведущие люди, а потом в общем собрании законодательной палаты, под руководством председателя и нередко в присутствии министров, делающих свои сообщения. Обсуждение делится на две основные стадии: сначала следует обмен мнений, в котором выясняется потребность в новом законе, его целесообразность и его словесная формулировка; потом происходит голосование законопроекта, в результате которого выясняется, сколько чле­нов палаты стоит за превращение этого законопроекта в закон и сколько высказывается против».

3. Принятие закона Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. Происходит путем открытого голосо­вания депутатов. Российский закон считается принятым, если в каждой из палат (если речь идет о раздельном голосовании – по палатам) за него проголосовали более половины членов палаты. Законопроект проходит три чтения. Законы о бюджете, в отличие от иных законов, — четыре чтения. Для принятия Федерального конституционного закона установлена более сложная процеду­ра. Для законов субъектов Российской Федерации предусмотрено, как правило, прохождение двух чтений, а для региональных законов о бюджете — трех.

4. Одобрение законопроекта Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовали более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Сове­том Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государствен­ной Думой.

Согласно статье 106 Конституции России обязательному рас­смотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государ­ственной Думой федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регули­рования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров Рос­сийской Федерации;

д) статуса и защиты государственной границы Российской Фе­дерации;

е) войны и мира.

5. Подписание законопроекта Президентом Российской Федера­ции. Глава государства подписывает законопроект в течение че­тырнадцати дней и обнародует его.

Если Президент Российской Федерации в течение четырнад­цати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассмат­ривают данный закон. Если при повторном рассмотрении феде­ральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции боль­шинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подле­жит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию.

6. Опубликование (обнародование) закона. Официальная публи­кация - необходимое условие вступления в силу всякого закона. На территории Российской Федерации применяются только офи­циально опубликованные законодательные акты (статья 15 Конституции Российской Федерации).

Официальными источниками (изданиями) опубликования яв­ляются «Российская газета», «Парламентская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации».

Структура концепции законопроекта

1. Понятие и виды концепции законопроекта

Концепция как правовая категория может рассматриваться в нескольких значениях:

а) документ, в котором должны быть определены: основная идея законопроекта, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имев­шихся; место будущего закона в системе действующего законодательства, общая характеристика и оценка состояния правово­го регулирования соответствующих общественных отношений, социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона;

б) совокупность универсальных опорных идей, которые от­ражают сущностные представления о государственно-правовой жизни общества в данный период и влияют на определение сфе­ры и пределов правового регулирования, на правотворческую деятельность государства, а также на правосознание и правовую культуру законодателя;

в) система взглядов на что-либо, основная мысль;

г) определенный способ понимания, трактовки, какого-либо явления; изложение основной точки зрения для описания и объ­яснения явления; ведущий замысел, принцип организации раз­личных видов деятельности;

д) система стратегических целей и приоритетов социально-экономичес-кой политики региона и средств достижения указанных целей;

е) политический документ, отражающий совокупность офици­ально принятых взглядов на цели, государственную стратегию в области обеспечения безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз, политического, экономического, социального, военного, техногенного, экологическо­го, информационного и иного характера, с учетом имеющихся ресурсов и возможностей.

В юридической литературе также встречаются различные опре­деления концепции законопроекта. Например, кон­цепция законопроекта определяется как письменный документ, в котором дается научное обоснование основных положений будущего проекта; концепция зако­нопроекта это автономный прием юридической техники и самостоятельный этап законотворчества, представляющий собой специально подготовленную научно-практическую прогнозную информацию, содержащую определенную экономически оправ­данную системную трактовку юридически значимой деятельно­сти, механизм ее правового опосредования и реализации, высту­пающую развернутым обоснованием необходимости подготовки и принятия конкретного закона.

Выделяют следующие виды концепций законо­проекта:

- по методу изложения содержания: описательные и матема­тизиро-ванные;

- по субъекту: авторско-личные и коллективные;

- по объекту: концепции первичного законопроекта, концеп­ции внесения изменений в закон, концепции внесения допол­нений в закон.

Структура концепции законопроекта. Структуру концепции законопроекта составляют следующие элементы: наименование законопроекта, предмет правового ре­гулирования

Структуру концепции законопроекта составляют следующие элементы: наименование законопроекта, предмет правового ре­гулирования, обоснование необходимости его принятия, харак­теристика недостатков правового регулирования данной сферы общественных отношений, характеристика основных положений законопроекта, его финансово-экономическое обоснование.

Освещение структуры законопро­екта является центральным и самым крупным по объему элемен­том концепции. Чем полнее очерчена структура планируемого законопроекта, тем легче впоследствии будет составить проект законодательного акта.

Согласно постановлению Правительства Российской Федера­ции от 2.08.2001 г. № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» кон­цепция законопроекта представляет собой документ, в котором должны быть определены:

- основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроек­та, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся;

- место будущего закона в системе действующего законода­тельства с указанием отрасли законодательства, к которой он от­носится, положений Конституции Российской Федерации, феде­ральных конституционных законов и системообразующих законов Российской Федерации, на реализацию которых направлен дан­ный законопроект, а также значение, которое будет иметь зако­нопроект для правовой системы;

- общая характеристика и оценка состояния правового регу­лирования соответствующих общественных отношений с при­ложением анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов. При этом указываются пробе­лы и противоречия в действующем законодательстве, наличие устаревших норм права, фактически утративших силу, а также неэффективных положений, не имеющих должного механизма реализации, рациональные и наиболее эффективные способы ус­транения имеющихся недостатков правового регулирования. Об­щая характеристика состояния правового регулирования должна также содержать анализ соответствующей российской и зарубеж­ной правоприменительной практики, а также результаты прове­дения статистических, социологических и политологических ис­следований;

- социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона.