Практикум по административному праву Преподаватель Дмитрикова Е. А. Редактор Катков К. А. Тема 1 Административное право как отрасль права Задача 1
 Скачать 243 Kb.
|
Тема 1: «Административное право как отрасль права» Задача 1 Студент МГУ Лопухов, обучавшийся на бюджетной основе, был отчислен из Университета в связи с академической задолженностью (не сдал экзамен по административному праву ни в период сессии, ни при пересдачах, в том числе повторной, комиссионной). Лопухов обратился в суд с требованием восстановить его, полагая, что администрация вуза действовала неправомерно: взаимоотношения Университета со студентами носят частноправовой, а не административно-правовой характер, поскольку Университет не является органом исполнительной власти. Следовательно, имеет место незаконный отказ от исполнения гражданско-правовых обязательств – расторжение договора в одностороннем порядке без согласия другой стороны. Представьте обоснование позиции администрации Университета в суде. Ответ: вопрос в разграничении гражданско-правовых и административно-правовых отношений. Вот в этой конкретной ситуации университет выступает как субъект административных правоотношений. Но может быть, что университет будет выступать как субъект гражданских правоотношений, когда университет будет стороной договора, например, при заключении договора услуг по экспертизе. Почему студент считает, что был договор? Возник ли он? Нет. Приобретая статус студента, лицо приобретает и обязанности. Административные правоотношения – волеизъявление может быть по воле одной стороны или без воли обеих сторон, на основе нормы права. Волеизъявление было у Лопухова изначально. Приобретает статус студента с момента приказа о зачисления. А как с договорниками? Для договорников одного гражданско-правого договора тоже не хватает. Нужен также приказ о зачислении. И бюджетники, и договорники должны, обязаны соблюдать правила устава. Теперь по поводу расторжения. Раз мы говорим, что гражданско-правовые отношения не возникали, университет мог принять решение об отчислении, потому что было несоблюдение правил устава. Студент может опротестовать качество образования в данном учебном учреждении. На соответствии стандартам. Есть аккредитация вуза. Она доказывает, что учреждение оказывает образовательные услуги должного качества. И контроль существует не только на входе в сегмент. Но и текущий контроль. Если частное образовательное учреждение, то все равно есть условия, которые нужно соблюсти. Нельзя просто так собраться и создать учреждение. Потому что предоставление аккредитации предполагает, что гос-во проконтролировало эту деятельность. Задача 2 В результате несоблюдения Антониным Правил дорожного движения произошло ДТП, в результате которого был повреждён автомобиль Ролицына. Ролицын потребовал возмещения вреда, ссылаясь на нарушение ПДД. Антонин возразил, что для предъявления подобных требований ссылки на нарушение ПДД юридически недостаточно. ПДД не регулируют отношения между гражданами, а являются административно-правовым актом, регулирующим отношения граждан с государственными органами. Каков характер правоотношений, регулируемых ПДД; в силу каких юридических фактов и между какими участниками возникают эти отношения? Ответ: нужно разграничить, где отношения между государственным органом и нарушителем, а где между нарушителем и потерпевшим. В первом случае это административные правоотношения, во втором гражданское правоотношение. ГП АП Антонин - Ролицын Антонин – Гос. орган Юрид. факт ДТП -ущерб - нарушение ПДД (может быть, только одно, и тогда будет возникать только один вид правоотношений) В данном случае у нас возникают и те и те. Только на ДТП лицу пострадавшему ссылаться нельзя. Только тогда, когда был ущерб в рамках ДТП. Тогда лицо ссылается именно на ущерб, который был в результате ДТП. А как в суде? Разбирательства в суде разведены. Здесь между нарушителем ПДД и государством складываются охранительные правоотношения. Сами правила ПДД – это регулятивные правоотношения. Существуют административные отношения между участниками дорожного движения и государственным органом в виде Правительства РФ, которое утвердило данные правила. Ролицын же остался в регулятивных правоотношениях, потому что он не нарушил ПДД. Задача 5 Приказ Министерства здравоохранения РФ от 14 июля 2003 г. № 308 «О медицинском освидетельствовании на состояние опьянения» в нарушение Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009) был издан без согласования с заинтересованным федеральным органом исполнительной власти – Министерством внутренних дел РФ. Генеральный прокурор РФ обратился в Верховный Суд РФ с требованием признать названный Приказ не соответствующим по порядку принятия Постановлению Правительства как акту большей юридической силы. В судебном заседании представитель министерства заявил, что Постановление Правительства в силу положений ст. 115 Конституции РФ носит вторичный характер по отношению к закону, а значит, источником административного права не является. Поэтому при разрешении споров на него нельзя ссылаться. Кроме того, нормативно не установлен приоритет актов Правительства над актами других федеральных органов исполнительной власти. Наконец, нарушение носит незначительный и процедурный характер. Акт издан с соблюдением пределов полномочий министерства, по своему содержанию законодательству не противоречит, а следовательно, основания для его отмены нет. Каков состав источников административного права? Имеет ли Постановление Правительства РФ значение источника административного права? Какое решение должен принять суд? Ответ: здесь в п.2 Правил говориться о том, что нормативные акты федеральных органов исполнительной власти принимаются во исполнение постановлений Правительства. Это нас в отсутствие закона об иерархии источников права ориентирует, на каком месте находится акты федеральных органов исполнительной власти. В итоге мнение министерства здравоохранения необоснованно и его как должен соответствовать по порядку процедуры издания подобных актов. Теперь что касается необходимости согласования данного акта. Если ли необходимость? Кто осуществляет освидетельствование? Медицинские работники. Какой факт служит для медицинского освидетельствования? Протокол о направлении соответствующего лица. Если есть сомнения в состоянии лица. Если речь бы шла об освидетельствовании алкогольного опьянения, то это делает сотрудник ГИБДД. А вот если, например, есть наркотическое опьянение, алкотестер не поможет, и отправляют на медицинское освидетельствование. Поэтому в связи с п.3 нам важно: это межотраслевой вопрос или нет. Задача 6 8 мая 2003 г. главный санитарный врач Калининграда запретил все деловые поездки в Китай в связи с угрозой заражения атипичной пневмонией. Частный предприниматель Суржиков, у которого в результате этого запрета сорвалось подписание крупного контракта на поставку из Китая тигрового бальзама, обратился в Калининградский областной суд с жалобой на решение главного санитарного врача. Ссылаясь на то, что подобное решение не было оправдано реально существующей угрозой, предприниматель потребовал возмещения причинённых ему убытков. В возражениях на предъявленные требования главный санитарный врач заявил, что оценка реальности угрозы – его исключительная компетенция и суд не может принять решение об обоснованности введённых мер, так как это требует специальных познаний и анализа сложившейся ситуации. Пределы проверки законности решения о запрете поездок должны ограничиваться исследованием вопроса о наличии у должностного лица необходимых для принятия такого решения полномочий и о соблюдении процедуры применения мер ограничительного характера. Каковы принципы осуществления исполнительной власти в рамках «открытой» модели административного права? Возможна ли оценка судом обоснованности и целесообразности принудительных мер, предпринятых органом исполнительной власти? Если да, то по каким критериям суд может оценить правомерность подобных действий? Какое решение может принять суд? Ответ: здесь в открытой системе критерии проверяется не только законность, но и обоснованность. Закрытой модели не важен результат, главное инструмент. Формальный подход. Насколько целесообразно и допустимо данное ограничение в задаче? Начинать нужно с оценки полномочий. Это главный санитарный врач Калининграда. Ст. 51 ФЗ о санитарном благополучии. П.8 – он мог внести предложение лишь. Он превысил свои полномочия. Врач Калининграда это территориальный орган исполнительной власти, а не орган субъекта Федерации. Лицо может издавать акты и в рамках полномочий, но не являющиеся обоснованными. Это в открытой модели суд может оценить обоснованность, но не целесообразность. Если решение будет признано необоснованным, то применяется ст.1069 ГК и ст. 16 ГК. Но предприниматель не всегда сможет возместить убытки от государственных органов. Задача актуальная. Здесь важен баланс частного и публичного интереса. Что КС сказал? Может быть, что в рамках законных полномочий действия лица будут противоречить законным целям, что недопустимо. Дополнение: «различают две модели судебного контроля: открытая и закрытая (инструментальная). В настоящий момент наблюдается переход от закрытой модели, присущий советскому строю к открытой модели, присущей западным странам. Закрытая модель характеризуется тем, что суд проверяет только формальный аспект полномочия ДЛ или органа – есть ли это полномочие и реализовано ли оно в нормативно установленном порядке. Открытая модель характеризуется тем, что суд проверяет не только формально существование полномочия и соответствие реализации его установленной процедуре, но и соответствие принятых мер целям, которые нормативно закреплены для этих мер. Контроль в открытой модели – содержательный, контроль в закрытой модели – формальный. Соответственно целью судебного контроля в рамках закрытой модели является эффективность управления, неуклонное соблюдение закона при его осуществлении, а целью судебного контроля в рамках открытой модели – защита прав и свобод невластных субъектов. При этом целесообразность находится вне рамок обеих моделей, так как целесообразность, т.е. выбор наиболее эффективного способа реализации своих полномочий, это исключительная компетенция органа или ДЛ, вмешательство в которую со стороны судебной системы будет нарушением конституционного принципа разделения властей. Обоснованность мер может быть проверена с точки зрения необходимости, соразмерности и пропорциональности. Данная матрица полностью применима, т.к. меры по запрещению деловых поездок непосредственно затрагивает права граждан. Что касается данного конкретного случая, описанного в фабуле дела, то такая мера как запрещение деловых поездок может быть оценена с точки зрения того, насколько серьезной была угроза для лиц при возможном посещении Китая». Задача 7 Комитет по культуре Санкт-Петербурга принял решение о проведении за государственный счёт и с привлечением частных компаний праздника, посвящённого Дню города. Народные гуляния и праздничные торжества прошли в том числе и на площади Островского. Жители окрестных домов, которым причинил существенное неудобство шум праздника, обратились в суд с требованием возмещения вреда. При анализе судом обстоятельств дела возник вопрос: в качестве государственного органа или обычного юридического лица действовал Комитет по культуре и нормы гражданского или же административного права применимы для оценки правомерности устроения праздника? Какое значение имеет решение вопроса о том, какова природа совершённых действий? Нормы частного или публичного права следует применить суду в рассматриваемой ситуации? Ответ: 1) мы должны рассматривать сначала статус государственного органа. Это комитет по культуре. Одно из его полномочий проведение Дня города. В положении Комитета по культуре это есть. 2) Теперь нас интересует претензия жителей связанная с возмещением вреда. Мы говорили, что Комитет по культуре государственный орган и это в условиях полномочий. Здесь он договорился с компаниями. Претензии могут предъявляться кому? Компаниям. В каком случае? В договоре с компаниями есть условия. Есть программа празднования, утвержденная Комитетом по культуре. Возникает вопрос в доказывании. Непонятно о каком вреде идет речь. Или комитет по культуре ненадлежащим образом организовал мероприятие. Если комитет по культуре выступает как государственный орган, то и отвечать будет соответственно. Если как юридическое лицо, то отвечать будет по ГП (например, организация корпоратива на 8 марта). В любом случае будет отвечать по ГК. Ответственность за нарушение закона устанавливается законом Санкт-Петербурга об административных правонарушениях, вы увидите исключения в части ответственности, которые не распространяются на нарушение тишины на действие юридических лиц и граждан в порядке проведения культурных мероприятий. Если комитет организует праздник как юридическое лицо, то здесь нормы об ответственности не применяются. Есть исключения по пиротехническим средствам. Задача 11 ООО «Симеон» обратилось в бюро регистрации прав на недвижимость с требованием зарегистрировать переход права собственности на склад готовой продукции, приобретённый у ОАО «Севзапстрой» по договору купли-продажи. Это имущество передано продавцом покупателю по акту приёма-передачи. Филиал учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним отказал в государственной регистрации перехода права собственности на склад готовой продукции, так как с заявлением о регистрации обратился только покупатель, тогда как согласно ст. 16 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» при возникновении права на основании договоров (сделок), не требующих нотариального удостоверения, заявление о государственной регистрации права подают все стороны сделки. ОАО «Севзапстрой» к моменту обращения с требованием о государственной регистрации перехода права собственности было уже ликвидировано и исключено из реестра юридических лиц. Порядок регистрации перехода права собственности и регистрации права на основании заявления одной стороны сделки, когда другая сторона на момент подачи заявления ликвидирована, указанным Законом не урегулирован. По мнению ООО «Симеон», в этом случае подлежит применению аналогия закона. Статьями 165 и 551 ГК РФ установлено, что, если одна из сторон уклоняется от государственной регистрации сделки и перехода права собственности на недвижимость, суд вправе по требованию другой стороны вынести решение о такой регистрации. Филиал учреждения юстиции, возражая на этот довод, заявляет, что отношения по поводу государственной регистрации права носят административный, а не частноправовой характер и аналогия закона, равно как и применение положений ГК РФ в данном случае недопустимы. Решите дело. Ответ: аналогия в АП возможна, но при определённом условии. Не допускается расширение полномочий властного субъекта. А аналогия в конкретной задаче нужна для чего? Для регистрации. Аналогия в АП допустима, если она не расширяет полномочия органа и предоставляет гарантии реализации прав невластного субъекта. Например, добросовестный невластный субъект не может выполнить правило закона. Например, относительно госслужащих есть обязанность предоставлять отчет о доходах и расходах семьи. Если местонахождение супруга или супруги неизвестно, но он должен предоставить отчет. И как это сделать? Если возложить обязанность на супруга то это будет нарушение, будет расширением полномочий. И как правило комиссия стоит на стороне добросовестного субъекта. Поэтому в данной задаче нет угрозы расширения полномочий, и есть защита прав добросовестного невластного субъекта, поэтому аналогия возможна. Тема 2: «Субъекты административно-правовых отношений» Задача 1 Начальник Курской таможни Задулин составил протокол об административном правонарушении, предусмотренном ст. 16.21 КоАП РФ, по факту приобретения гражданином-предпринимателем Крентебом автомобиля «Audi A4», при перемещении которого через таможенную границу России не были уплачены таможенные платежи. Протокол был составлен, когда Крентеб обратился в органы ГИБДД с просьбой поставить автомобиль на регистрационный учёт. К этому времени с момента заключения договора купли-продажи автомобиля прошло два месяца. На следующий день после составления протокола истёк срок действия регистрации Крентеба в качестве индивидуального предпринимателя, в связи с чем он потребовал, чтобы его освободили от административной ответственности. По словам Крентеба, он приобретал автомобиль для коммерческой деятельности, в качестве предпринимателя, а теперь лишился этого статуса. Кроме того, граждане не несут ответственности по ст. 16.21 КоАП; в силу примечания к ст. 2.4 Кодекса индивидуальных предпринимателей следует рассматривать как должностных лиц, а применительно к составам его главы 16, согласно примечанию к ст. 16.1, – как юридических лиц. Каково юридическое значение регистрации гражданина в качестве предпринимателя? Влечёт ли такая регистрация возникновение нового субъекта административных правоотношений? Можно ли привлечь Крентеба к административной ответственности? Ответ: здесь физическое лицо приобретает статус ИП для гражданских правоотношений и административных правоотношений. В гражданских правоотношениях все понятно. А в АП? Новый субъект не создается, это то же самое физическое лицо, но правосубъектность расширяется. Причем нас интересуют не только вопросы ответственности. ТО думают, что ИП перемещает для личного пользования или нет? Статус ИП автоматически не означает, что для предпринимательских целей. Нас интересует статус ИП в ответственности. У нас в санкциях КоАПе есть граждане, должностные, юридические лица. А ИП? ИП у нас приравниваются к должностным лицам. Это для ответственности. Это фикция. Это общее правило. Есть исключение в примечании к 16.1. Крентеб ссылается на то, что он уже потерял статус. Можем ли мы его привлечь и в каком статусе? Нам важен момент привлечения. Тем более он зафиксирован протоколом. Что сказал пленум ВС в постановлении от 24 марта 2005 г. N 5? Важен момент фиксации. Крентеб говорит, что он даже уже не субъект. Нас же интересует, что на момент совершения правонарушения Крентеб был соответствующим субъектом. Нам важно примечание к ст.16.1. Привлекаться он будет по ст. 16.21. Суды общей юрисдикции не рассматривают дела связанные с нарушением ИП законодательства, даже если он уже утратил свой статус. Так сказал ВС. Т.е. дело будет рассматриваться в арбитражном суде. АП ГП - Граждане - ДЛ - ЮЛ ТО ИП (см. текст в предыдущей редакции) Задача 2 Крестьянское (фермерское) хозяйство Попова, намереваясь начать деятельность по выращиванию конопли, обратилось в уполномоченный орган с просьбой выдать лицензию на культивирование растений, используемых для производства наркотических средств. В выдаче лицензии было отказано со ссылкой на ст. 2 ФЗ от 08.08.2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», согласно которой соискателем лицензии может быть только юридическое лицо или индивидуальный предприниматель. В соответствии со ст. 1 ФЗ от 11.06.2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» оно осуществляет предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, однако для целей гражданского оборота приравнивается к юридическим лицам. Следовательно, крестьянское (фермерское) хозяйство не может участвовать в административных отношениях ни в качестве юридического лица, ни в качестве индивидуального предпринимателя и не может выступать лицензиатом. Участие в административных правоотношениях должно быть специально оговорено в законе, как это сделано, например, в отношении государственной регистрации в ст. 5 Закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и в отношении налогообложения – в ст. 235 Налогового кодекса РФ. В чём различие в статусе юридического лица как участника административных и гражданских правоотношений? Является ли гражданская правоспособность предпосылкой участия в административных правоотношениях? Как следует решить дело? Ответ: когда задача составлялась, был пробел. Сейчас появилась ст. 84.1 ГК, которая сказала, что КФХ может приобретать статус юридического лица. Причем и без этого КФХ было субъектом гражданского правоотношения. Что касается статуса в административном правоотношении. Лицензия нужна для контроля. Лицензировать могут только юридическое лицо или ИП. Поэтому КФХ может приобрести статус юридического лица и дальше уже получить лицензию. Вопрос о приобретении статуса юридического решает глава хозяйства. Акты: ГК, ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», ФЗ «О КФХ». Задача 4 Гражданин Шельдиев купил дорогой автомобиль и, опасаясь грабителей, решил оформить разрешение на ношение оружия. Для получения такого разрешения ему понадобилась справка об отсутствии судимости. В это время его отправили в двухмесячную командировку в другой город. Уезжая, Шельдиев выдал жене доверенности на представительство своих интересов: в ГИБДД – для постановки на учёт автомобиля; в районном отделении милиции – для получения названной справки об отсутствии судимости. Доверенности он оформил в простой письменной форме, заверив по месту работы. По возвращении из командировки Шельдиев выяснил, что жене было отказано в обоих государственных органах. В ГИБДД его супруге заявили, что доверенность должна быть оформлена у нотариуса, сославшись на Приказ МВД РФ от 27 января 2003 г. № 59 «О порядке регистрации транспортных средств». В отделении милиции сообщили, что справка об отсутствии судимости может быть получена при личном присутствии. Правомерны ли такие отказы? Ответ: две ситуации – получение справки о судимости и постановка авто на учет. Что касается второй, то представление возможно, даже если доверенность оформлена только в письменном виде без нотариального удостоверения (Приказ МВД №1101, п. 60). Также решается и первый случай (Приказ МВД №1121). Здесь субъекты обращения это граждане РФ только. Установлен перечень документов. Если лично обращаются, то нужен только паспорт. Если через представителя – доверенность и др. документы. Задача 5 ООО «Стройхлам» выполняло по договору государственного заказа строительные работы. Инспектор ведомства, осуществлявшего контроль за строительством, публично высказал суждение о том, что часть работ произведена некачественно: компания отчитывалась за использование дорогих материалов и они ей были полностью оплачены, а на самом деле использовались дешёвые и менее качественные материалы. Следующий конкурс на заключение договора компания проиграла и обратилась в суд с требованием компенсации ущерба, причинённого деловой репутации. Кто может быть ответчиком в данной ситуации: 1) инспектор как частное лицо, 2) орган исполнительной власти, в котором он работает, как юридическое лицо, 3) государство (казна) в целом? Имеет ли значение, высказал инспектор собственное мнение или озвучил позицию органа? Если имеет, то как определить, в каком качестве он действовал? Ответ: вопрос решается в зависимости от обстановки, в которой он выражал мнение, оттого выражал ли он мнение свое или мнение органа, должностным лицом которого он является. Судя по ситуации, инспектор выступал в рамках своих полномочий и выражал мнение органа, должностным лицом которого являлся инспектор. Возмещение будет за счет государственного органа, должностным лицом которого являлся инспектор. Ответчиком будет государственный орган. Вопрос доказывания в суде – то, что данное высказывание стало причиной проигрыша конкурса. Задача 6 Созданная Постановлением Правительства РФ 21 октября 2004 г. Правительственная комиссия по вопросам экономической интеграции потребовала от министра сельского хозяйства РФ информацию о развитии российского рынка куриного мяса, поскольку эти сведения необходимы для выстраивания стратегии сотрудничества с государствами СНГ. Министр предоставлять такую информацию отказался, т.к. Комиссия не является органом исполнительной власти, а следовательно, не может наделяться публичными функциями и полномочиями. Сотрудничество со странами СНГ будет осуществляться Минсельхозом самостоятельно. Каков статус органов при других органах исполнительной власти? Могут ли им предоставляться властные и иные публичные функции и полномочия? Ответ: может ли правительство создавать органы при себе? Нужна норма. Ст. 12 ФКЗ о правительстве. Координационная комиссия – это государственный орган. Это еще кстати к вопросу о предмете АП. Если мы исходим из узкого подхода, то управление осуществляется только ОИВ, но большинство уже понимает, что это не так. Есть и государственные органы, которые имеет соответствующие полномочия, например Центробанк, Изберком и т.д. Задача 7 Федеральная служба по налогам и сборам на основании ст.211 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» опубликовала решение о предстоящем исключении из единого реестра юридических лиц и необходимости прекращения деятельности Комитета по туризму Санкт-Петербурга (органа исполнительной власти Санкт-Петербурга) в связи с тем, что Комитет последние 12 месяцев не представлял отчёты по налогам и сборам и не осуществлял операций по банковским счетам. Правомерно ли решение Федеральной службы? Необходима ли государственная регистрация государственных органов как юридических лиц, каково её правовое значение и возможна ли ликвидация государственного органа путём исключения сведений о нём из единого реестра юридических лиц? Ответ: в данном случае необходимо различать такой статус органа как юридическое лицо и сам статус - государственный орган. Статус юридического лица необходим государственному органу лишь в материально-технических целях и не более. Ликвидация органа как юридического лица не означается ликвидацию самого органа. Задача 8 Гражданин Требин обратился в Верховный Суд России с требованием признать не соответствующим федеральному законодательству Приказ Минсельхоза РФ от 16 ноября 2006 г. № 422 «Об утверждении Правил организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов», в котором определены правила выдачи ветеринарных свидетельств. По мнению Требина, Закон РФ от 14 мая 1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии» не предусматривает обязательность получения свидетельств о здоровье животных при их перевозке из одного субъекта РФ в другой. Закон устанавливает обязанность владельцев животных соблюдать ветеринарно-санитарные правила, изданные органами государственного ветеринарного надзора в рамках их полномочий. Установлено право этих органов осуществлять сертификацию препаратов и кормов для животных, а также контролировать продукты животного происхождения на предмет нераспространения болезней. Ни то, ни другое полномочие не подразумевает право на выдачу специальных свидетельств, являющихся обязательным условием перевозки животных. Какова схема правового регулирования компетенции органов исполнительной власти? Каким образом устанавливаются их полномочия? Каковы основные принципы, которые должны учитываться при установлении полномочий органов исполнительной власти? Какое решение следует принять по заявлению Требина? Ответ: здесь вопрос – является ли оспариваемое решение дополнительным обременением, не установленным в законе или уточнением полномочия? Скорее первое. Потому что по уму нужно было, чтобы выдача свидетельств должна была быть прописана в законе, уточнением же данных полномочий стала бы конкретизация порядка предоставления свидетельства в подзаконном акте и т.д. Поэтому представленные нормы приказа не соответствуют нормам закона. Задача 11 Постановлением Правительства РФ от 26 апреля 2004 г. № 223 «О реорганизации системы государственного надзора за связью и информатизацией» ликвидированы государственные учреждения – управления государственного надзора за связью и информатизацией в субъектах РФ и одновременно созданы территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере связи, которым передано имущество ликвидируемых учреждений. Принятие такого решения было мотивировано тем, что федеральные государственные учреждения, наделённые функциями по контролю и надзору, нередко просто навязывают гражданам и бизнесу свои «услуги» по проведению экспертиз, консультаций и т.д. Предполагается упразднение части государственных учреждений, возможно за исключением тех, которые созданы для реализации социальных гарантий служащих федеральных органов исполнительной власти (ведомственные дошкольные учреждения, детские лагеря, ведомственные поликлиники и т.п.). В чём отличие государственных учреждений, наделённых функциями по контролю и надзору, от органов исполнительной власти? Ответ: если вы говорите о том, что возможно наделение гос. учреждений властными полномочиями, то приведите норму. Есть Указ Президента №314. Идея его в том, чтобы распределить функции между федеральными службами и агентствами, функции правоприменения и функции правотворчества. Государственных учреждений в этой системе нет. Поэтому и создавались федеральные службы. А что на самом деле? Государственные учреждения наделяются функциями по контролю и надзору? Исходя из 294 закона по общему правилу нет, но в специальных сферах возможно осуществление функций, если они подведомственны ФОИВ. То есть у нашей системы есть исключения. ФЗ о конкуренции говорит, что совмещение функций недопустимо, т.к. может иметь место навязывание услуг. Это один случай. Но есть и другой. Что сказано в законе о ветеринарии. Посмотрите ст. 5. Т.е. в систему органов ветеринарии входят и государственные учреждения, подведомственные органу государственной власти. Федеральное министерство (издание актов) Федеральные агентства Федеральные службы (оказание гос. услуг) (контроль и надзор) Тема 3: «Система и структура органов исполнительной власти» Задача 1 Президент России поручил Министерству юстиции РФ дать юридическую оценку сложившейся ситуации в структуре федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами гражданства и миграции. Перед Минюстом были поставлены следующие вопросы. 1. Соответствует ли Конституции в части соблюдения принципа разделения властей статья 30 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», определяющая непосредственно полномочия федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел. Не должны ли полномочия такого органа определяться при утверждении положения о нём Правительством или Президентом РФ? 2. Соответствует ли требованиям указанного Закона создание нескольких органов внутренних дел и распределение между ними полномочий указами Президента РФ? Полномочия в сфере гражданства и миграции распределены между Министерством внутренних дел и Федеральной миграционной службой, создание которой как самостоятельного органа исполнительной власти обусловлено в том числе и нормами Закона РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах». Какое заключение должно дать Министерство юстиции? Ответ: по вопросам системы органов исполнительной власти, не урегулированным законодателем президент издает указы. Структуру же полностью определяет президент. Перечень конкретных органов утверждается уже президентом. И поэтому тут нет противоречия. Общее правило о полномочиях федеральной службы – она не имеет нормотворческие полномочия. Но есть и исключения. Например, ФТС и ФМС. Когда мы видим указ №314 мы видим стремление разделения полномочий между министерствам, федеральными агентствами и федеральными службами. Причем и агентства и службы могут починяться прямо правительству. Например, ФТС или ФА по регулированию таможенной границы. Теперь ФМС подчиняется непосредственно правительству. У них нет министерства, поэтому нужно чтобы они обладали нормотворческими функциями. Также и ФТС с 2006 года. Задача 2 Гражданин Кузнецов обратился в Правительство РФ с жалобой на решения Пенсионного фонда России (ПФР). Кузнецов в 1986 г. выехал из зоны отчуждения, установленной вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, поселился в Орле, где и проживает в настоящее время. В январе 2005 г. Кузнецов обратился в территориальный орган Пенсионного фонда РФ с заявлением о предоставлении набора социальных услуг в соответствии со ст. 63 Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи». Однако в передаче данных в Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Орловской области Кузнецову было отказано со ссылкой на Постановление Правления ПФР от 21 декабря 2004 г. № 198п, где установлено, что данные о лицах по категориям, к одной из которых относится Кузнецов, будут переданы в ТФОМС только после согласования порядка передачи такой информации с Федеральным фондом обязательного медицинского страхования. Кузнецов считает неправомерным как решение, принятое по его делу, так и нормативный акт, изданный Правлением ПФР, на основании которого было принято это решение. Каков правовой статус и положение в системе государственных органов Правления Пенсионного фонда РФ? Вправе ли Правительство РФ отменить нормативный акт Пенсионного фонда? Проанализируйте Указ Президента РФ от 20 марта 2001 г. № 318 и от 9 марта 2004 г. № 314, а также полномочия Правительства, установленные ст.12 ФКЗ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве РФ». Возможно ли обжалование в административном порядке ненормативных актов органов государственной власти? Если да, то в каком порядке и куда можно обжаловать ненормативный акт (решение) органов Пенсионного фонда РФ? Ответ: у нас два вопроса – об обжаловании нормативного акта ПФР и ненормативного акта ПФР. Нормативные акты ПФР регистрируются в соответствии с указом президента №318. Ненормативные в досудебном порядке могут быть обжалованы: на решения должностного лица территориального органа ПФР – руководителю территориального органа ПФР, руководителя – правлению ПФР, самого ПФР правительству, а конкретно Министерству труда. Это определяет еще указ №314, говоря о координации в определенной сфере. Это и есть координация. Задача 3 16 июля 2006 г. со ссылкой на ст.28 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе» Федеральная служба безопасности издала Приказ об организации взаимодействия органов, обеспечивающих охрану государственной границы. В Приказе было установлено, что, поскольку на ФСБ возложена координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по охране государственной границы, проекты всех нормативных актов, издаваемых ими, должны представляться на утверждение в ФСБ. Без согласия ФСБ проект такого нормативного акта не может быть утверждён и не может применяться. В обоснование было приведено и положение п.3 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009). Министерство сельского хозяйства, которому подведомственна служба, осуществляющая ветеринарный и фитосанитарный надзор в пунктах пропуска через государственную границу (п.5.5 Постановления Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 327), обратилось в Правительство России с требованием отменить это положение Приказа ФСБ. ФСБ заявила, что в силу ст.32 (ч.4) ФКЗ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве РФ» в отношении органов, подчинённых Президенту РФ, Правительство осуществляет координацию и не вправе отменять их акты. Каково содержание координационных отношений в системе органов исполнительной власти? Носят ли такие отношения характер власти-подчинения? Можно ли в этом случае говорить о функциональной подчинённости? Вправе ли Правительство РФ отменить названный Приказ ФСБ? Ответ: здесь обязательно согласование. Притом согласование должно быть при межотраслевом значении или когда реализация данного акта требует совместной деятельности. Здесь не идет речь о линейной подчиненности. Здесь вопрос о координации. В отношениях ФСБ с президентом это субординационное линейное подчинение. В отношениях ФСБ с правительством это отношения координационные функциональные из-за функций федеральной службы. Конечно, мы не можем сказать, что ФСБ изолировано от правительства. Есть службы, которые просто подчинены напрямую президенту, причем если посмотреть перечень этих органов, то это все в рамках его конституционных полномочий. 32 статья ФКЗ говорит, что правительство координирует деятельность между правительством и органами подчиненными президенту. То есть опять же координация. Задача 4 Администрация Липецкой области приняла решение о сокращении численности подразделения областного ГИБДД по экзаменационной работе. По мнению областной администрации, эти подразделения в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2000 г. № 926 «О подразделениях милиции общественной безопасности» финансируются за счёт средств областного бюджета и относятся к органам исполнительной власти субъекта РФ. Подтверждением тому служит участие высшего должностного лица субъекта РФ (на основании Указа Президента России от 2 июля 2005 г. № 773) в назначении на должность руководителя ГУВД субъекта, а значит, и начальника ГИБДД субъекта. Таким образом, численность соответствующих подразделений ГИБДД может определяться органами власти субъекта РФ. Прокурор области обратился в администрацию с протестом, в котором указал на незаконность принятого решения. По утверждению прокурора, подразделения ГИБДД входят в единую систему органов внутренних дел, подчиняющуюся МВД. Типовое положение об управлении (отделе, отделении) Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД, ГУВД, УВД субъекта РФ утверждено Приказом МВД от 28 сентября 1998 г. № 618. Следовательно, подразделения ГИБДД относятся к территориальным органам федеральных органов исполнительной власти и их численность должна определяться соответствующим федеральным органом исполнительной власти (п.12 Постановления Правительства РФ от 27 мая 1993 г. № 491 «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств РФ»). Какова природа органов внутренних дел субъекта РФ? Как определяется численность отдельных подразделений этих органов? Обоснуйте ответ. Ответ: для нас важно, что эта определенная процедура согласования, даже если субъект не согласен, не блокирует принятие решения. Все равно после 2 месяцев решение принимается. Есть п. 5 положения МВД от 15 июня 1998 года № 711, который говорит, что структура и штатная численность Управления (отдела, отделения), а также подчиненных ему специализированных и иных подразделений Государственной инспекции согласовываются с начальником Главного управления Государственной инспекции и утверждаются министром, начальником главного управления, управления. Задача 7 Прокурор Ленинградской области внёс губернатору области протест на постановление губернатора от 18 ноября 2005 г. № 222-пг «Об утверждении структуры органов исполнительной власти Ленинградской области и функциональных обязанностей членов Правительства Ленинградской области». По мнению прокурора, реформа системы органов исполнительной власти предполагает разделение функций по нормативному регулированию, контрольно-надзорных функций и функций по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ. Некоторые субъекты уже выделили, по примеру Федерации, в структуре собственных органов исполнительной власти министерства, службы и агентства. Принцип единства системы органов исполнительной власти, в том числе и конституционное положение о функциональной подчинённости органов исполнительной власти субъектов РФ федеральным органам исполнительной власти (ч.2 ст.77 Конституции) в пределах полномочий федеральных органов, существенно ограничивает право высшего должностного лица определять структуру органов исполнительной власти субъекта. Такое полномочие, предусмотрено, в частности, ст.17 ФЗ от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», может реализовываться только с учётом указанного конституционного принципа. В противном случае должное взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов будет затруднено, а в некоторых случаях вообще станет невозможным. Подлежит ли протест прокурора удовлетворению? Ответ: из конституции и 184-ФЗ видно, что субъект федерации имеет право сам определять систему, но учитывая общие принципы построения единой структуры исполнительной власти. Напоминаю, что структура это распределение полномочий, а система это органы и их положение. Тема 4: «Государственная служба» Задача 1 Действие Закона РФ «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» от 19 февраля 1993 г. № 4520-1, согласно ст.1 Закона, распространяется на лиц, работающих по найму постоянно или временно на предприятиях, в учреждениях, организациях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, независимо от форм собственности. Распространяется ли действие этого Закона на государственных гражданских служащих, военнослужащих, сотрудников таможенных органов и полиции? Ответ: до издания актов о госслужбе применению в данной части подлежал ТК. Теперь положения ТК применяются субсидиарно к ФЗ о государственной гражданской службе. Отношения, регулируемые ТК и ФЗ о госслужбе нужно разделять. Действие Закона РФ распространяется на данные категории. Дополнение: «в каждом из специальных законов касающихся разных вид гос. службы упоминаются льготы, связанные с работой в районах Крайнего Севера. КС в своих решениях говорил, что гарантии общетрудовые не обязательно распространяются на гос. службу. При этом есть Конвенция МОТ, которую СССР ратифицировала и которая говорит о том, что общесоциальные гарантии обычных работников должны распространяться и на гос. служащих. В данном случае Закон РФ говорит о гос. гарантиях и компенсациях, а не о трудовых, поэтому он применяется и к этим видам гос. службы тоже». Задача 2 Законом Новгородской области «О государственной службе Новгородской области» установлены правила прохождения государственной службы области по совместительству. В Законе предусмотрено, что продолжительность рабочего времени при работе по совместительству не должна превышать 20 часов в неделю, что противоречит ст.284 Трудового кодекса РФ. Прокурор области внёс в областное Законодательное Собрание протест на указанный Закон, считая, что вопросы прохождения государственной службы по совместительству не предусмотрены Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ», а следовательно, совместительство не соответствует самой природе государственно-служебных отношений. Во всяком случае, если и допустить такую возможность, то, согласно ст.73 Федерального закона, в таком случае должно применяться трудовое законодательство. Законодательное Собрание отклонило протест, указав на то, что государственно-служебные отношения, в соответствии со ст.5 Федерального закона, регулируются также законами субъектов РФ, и трудовое законодательство применяется только в тех случаях, когда и в законах субъектов регулирование отсутствует. Применяется ли к регулированию отношений государственной службы трудовое законодательство и если да, то в каких случаях и в каких пределах? Обоснованно ли отклонён протест прокурора? Ответ: по общему правилу трудовое право к отношениям госслжубы применяется субсидиарно. В данном случае следует исключить конфликт интересов. Дополнение: «ФЗ о гос. службе говорит о субсидиарности трудового законодательства при пробельности данного закона. При этом трудовое законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов. Таким образом, по иерархии сначала действует ФЗ, в вопросах не затронутых ФЗ ТК, а по вопросам не урегулированным ими законы субъектов РФ. Причем эти законы должны сохранить минимальный уровень гарантий, предусмотренных федеральным законодательством. Что же касается совместительства, то оно противоречит принципу профессионализма гос. службы, поэтому установлено быть не может в данной сфере». Задача 3 Осуществляя свою профессиональную деятельность в качестве торговых советников, граждане Попрыкин и Соченников обеспечивали полномочия Министерства экономического развития и торговли РФ за рубежом, т.е. занимаемые ими должности в полной мере отвечали признакам государственной должности федеральной государственной службы. Однако их должности не были включены в перечень государственных должностей государственной службы, что объясняется проводимой в тот период реорганизацией торговых представительств России. Эти представительства имели статус не подразделений министерства и не самостоятельных органов исполнительной власти, а государственных учреждений. Соответственно, на Попрыкина и Соченникова не распространялись права и гарантии, в том числе меры социальной защиты, предусмотренные для государственных служащих. Попрыкин и Соченников посчитали такую ситуацию противоречащей закону и нарушающей их права и охраняемые законом интересы. Обратившись в суд, они потребовали, чтобы за ними был признан статус государственных служащих. Какая деятельность сегодня признаётся государственной службой? Какие бывают модели государственной службы? Что представляется собой категория государственной должности и каково её значение в правовом регулировании государственной службы? Правомерны ли предъявленные требования? Ответ: у нас смешанная модель государственной службы. У нас иногда не надо расти до какой то категории, чтобы замещать должность. Берут граждан, которые хотят. Есть квалификационные требования. Стаж – общетрудовой и служебный. Поэтому теоретически возможно и без служебного стажа. В то же время у нас есть карьерная лестница. Поэтому у нас смешанная система. Также есть модели «организационно-структурная» и «функционально-структурная». Для Попрыкина и Сочекина есть возможность добиться. ФТС Правоохранительная служба Работник Гражданская служба ФЗ – 114 ФЗ - 79 Должностное Лицо = ТК РФ Дополнение: «Государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий. По структурному критерию, модель государственной службы ранее закрепленную в ФЗ «Об основах государственной службы в РФ» можно было описать как «организационно – должностную», поскольку государственной службой признавалась деятельность только в государственных органах и на должностях государственной службы. С принятием ФЗ «О системе государственной службы» можно говорить о частичном нормативном закреплении функционально-должностной модели государственной службы в России, когда государственной службой является исполнение определенных государственных функций, причем независимо от того, закреплены они в компетенции государственного органа или иной государственной организации. ВС в своем решении по этому реальному делу признал, что не включение данной категории в список должностей государственной службы это нарушение их прав, т.к. они (советники) по сути выполняют функцию обеспечения полномочий государственного органа, а значит должны быть включены в список должностей. Содержание функций должно превалировать над формализмом» Задача 4 Гражданин Пузырьков шесть лет работал внештатным сотрудником милиции по линии уголовного розыска. Его работа не раз была отмечена руководством отделения милиции, ему неоднократно объявлялись благодарности и трижды выплачивались денежные премии. В течение шести лет Пузырьков дважды обращался с просьбой принять его на службу в милицию, но каждый раз получал отказ, мотивированный отсутствием вакантных должностей. Переоформленный на очередные два года в качестве внештатного сотрудника, Пузырьков уволился с основного места работы, зарегистрировавшись в качестве индивидуального предпринимателя, обратился в тот же орган внутренних дел, где числился внештатным сотрудником, с заявлением о выдаче лицензии на ведение частной детективной деятельности. Лицензия ему была выдана, однако одновременно он был исключён из числа внештатных сотрудников милиции, поскольку, по мнению начальника отделения милиции, деятельность внештатного сотрудника милиции несовместима с предпринимательской деятельностью в качестве частного детектива. Каков статус внештатных сотрудников милиции, распространяются ли на них ограничения и запреты, установленные для государственных служащих? Может ли быть обжаловано решение об исключении из числа внештатных сотрудников и подлежит ли такая жалоба удовлетворению в случае Пузырькова? Ответ: ссылка в приказе МВД «Об утверждении инструкции по организации деятельности внештатных сотрудников полиции» от 10 января 2012 г. N 8 дана только на ч. 1 ст. 29, касающуюся ограничений. Ч.2, касающаяся запретов на внештатных сотрудников не распространяется. Здесь нет ссылки в акте на ссылку. Ссылка только на ограничения, а не на запреты. Зачисление внештатного сотрудника происходит на основе приказа руководителя органа, т.е. это не трудовые отношения. Прекращение возможно, но только по иным основаниям. Есть п. 23 приказа МВД. Инструкция все определяет. Единственная возможность обжалования это подвести приказ об исключении из числа штата под целесообразность. На момент когда задачку писали, там не все было из этого списка. Дополнение: «внештатные сотрудники не являются гос. служащими, поэтому на них не распространяются запреты и гарантии. Конфликт интересов в данном случае исключен. Т.к. внештатный сотрудник практически не имеет доступа к документам полиции. Что касается решения об увольнение, то в перечне оснований такого случая как у нас нет. Поэтому увольнение неправомерно» Задача 7 В прокуратуру поступила жалоба о том, что руководитель одного из отделов Управления внутренних дел по Санкт-Петербургу и руководитель одного из отделов Комитета по вопросам законности, правопорядка и безопасности города учредили некоммерческий фонд для оказания поддержки детям-сиротам и работают в нём на платной основе. Имеет ли место нарушение законодательства о государственной службе? Какие меры реагирования должна принять прокуратура? Ответ: комитет СПб - гражданская служба субъекта. Поэтому, если конфликта интересов нет, то руководитель отдела комитета СПб может создать и работать в фонде. Сотрудник МВД – исходя из специального для них ФЗ, не может этого делать. Создать фонд может, а работать на платной основе нет. |
