Административно правовое урегулирование в сфере экономики. Правовое регулирование экономики носит многопрофильный характер, и практически каждая отрасль права имеет свой предмет в регулировании экономических отношений
 Скачать 1.13 Mb.
|
|
бюджетный дефицит – финансовая ситуация, возникшая, когда государство намечает осуществление расходов на большую сумму, чем реальное получение доходов за счет всех видов платежей и налогов; профицит бюджета – финансовая ситуация, когда государство намечает осуществление расходов на сумму меньшую, чем может реально получить за счет всех видов платежей и налогов [27, c. 1233]. Источниками покрытия бюджетного дефицита являются: 1. Привлечение средств домашних хозяйств и фирм через выпуск ценных бумаг государством, в которые вкладываются их сбережения. В данном случае увеличивается долг государства, так как купившие долговые обязательства и облигации государства лица, предоставили ему кредит, который через какое-то время нужно обязательно вернуть своим кредиторам. Займы государства оказывают благотворное влияние на экономику, если финансирование расходов государства компенсируется сокращением частных инвестиций. Подобная политика называется дефицитным бюджетным финансированием, которое служит важным средствам против спадов потребления и частных инвестиций, а следовательно, и против сокращения занятости. 2. Использование кредитов Центрального банка, выпускающего в обмен на обязательства государства определенную сумму банкнот, вливая тем самым дополнительную денежную массу в каналы денежного обращения. В этом случае возникает инфляционная угроза, так как создается добавочный спрос на услуги и товары. Когда инфляция принимает угрожающие размеры, срочно сокращают расходы бюджета [28, c. 118]. К факторам, влияющим на состояние бюджета государства относят: долгосрочные тенденции государственных расходов и налоговых поступлений; текущую государственную политику; фазу экономического цикла в стране [22, c. 24]. Монетарная (денежно–кредитная) политика – контроль в экономике над денежной массой. Цели денежно-кредитной политики: полная занятость, стабильность цен и экономический рост. Является важнейшим средством государственного воздействия на процессы хозяйствования, осуществляемого Центральным банком. Монетарная государственная политика должна быть направлена сначала на обеспечение устойчивого денежного обращения, непосредственно связанного с нуждами процесса воспроизводства, на основе стабильных цен и устойчивой национальной валюты. В государствах с переходной экономикой данные цели дополняются задачами борьбы с инфляцией, ликвидации дефицита государственного бюджета, создания финансовых условий выхода из кризиса, формирования рациональной банковской системы [24, с. 97]. В процессе реализации денежно-кредитных способов регулирования экономики тесно переплетаются косвенные и прямые методы воздействия на экономику. К инструментам прямого воздействия на экономику относят: прямой контроль за установлением уровня процентных ставок установление кредитных «потолков»; целевое кредитование [25, c. 14]. Более широко используется косвенные методы денежно-кредитного регулирования: изменение курса национальной валюты; продажа и покупка иностранной валюты; осуществление политики дисконта (регулирование по кредитам учётных ставок); скупка-продажа ценных государственных бумаг регулирование минимальных резервных требований; регулирование ставки рефинансирования коммерческих банков; в рамках определённых нормативов эмиссия денег в обращение [27, c. 1235]. Правовое регулирование – для реализации важных институтов рынка: свободы предпринимательства, частной собственности свободы экономического выбора и т.п. – нужно специальное законодательство. Особенностью административных средств экономического регулирования является то, что они: [4, с. 138] базируются на авторитете и силе государственной власти; включают меры запрета, принуждения и разрешения; не связаны с созданием дополнительных материальных стимулов для их реализации; предусматривают организацию управления предприятиями государственной собственностью, государственного сектора экономики. Е.П. Губиным отмечается, что планирование – есть средство регулирования экономики государством (т.е. государственной деятельности по воздействию на экономику) и инструмент реализации экономической политики государства (т.е. выработки государственной стратегии в экономической деятельности). Планируя – регулируем (в том числе и управляем), а регулируя, обязательно используем планирование. Необходимость планирования в экономике рынка – объективное явление [25, с. 189]. Известный экономист Э. Шнейдер подчеркивал, что «экономическая политика немыслима без планирования так же, как вообще хозяйственная деятельность. Каждый, кто принимает решения в экономической сфере, должен планировать. По данному пункту не может быть двух мнений. Единственное, что важно и может быть предметом обсуждения, - вопрос о форме государственного планирования в рыночном хозяйстве преимущественно» [22, с. 189]. Планирование состоит из ряда этапов: предвидение (при стратегическом планировании заменяется понятием целеполагания), прогнозирование, собственно планирование и программирование отмечалось Е.П. Губиным [25, с. 192]. Что касается двух других видов планирования – директивного и индикативного, то следует отметить следующее. Директивное планирование предполагает обязательность плановых показателей и установление ответственности соответствующих субъектов за их невыполнение. Индикативное планирование предполагает установление в плане определенных показателей с целью достижения планомерности и пропорциональности развития. Вопрос об обязательности или необязательности индикативного планирования должен решаться исходя из юридической силы акта, в котором содержатся показатели. Чаще всего обязательные плановые акты с юридической точки зрения содержат нормы права (обязательные правила для неограниченного круга лиц неоднократного применения) либо индивидуальные предписания в адрес органов публичной власти (адресованные конкретным лицам и однократного применения), т.е. являются нормативными правовыми или ненормативными актами. В экономической науке выделяется целый ряд классификаций планирования. По субъектам (участникам) планирование принято делить: государственное (муниципальное), корпоративное и индивидуальное; долгосрочное, среднесрочное и краткосрочное; стратегическое и остальное – нестратегическое; директивное и индикативное [27, c. 1236]. Особенно важное в настоящее время юридическое значение придается стратегическому планированию. Стратегия – разработка обоснованной (с учетом нужд и потенциала) комплексной системы мер достижения намеченных целей. С.А. Бескоровайная считает, что принципиальным отличием долгосрочного планирования от стратегического заключается в формулировке основной цели планирования. Так, у планирования долгосрочного основной принцип – идти к будущему от настоящего, а в условиях стратегического формирования обратный принцип – идти к настоящему от будущего. Меняется методология: планы начинают разрабатываться на ситуационной основе, т.е. применительно к сценариям – гипотезам будущего [23, с. 20]. К государственному регулированию экономики существуют свои ограничения и требования: исключение любых действий, которые деформируют механизм рынка (административный контроль за ценами, натуральное распределение, тотальное директивное планирование; использовать в основном косвенные экономические методы, полностью от административных не отказываясь; использовать с осторожностью экономические регуляторы; обеспечивать гибкость экономической политики; соблюдать устойчивость государственной стратегии; учитывать, что все экономические регуляторы имеют побочные негативные эффекты. Таким образом, для реализации целей своей экономической политики государством используются различные методы и формы, образующие инструментарий государственного регулирования экономики: кредитно-денежная политика, бюджетно-налоговая политика, правовое регулирование. 2. Практические аспекты административно-правового регулирования экономики в России 2.1 Субъекты административно-правового регулирования экономики в России Если обращаться непосредственно к институциональному аспекту, то прежде всего необходимо отметить органы публичной власти, причастные к регулированию экономики. На вершине пирамиды – Правительство РФ, которое является главным органом, формирующим экономическую политику страны. В ст. 114 Конституции РФ дается общая характеристика полномочий Правительства РФ, многие из которых можно назвать экономическими (разработка и представление федерального бюджета, обеспечение проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики, осуществление управления федеральной собственностью) [1, с. 22]. Более детально эти полномочия регулируются ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Правительство руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, на которые ложится непосредственная нагрузка в экономической сфере (Министерство экономического развития, Министерство финансов, Министерство природных ресурсов и экологии, Министерство промышленности и торговли и другие) [3, с. 5]. Помимо этих стандартных органов власти в сфере экономики действуют и «смешанные» - Счетная палата РФ, Центральный банк РФ. В законодательстве предусмотрено и участие членов Общественной палаты в работе общественных советов при федеральных органах исполнительной власти [19]. Примером консультаций с обществом является работа Правительственной комиссии по проведению административной реформы, в состав которой вошли представители научных учреждений и бизнес-объединений. Комиссия создана в 2003 году и функционирует до настоящего времени. Первой задачей комиссии названо обеспечение согласованных действий федеральных органов исполнительной власти, взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также с заинтересованными организациями и общественными объединениями при проведении административной реформы [22, c. 25]. Другая форма взаимодействия, часто применяемая на практике – целевое участие экономических субъектов в решении общих задач. Оно часто основывается на законах субъектов РФ о промышленной политике, целевых социальных программах регионов. Вообще, соглашения с бизнес-структурами могут заключаться на любых уровнях власти. Наиболее регламентированной формой взаимодействия бизнеса и власти является публично-частное партнерство, которое в России принято называть государственно-частным партнерством, которое основывается с целью обеспечить финансирование, планирование, исполнение и эксплуатацию объектов, производств и предоставления услуг государственного сектора. Его ключевыми особенностями являются [25, c. 15]: долгосрочность предоставления и обеспечения услуг (иногда сроком до 30 лет); многообразие форм долгосрочных контрактов, заключаемых юридическими лицами с муниципальными и государственными структурами; передача частному сектору рисков. Несмотря на все разнообразие типов государственно-частных партнерств, можно выделить две основные категории: институциональное государственно-частные партнерства, которое охватывает все формы совместных предприятий между государственными и частными участниками, и контрактное государственно-частное партнерство, Суть которого в том, что оно позволяет государству решать свои задачи перед обществом, а бизнесу – заниматься коммерческой деятельностью. Основываясь на действующем законодательстве, можно выделить следующие формы государственно-частного партнерства: концессии; инвестиционные соглашения (договоры); соглашения о разделе продукции; лизинг; функционирование особых экономических зон; частное финансирование государственных (муниципальных) проектов. Все виды договоров, по которым осуществляется партнерство, регулируются не Гражданским кодексом РФ, а специальными законами. Законодательство субъектов РФ по вопросам государственно-частного партнерства развивается постепенно. Их подходы к определению государственно-частного партнерства неоднозначны, а по поводу форм допускаются расширительные трактовки, закладывается возможность установления таких форм региональным законодательством. На этом фоне подготовлен проект Федерального закона о государственно-частном партнерстве [20]. Наиболее развитой в нормативном плане формой государственно-частного партнерства в России являются концессии. В постсоветской России концессионные договоры появились в Законе РСФСР от 4 июля 1991 года об иностранных инвестициях [20], затем в законодательстве о недрах. Но специальный нормативный акт был принят только 21 июля 2005 года – ФЗ «О концессионных соглашениях» [13]. В России сравнительно недавно появились новые субъекты регулирования экономики. Согласно Федеральному закону «О некоммерческих организациях» «государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций» [15, с. 3]. Это редкий вид юридического лица, которое действует и создается (вопреки ст. 52 ГК РФ) не на основании общего положения об организациях данного вида, устава или учредительного договора, а на основании федерального закона. Данное положение оговорено в законе отдельно – учредительных документов, предусмотренных ст. 52 ГК РФ для создания государственной корпорации не требуется [2, с. 21]. По общему правилу государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации. Законом, предусматривающим создание государственной корпорации, может быть предусмотрено иное. Существенным отличием госкорпораций от государственных учреждений и унитарных предприятий является то, что имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, становится собственностью этой корпорации. Правовой статус государственной корпорации, закреплен в законе и чрезвычайно гибок, что может говорить, как о желании апробировать на практике непродуманной концепции, так и о создании для государства гуттаперчевого, нового вида юридического лица, сознательно. Существует и третий вариант – государство не определилось еще с тем, станут ли государственные корпорации видом юридического лица, который прочно займет определенное место в системе, или это только временный институт [27, c. 1237]. В 2007 году процесс создания госкорпораций активизировался. Сравнительный анализ позволяет выделить основные черты правового статуса госкорпорации. Во-первых, каждая госкорпорация создается с определенной целью, но эти цели могут проявляться в самых разных сферах и не поддаются систематизации. Таким образом, правоспособность госкорпораций является целевой. Во-вторых, законодательство о банкротстве, а также общие нормы о контроле за некоммерческими организациями на большинство корпораций не распространяется. В-третьих, государство принимает активное участие в управлении корпорацией (корпорация подотчетна государству, высшие должностные лица назначаются Правительством РФ или Президентом). В-четвертых, процедура передачи имущественного вклада в госкорпорацию выведена из-под действия законодательства о приватизации, что не позволяет назвать ее приватизацией де-юре, однако дает основания для утверждений об исключительном, новом способе приватизации де-факто [28, c. 119]. Вопросы возникают и при пристальном рассмотрении деятельности госкорпораций. С одной стороны, остается в силе общее правило для всех некоммерческих организаций – некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. С другой стороны, получив имущество и значительные денежные средства, многие корпорации активно занимаются предпринимательством, попадая в то самое узкое место российского законодательства, где смыкаются подходы управленцев и налоговиков относительно трактовки целей создания некоммерческой организации и ее предпринимательских возможностей. Госкорпорация «Росатом» представляет собой гибрид коммерческой организации и органа исполнительной власти. Такое совмещение хозяйственных и управленческих функций потребовало внесения изменений в ФЗ «О защите конкуренции» [11]. Целая статья ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» посвящена полномочиям этой корпорации по нормативному правовому регулированию в установленной сфере деятельности [10]. Корпорация имеет право издавать нормативно-правовые акты по ряду вопросов выдачи сертификатов, государственного контроля и учета ядерных материалов и др. Некоторые госкорпорации обладают рядом властных полномочий: - полномочия Агентства по страхованию вкладов по определению порядка расчета страховых взносов в фонд страхования вкладов граждан и ставки этих взносов [14, с. 9]; - полномочия (с определенной долей условности) Внешэкономбанка как агента валютного контроля. На основании изложенного можно констатировать, что госкорпорация – новый субъект права, чья правоспособность реализуется преимущественно в сферах административного и гражданского права. Тесная управленческая связь с государством, публичное происхождение и управленческий облик в целом является каркасом статуса госкорпорации. Оригинальный имущественный режим и «свободное плавание» в рыночных отношениях – правовые гражданские черты. Госкорпорации подвергаются смешанному регулированию права. 17 июля 2009 года в ФЗ «О некоммерческих организациях» появилась статья «Государственная компания» - о новой организационной правовой форме юридического лица. Государственная компания – некоммерческая организация, которая не имеет членства и создана Российской Федерацией на основе имущественных взносов для оказания госуслуг и выполнения иных функций с использованием имущества государства на основе доверительного управления. Государственная компания создается на основании федерального закона [15, c. 10]. |