мидана жулну (1) (1). Проект применения механизмов государственночастного партнерства в сфере образования
 Скачать 0.92 Mb.
|
|
1.2 Теоретико-методические аспекты формирования и развития государственно-частного партнерства в образовании В законодательных документах дается определение государственно-частному партнерству. «Так, в проекте ФЗ «О публично-частном партнерстве», разработанном экспертами Центра развития ГЧП, использовано понятие «публично-частное партнерство». Эксперты Центра развития ГЧП считают этот термин наиболее соответствующим законодательству России [3]. В современной практике сложилось множество разнообразных форм, моделей, типов и конкретных вариантов реализации партнерских отношений между государством и бизнесом. При этом в литературе наблюдается большое разнообразие подходов к пониманию сущности таких понятий как форма и модель государственно-частного партнерства (ГЧП). Поэтому рассмотрим понятийный аппарат, исходя из следующих предпосылок. Всякий предмет относительно устойчив и обладает определенной структурой. Эту относительно устойчивую, внутреннюю структуру предмета и характеризует форма. Форма государственно-частного партнерства – правовое основание реализации конкретной модели государственно-частного партнерства. Разнообразие целей и методов решения приводит и к многообразию форм ГЧП. Опираясь на международный опыт, все формы ГЧП подпадают под одну из следующих категорий в зависимости от целей их создания: 1. Партнерства, предназначенные для ускоренного осуществления высоко приоритетных проектов; 2. Партнерства, обеспечивающие специализированное управление объектами в соответствие с долгосрочными и комплексными программами; 3. Партнерства, предметом которых является содействие в передаче новых технологий, применяемых частным сектором; 4. Партнерства, использующие опыт частного сектора по аккумулированию ресурсов и организации схем финансирования; 5. Партнерства, позволяющие применять и поощрять частнопредпринимательские методы хозяйствования. Рассмотрим подробнее формы ГЧП в сфере образования и определим среди них наиболее развитые в настоящее время. Таблица 2 - Классификация форм и механизмов ГЧП в образовании  Необходимо отметить, что классификация форм ГЧП в образовании недостаточно разработана, в результате чего возникают дискуссии среди специалистов и экономистов по поводу отнесения той или иной формы взаимодействия государства и бизнеса к ГЧП. Формы ГЧП в сфере образования различаются в зависимости от степени интегрированности жизненного цикла образовательных услуг, форм государственного или частного финансирования, от степени расщепления прав собственности объектов имущества образовательной деятельности. Главным критерием отнесения формы ГЧП к одной из групп является объект партнерства. Ими могут выступать земельные участки, здания, сооружения, оборудование, результаты творческого и интеллектуального труда. В зарубежной и отечественной литературе существует множество классификаций разновидностей, форм, типов и видов партнерств государства и частного сектора. В мировой практике регулирования сферы образовательных услуг сложились две основные формы государственно-частного партнерства: институциональная и контрактная Государственно-частное партнерство в сфере образования на основе институциональных форм, которые связаны, как правило, с созданием новых совместных инновационных структур, имеет наибольшее применение в развитых зарубежных странах (США, Канада, Великобритания, Германия и другие). Государственно-частное партнерство в форме рыночной контрактации (контрактная форма), напротив, наиболее распространено в странах с переходной экономикой, в том числе в России. В мировой практике прослеживается тенденция активного применения ГЧП в инфраструктурных отраслях, в том числе и в областях социальной инфраструктуры. Основываясь на результатах исследования Е.А. Семеновой [4], можно заметить, что в наиболее развитых странах механизм государственно-частного партнерства применяется в образовании и здравоохранении гораздо чаще, чем в каких-либо других областях. Это, вероятно, объясняется тем, что возникает необходимость тесного и продуктивного сотрудничества бизнеса и государства в разработке и реализации значительных по масштабу проектов и программ, целью которых является решение острых социально-экономических задач. Форма ГЧП в образовании во многом зависит от объекта партнерства, на который направлены действия партнеров. Объектом могут быть земельные участки, здания и сооружения, оборудования и другое имущество социального и культурного назначения. Результаты интеллектуального и творческого труда также могут быть рассмотрены в качества объектов прав собственности и, соответственно, могут служить объектами государственно-частного партнерства в образовании. Собственность на интеллектуальную продукцию, которая была создана в процессе работы, а также все необходимые при данном виде объекта условия должны прописываться в контракте. При реализации механизма ГЧП в сфере образования серьезное значение имеет определение отношений собственности: владение, пользование, распоряжение. Причиной возникновения данной особенности является отсутствие возможности передать бизнес в постоянное распоряжение в государственную собственность из-за ограничений в законодательстве. Согласно закону «Об образовании в Российской Федерации», объекты инфраструктуры государственного образовательного учреждения приватизации не подлежат. Таким образом, если речь идет о реконструкции и дальнейшей эксплуатации зданий и инфраструктуры образовательного учреждения, отношения собственности частного партнера будут определены как «пользование» и «распоряжение». «Владение» возможно только в случае реализации проекта ГЧП «с нуля», когда частный партнер задействован на стадии проектирования, строительства и дальнейшей эксплуатации образовательного учреждения. В мировой практике получил распространение ряд моделей, в рамках которых возможна реализация проектов ГЧП. Существующая в Российской Федерации нормативная правовая база позволяет реализовывать проекты ГЧП в рамках большинства используемых форм. Таблица 4 – Формы и модели ГЧП, применение которых возможно в рамках национального законодательства  Для развития института ГЧП и успешной реализации проектов в рамках ГЧП в 2019 году было учреждено Некоммерческое партнерство «Центр развития государственно-частного партнерства»1. Инициаторами его создания выступили коммерческие структуры, органы государственной власти, общественно-политические организации, экспертное и научное сообщество. Миссией данного Центра является содействие модернизации инфраструктуры в России. В целях повышения инвестиционной привлекательности регионов России и реализации инфраструктурных проектов на основе ГЧП Центр развития ГЧП разработал информационный проект «Инфраструктура и государственно-частное партнерство в России». В проект входит федеральный портал «ГЧП Инфо» или «Public Private Partnershi p Information»2 и экспертная сеть «Российский ГЧП Клуб»3. Приоритетными сферами применения механизмов ГЧП в России являются: 1. Энергетическая инфраструктура, куда входят: энергоснабжение и энергоэффективность; электроэнергетика; топливная энергетика; энергетика возобновляемых источников; 2 Транспортная инфраструктура: железные дороги; автомагистрали; авиационная инфраструктура; водные пути и инфраструктура; трубопроводы и насосные станции; 3 Социальная инфраструктура: ЖКХ; здравоохранение; образование; туризм; телекоммуникации и информационные технологии. В законодательстве и научной литературе выделяются различные модели и формы ГЧП. При этом отмечается, что их перечень не является исчерпывающим. Выбор конкретной формы ГЧП зависит от экономической эффективности реализации проекта. Условно можно выделить корпоративные и договорные формы ГЧП. Корпоративные формы предполагают создание юридического лица или совместного предприятия. Гражданский кодекс Российской Федерации содержит перечень организационно-правовых форм, которые могут опосредовать государственно-частное партнерство. Договорная форма осуществления ГЧП может быть представлена широким спектром соглашений. К договорам, опосредующим ГЧП, относятся концессионные соглашения, договоры аренды, аутсорсинга, договоры на выполнение работ и оказание общественных услуг, контракты на управление и операторские соглашения, договоры на поставку продукции для государственных нужд, контракты технической помощи, соглашения о разделе продукции и многие другие. Остановимся более подробно на реализации проектов ГЧП в социальной сфере, а именно в образовании. В постсоветский период в России сфера образования явилась одной из сфер социальной политики, наиболее сильно претерпевших на себе попытки коммерциализации. Это отчетливо проявилось в результатах и тенденциях изменения федерального законодательства и явилось следствием глубокого изменения целей государственной политики в сферах образования и культуры и явного изменения ценностей, на которых основывается политика государства в обозначенной области6. Развитие современного профессионального образования сегодня должно строиться на основе эффективного партнерства государства и бизнеса. Плюсами такого сотрудничества являются единые стандарты обучения и дополнительная финансовая поддержка, с одной стороны, и знания, максимально приближенные к запросам бизнеса, — с другой. При развитии такого партнерства государство получит развитый конкурентный рынок образовательных услуг, бизнес сможет влиять на качество подготовки специалистов, а учебные учреждения — привлекать дополнительное финансирование и реализовывать инновационные образовательные программы. ГЧП в образовании позволит обеспечить для государственной системы образования: развитие рынка и усиление добросовестной конкуренции на рынке образовательных услуг; апробирование применения новых для образовательных структур организационно-правовых форм альянса с бизнесом; выработку предложений по дальнейшему совершенствованию нормативно-правовой базы реформирования профессиональной школы; тиражирование передового опыта; отработку механизмов многоканального финансирования; апробацию и широкое внедрение взаимодействия работодателей и вузов; совершенствование системы управления в сфере инновационной деятельности, путем отработки содержания и методик администрирования, подготовки и повышения квалификации управленческих специалистов. Инвестор в свою очередь получит возможность: участвовать в учебно-научной и управленческой деятельности учебного заведения с позиции конечного потребителя результатов труда учебного заведения и инвестора; создавать и совершенствовать образовательные стандарты, учебные планы и программы, подготавливать высококвалифицированные кадры с учетом потребностей рынка труда; создавать и развивать на базе учебных заведений образовательно-производственно-технологические инфраструктуры для обеспечения инновационной деятельности компаний; привлекать студентов и профессорско-преподавательсткий состав к выполнению в процессе обучения научно-исследовательских работ и к подготовке проектов под решение проблем конкретного бизнеса. Образовательные учреждения смогут: создавать дополнительные возможности для многоканального финансирования и процесса развития материально-технической базы учебного заведения; создавать новую модель интегрированного образовательного комплекса (качественный менеджмент, новая инфраструктура, технологии и направления подготовки студентов и преподавателей); повышать финансовую обеспеченность научных исследований преподавателей и студентов образовательного учреждения (дополнительное финансирование научных разработок и доведение их до коммерческого уровня с патентованием и закреплением авторских прав); развивать конкурентоспособный рынок образовательных услуг. В России принят и уже действует целыш ряд документов, определяющих правовые основы реализации ГЧП в разных сферах, в том числе в сфере образования. Формы и механизмы партнерства государства, бизнеса и общества заявлены в качестве средств достижения цели Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 08.08.2019). Там же в числе мер по переходу к инновационному социально ориентированному типу экономического развития обозначены механизмы ГЧП. Профильный федеральный закон о ГЧП, детально устанавливающий правовое регулирование содержания и форм указанного партнерства, его условий и прочих существенных моментов в России отсутствует. Несмотря на то, что участие частного сектора в сфере образования не является чем-то новым, концепция ГЧП в большей степени имеет отношение к практике в сфере образования в европейских странах в последние 30 лет. Эта форма сотрудничества дает растущему частному сектору возможности не только принимать участие в предоставлении государственных услуг, но также и в использовании государственных средств. Причины этого могут различаться в зависимости от экономических и политических условий каждой конкретной страны. ГЧП в сфере образования занимает особое место, с одной стороны, между государственными закупками и полной приватизацией, а с другой стороны между приватизацией и арендой, предполагает, что частный сектор берет на себя роль поставщика инфраструктурный: активов и услуг, которые традиционно предоставлялись или финансировались исключительно государством, на условиях распределения рисков, обязательств, компетенций и прибыли. В соответствии со ст. 4 ГК РФ акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. По своей сути, участие государственных органов, органов местного самоуправления в составе учредителей негосударственных образовательных учреждения является ничем иным как корпоративной формой государственно-частного партнерства. К сожалению, современное законодательство против такого участия, что обуславливает определенные трудности, связанные с реализацией программам государственно-частного партнерства. На наш взгляд, законодатель должен предусмотреть правовую базу, которая позволила бы оформить данные отношения документально, посредством заключения специальных договоров. 1.3 Нормативно-правовое регулирование реализации государственного частного партнерства в образовании Основными законами, регулирующими реализацию проектов на принципах государственно-частного партнерства в образовании, являются Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее - Закон N 115-ФЗ) и Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 224-ФЗ). В настоящее время в ряде субъектов Российской Федерации реализуются проекты подобного рода, в том числе в Нижегородской и Свердловской областях, Ханты-Мансийском автономном округе - Югре и других. В России принят и уже действует целый ряд документов, определяющих правовые основы реализации ГЧП в сфере образования. Формы и механизмы партнерства государства, бизнеса и общества заявлены в качестве средств достижения цели Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 08.08.2019). Там же в числе мер по переходу к инновационному социально ориентированному типу экономического развития обозначены механизмы ГЧП. Закон о КС. В рамках подготовки концессионных проектов необходимо, в первую очередь, обратить внимание на постановление Правительства РФ от 31 марта 2015 г. № 300 «Об утверждении формы предложения о заключении концессионного соглашения с лицом, выступающим с инициативой заключения концессионного соглашения». Потенциальный концессионер подает предложение в федеральный, региональный или муниципальный орган власти в зависимости от того, в чьей собственности находится объект концессионного соглашения, именно по этой форме. Также на федеральном уровне закреплены примерные формы концессионных соглашений. Отметим, что они носят рекомендательный характер и могут быть изменены для конкретного проекта. Несмотря на то, что участие частного сектора в сфере образования не является чем-то новым, концепция ГЧП в большей степени имеет отношение к практике в сфере образования в европейских странах в последние 30 лет. Эта форма сотрудничества дает растущему частному сектору возможности не только принимать участие в предоставлении государственных услуг, но также и в использовании государственных средств. Причины этого могут различаться в зависимости от экономических и политических условий каждой конкретной страны. В соответствии с Законом о ГЧП субъектам РФ необходимо определить орган исполнительной власти, который будет проводить оценку эффективности проектов ГЧП и МЧП – уполномоченный орган (часть 2 статьи 17 Закона о ГЧП), и в его отсутствие запуск таких проектов будет невозможен. То есть речь идет не о создании нового органа исполнительной власти, а о наделении соответствующими полномочиями существующего. В связи с этим субъектам РФ рекомендуется принять соответствующий акт о наделении регионального органа исполнительной власти указанными полномочиями. При этом уполномоченный орган может быть наделен иными полномочиями, не противоречащими законодательству и не отнесенными к полномочиям Правительства Российской Федерации либо федерального уполномоченного органа – Минэкономразвития России. В целях увеличения объема инвестиций в инфраструктуру и повышения качества услуг, предоставляемых населению, субъекты РФ могут принимать дополнительные нормативные правовые акты, уточняющие или дополняющие положения Закона о ГЧП, в частности: - определить меры стимулирования частных инвесторов для применения механизмов ГЧП и МЧП; - установить порядок межведомственного взаимодействия на этапе разработки и рассмотрения предложения о реализации проекта ГЧП, а также при организации конкурсных процедур для отбора частного партнера и осуществления контроля за исполнением соглашения о ГЧП; - интегрировать данные о потребностях субъекта РФ в инфраструктурных инвестициях и сформировать перечень объектов, в отношении которых планируется заключение соглашений о ГЧП и МЧП. Такой перечень целесообразно размещать на инвестиционном портале региона и (или) сайте уполномоченного органа. По вопросу принятия на уровне сельских, городских поселений правовых актов в сфере МЧП необходимо отметить следующее. Глава МО в соответствии с уставом МО определяет орган для реализации муниципальных полномочий в сфере ГЧП (определены статьей 18 Закона о ГЧП). Согласно пункту; Вместе с тем в целях исключения избыточного регламентирования, как, например, в случае если МО не планирует реализацию проектов МЧП в ближайшее время, полагаем возможным придерживаться следующего подхода. ГЧП в сфере образования занимает особое место, с одной стороны, между государственными закупками и полной приватизацией, а с другой стороны между приватизацией и арендой, предполагает, что частный сектор берет на себя роль поставщика инфраструктурный: активов и услуг, которые традиционно предоставлялись или финансировались исключительно государством, на условиях распределения рисков, обязательств, компетенций и прибыли. В соответствии со ст. 4 ГК РФ акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. По своей сути, участие государственных органов, органов местного самоуправления в составе учредителей негосударственных образовательных учреждения является ничем иным как корпоративной формой государственно-частного партнерства. К сожалению, современное законодательство против такого участия, что обуславливает определенные трудности, связанные с реализацией программам государственно-частного партнерства. На наш взгляд, законодатель должен предусмотреть правовую базу, которая позволила бы оформить данные отношения документально, посредством заключения специальных договоров. На современном этапе социально-экономического развития перед органами государственного и муниципального управления стоит вопрос по решению проблемы поиска новых форм сотрудничества с другими субъектами экономической сферы в представлении публичных услуг. В условиях сокращения финансовых ресурсов государства снижается его возможность осуществлять долгосрочные проекты. Данное обстоятельство требует поиска и внедрения новых форм сотрудничества между государством и частными хозяйствующими секторами экономики. Потребовалось распространение механизма государственно-частного партнерства, в том числе и в образовательной среде. 13 июля 2015 года был принят Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» где под гсоударственно-частным партнерством, муниципально-частным партнерством понимается юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве (далее ГЧП), соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества. Появление данного закона дает полную уверенность и защищенность субъектам партнерства частного сектора экономики и органам государственного и муниципального уровня. 2 ПРАКТИКА РЕАЛИЗАЦИИ ПРОЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННО ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ 2.1 Лучшие практики использования механизмов ГЧП в регионах РФ при реализации инфраструктурных проектов в сфере образования По аналогии с зарубежными странами в России также создана Ассоциация участников государственно-частного партнерства «Центр развития ГЧП» (Ассоциация), основной целью которой является консолидация усилий участников рынка, направленных на развитие общественной инфраструктуры с применением механизмов ГЧП [6]. Деятельность Ассоциации сводится к сопровождению проектов, исследовательской деятельности, экспертизы законодательства, подготовке кадров и информационному сопровождению, которое сводится к функционированию уже упомянутой нами выше Единой информационной системы государственно-частного партнерства в Российской Федерации, а также изданию единственного в России федерального СМИ в сфере развития инфраструктуры и государственно-частных партнерств — ГЧП Журнал. В 2014 г. Ассоциацией были разработаны и выпущены методические рекомендации по развитию институциональной среды в сфере государственно-частного партнерства в субъектах РФ «Региональный ГЧП-стандарт». На сегодняшний день имеются успешные примеры реализации проектов ГЧП в сфере образования в таких регионах России, как Ханты-Мансийский автономный округ, Санкт-Петербург. Кроме того, в 2011г. было заключено соглашение о создании и эксплуатации на основе государственно-частного партнерства зданий, предназначенных для размещения образовательных учреждений на территории Пушкинского района Санкт-Петербурга. Таким образом, образование на данном этапе развития без взаимной интеграции и тесного взаимодействия государства и бизнеса теряет дееспособность и становится все менее конкурентоспособным. Механизм ГЧП способствует диверсификации экономики в соответствии со стратегическими целями власти, результатом чего служат своевременность и повышение эффективности и качества предоставляемых услуг в сфере образования. В то же время для сферы образования возможно применение ГЧП как для создания инфраструктуры, так и для финансового и инвестиционного обеспечения, переподготовки кадров и отбора, хозяйственной и научной деятельности. Наиболее значимым ГЧП-проектом в сфере образования, достигшим финансового закрытия в 2013 году, стал жилищный проект университета Хартфордшир (Великобритания), состоящий в строительстве 3 000 комнат и управлении ими, создании мест для отдыха и проведении инфраструктурных работ. Интересной характеристикой данного проекта является то, что заемное финансирование осуществлялось в форме индексированного развёрнутого частного размещения облигаций. Так, согласно сведениям единой информационной системы государственно-частного партнерства в РФ — официального ресурса по ГЧП, созданного в рамках информационного сотрудничества Ассоциации «Центр развития ГЧП» и Министерства экономического развития РФ [6], — в 67 регионах РФ в настоящее время разработаны и законодательно утверждены законы об их участии в проектах государственно-частного партнерства. По мнению большинства ученых, региональные законы в большинстве своем носят декларативный характер. Среди субъектов Северо-Кавказского федерального округа (СКФО) подобные нормативно-правовые акты имеются у Ставропольского края, а также в республиках: Чеченской, Кабардино-Балкарской, Республике Северная Осетия-Алания, Игушетия, Дагестан. Таким образом, следует констатировать факт, что не все субъекты СКФО охвачены законодательной инициативой в сфере ГЧП. В Законе Ставропольского края от 12.10.2021 г. №67-кз «О государственном частном партнерстве в Ставропольском крае» [7] под ГЧП понимается совокупность форм средне- и долгосрочного взаимодействия (сотрудничества) между Ставропольским краем либо Ставропольским краем и муниципальным образованием (муниципальными образованиями) Ставропольского края, с одной стороны, и хозяйствующими субъектами, — с другой стороны с целью реализации общественно значимых проектов в социально-экономической сфере на территории Ставропольского края, развития инновационного, инвестиционного, инфраструктурного потенциала Ставропольского края. В Законе также оговариваются цели, задачи и принципы ГЧП, стороны ГЧП и полномочия органов государственной власти Ставропольского края в сфере отношений ГЧП, объекты и формы ГЧП, виды государственной поддержки ГЧП. Таким образом, закон во многом является декларативным, как и большинство подобных региональных законодательных актов. В единой информационной системе государственно-частного партнерства на сайте Министерства экономического развития РФ ежегодно с 2015 г. публикуется рейтинг регионов по уровню развития государственно-частного партнерства [8]. При расчете данного показателя учитывается значение таких факторов, как развитие институциональной среды субъекта Российской Федерации в сфере государственно-частного партнерства; нормативно-правовое обеспечение сферы государственно-частного партнерства в субъекте Российской Федерации; опыт реализации проектов государственно-частного партнерства в субъекте Российской Федерации. Лидеры СКФО по уровню развития ГЧП — Ставропольский край и Кабардино-Балкарская республика — в общероссийском рейтинге занимают лишь 43 и 47 места соответственно. Во всех остальных субъектах округа в действительности создана лишь законодательная основа, представленная региональным законом, и не более. Такая неразвитость отношений ГЧП как на территории СКФО, так и всей страны, на наш взгляд, объясняется, прежде всего, высокой степенью изменчивости факторов внутренней и внешней среды, ведь проекты ГЧП являются долгосрочными, а российский бизнес попросту не готов принимать участие в длительных проектах. По состоянию на 1 октября 2016 г. на территории Ставропольского края зарегистрировано три проекта в сфере ГЧП: два проекта — в социальной сфере, предусматривающие реконструкцию кинотеатра «Россия» в г. Кисловодске и реконструкцию водного объекта «Старое озеро» также в г. Кисловодске; один проект реализуется в сфере транспортной инфраструктуры и посвящен созданию, эксплуатации и обеспечению функционирования на платной основе парковочных мест, распложенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения г. Ставрополя. Данные проекты зарегистрированы в общероссийской базе проектов, созданной в единой информационной системе государственно-частного партнерства в РФ, но сведений о стадиях их реализации и объемах финансирования в системе не имеется. Пока российский опыт государственно-частного партнерства в области образования ограничивается строительством и ремонтом зданий и сооружений образовательных учреждений, реализуемых в рамках госзакупок. Банки и профессионалы, развивающие инфраструктуру, строят и реконструируют объекты образования в рамках ГЧП. А вот государственно-частное партнерство в области услуг не развито, в том числе управление зданиями образовательных учреждений, обеспечение поддержания материальных средств в образовательных учреждениях и управление такими учреждениями. Главных причин две: с одной стороны, не сформирован спрос на ГЧП со стороны субъектов РФ и муниципальных образований в области образования, с другой стороны, отсутствует предложение со стороны частного сектора. Чтобы процесс сдвинулся с мертвой точки, необходимо развивать нормативную и институциональную базу для ГЧП в образовании. Таким образом, система развития ГЧП в России все еще находится в стадии создания. Однако проекты ГЧП в действительности смогли бы решить многие актуальные общественные проблемы страны: например, проблемы, связанные с развитием полноценной системы образования, в особенности уровня дошкольного образования. Проекты ГЧП в сфере образования могут играть определяющую роль, что связано, прежде всего, с переходом образовательных учреждений в статус автономных. Не секрет, что на протяжении последних пяти лет именно дошкольное образование является одной из наиболее интенсивно реформируемых отраслей. Первая волна изменений пришлась на середину 1990-х гг. В 2010 г. принят новый ориентир — введение федеральных государственных требований к основной общеобразовательной программе дошкольного образования и условиям её реализации. Система дошкольного образования должна быть достаточно жёстко увязана с приоритетами социальной политики государства и инновационной экономики. Безусловно, всё это предъявляет высокие, достаточно сложные требования и к обновлению системы дошкольного образования. Очевидно, что развитие ГЧП является одним из путей повышения доступности для населения услуг дошкольного образования, а также повышения эффективности и качества услуг в сфере дошкольного образования. Количество контрактных видов ГЧП в образовании в зарубежных странах по состоянию на 2021 год составило 92 проекта, реализованных в 47 странах по всему миру [13], что говорит о широком распространении использования данной разновидности государственно-частного партнерства. а) контракты на управление Как показывает практика, управленческие функции во многих государственных и муниципальных школах выполняются государством неэффективно. По этой причине в ряде стран стало актуальным привлечение негосударственного сектора к управлению образовательным учреждением посредством заключения контракта, который может заключаться как с одной школой, так и с целой группой образовательных учреждений. Это может быть финансовое управление, управление персоналом или долгосрочное планирование [8]. Наиболее яркие примеры практики таких контрактов - это так называемые государственные школы, учреждаемые на основе хартии (charter schools) в США, программа Fe Y Alegria в Латинской Америке, контрактные школы (contract schools) и т.д. Школами, учреждаемыми на основе хартии, являются нерелигиозные государственные школы, которые обладают значительной автономией (утверждается хартией) по сравнению с обычными государственными школами. В действительности эти учреждения управляются определенной общественной организацией или группой (например, группой преподавателей). Хартия представляет собой заключенный с этой организацией контракт на срок от 3 до 5 лет, на основании которого и учреждается школа. В нем содержится информация о целях создания и миссии образовательного учреждения, программах и методах оценки эффективности. Данные хартии могут быть предоставлены на уровне местного управления. Ответственность за качество образования и соблюдение условий контракта ложится на соответствующую группу или организацию, и в случае ненадлежащего исполнения хартия может быть отозвана. Другой пример - Программа Fe Y Alegria (FyA) - неправительственная организация, находящаяся под контролем иезуитского ордена католической церкви. В сферу деятельности этой организации входит не только управление объектами дошкольного, начального и среднего образования, но и профессиональное обучение граждан в беднейших общинах Испании и Латинской Америки. Ее целью является предоставление качественного образования бедным слоям населения (хотя бы в рамках базового курса обучения). Подавляющая часть участников программы - сельские школы или те, что находятся на окраинах городов. Такие школы ориентированы на развитие латиноамериканских общин. Местные общины в праве приглашать FyA для создания и строительства школ, при этом они (общины) самостоятельно покрывают расходы на строительство и эксплуатацию образовательных учреждений [8]. Управление контрактными школами осуществляется частной структурой, при этом право собственности и обязательства по финансированию принадлежит государству. Для учащихся обучение в школах данного типа бесплатно. Как показывает практика, объектом такого управления становятся школы, имеющие далеко не самые высокие показатели. При создании контрактных школ с частным партнером могут заключаться два вида соглашения (контракта): управленческий - управление школой осуществляет частный партнер, однако все сотрудники (и преподавательский состав, и другие работники, находящиеся в штате) нанимаются государством; операционный, где, в том числе и наймом, занимается частная организация. И в том, и в другом случаях определяется фиксированная оплата частному партнеру либо за каждого учащегося, либо за все управление школой. В контрактных школах отличием от предыдущих примеров (школ, учрежденных на основе хартий и FyA) является специфика отношений сотрудничества между государством и частным сектором. В то время как в «charter schools» общественные организации участвуют в управлении и принимают активное участие в развитии школ больше на общественных началах, в случае с FyA прослеживается и явный акцент на национальный характер - поддержка и усиление роли латиноамериканских общин, в контрактных школах сотрудничество осуществляется в большей степени на основе коммерческого интереса. Подобие школ, учреждаемых на основе хартии, в России представляет Совет школы - коллективный орган управления. Его наличие является примером развития общественного управления в российской системе общего образования. То есть в дополнение к органам государственной власти создаются общественные органы, в состав которых входят представители учительского и ученического коллективов, родителей и общественности. В перечень обязанностей Совета может входить помощь в разработке плана развития школы, участие в налаживании функциональных связей с учреждениями культуры и спорта с целью организации досуга учащихся, утверждение локальных актов образовательного учреждения в рамках соответствующей компетенции, координация деятельности общественных организаций, созданных в школе и т.д. Однако по сравнению с зарубежным аналогом - государственными школами, утвержденными на основе хартии, в российской практике Совет школы обладает меньшими по объему компетенциями и полномочиями. Связано это, прежде всего, с тем, что развитие дошкольного образования в Российской Федерации ограничивается значительной нехваткой дошкольных образовательных учреждений. Дефицит мест в дошкольных образовательных организациях сдерживает более интенсивные темпы раннего развития детей, не позволяет получить качественное дошкольное образование, а также снижает возможности занятости родителей и, соответственно, доходы семей с детьми дошкольного возраста. Необходимость развития ГЧП в сфере дошкольного образования признается и на государственном уровне. Основные приоритеты и задачи по развитию ГЧП в сфере дошкольного образования закреплены в стратегических документах Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации [9]. Указом Президента Российской Федерации от 1 июня 2012 г. №761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012—2017 гг.» [10] в качестве одной из мер, направленных на обеспечение доступности и качества образования, закреплено обеспечение государственной поддержки строительства новых дошкольных образовательных учреждений, а также развитие всех форм дошкольного образования, таких, как семейный детский сад, служба ранней помощи, леко-тека, центры игровой поддержки ребенка и другие, включая негосударственный сектор [11]. В соответствии с государственной программой Российской Федерации «Развитие образования» на 2013—2020 гг. увеличение роли негосударственного сектора в предоставлении услуг дошкольного и дополнительного образования детей закреплено в качестве одного из направлений развития образования [12]. Решение задачи по ликвидации очереди на зачисление детей в дошкольные образовательные организации и обеспечению к 2016 г. стопроцентной доступности дошкольного образования (для детей в возрасте от 3 до 7 лет) будет обеспечено за счет строительства современных зданий дошкольных организаций, в том числе с использованием механизмов частно-государственного партнерства и развития вариативных форм дошкольного образования (частные, семейные и корпоративные детские сады). В этой связи Министерством образования и науки Российской Федерации даже были разработаны методические рекомендации по применению частно-государственного партнерства в сфере дошкольного образования (от 8 октября 2012 г. №08444) [13], в которых выделены основные формы и механизмы ГЧП в дошкольном образовании (рисунок 1). Так, положительный опыт применения ГЧП в развитии дошкольного образования на данный момент имеется в одном из субъектов СКФО — Кабардино-Балкарской республике. Так, Министерством образования и науки КБР совместно с главами местных администраций муниципальных районов и городских округов КБР еще в 2013 г. был проведен мониторинг дефицита дошкольных мест в Кабардино-Балкарской республике. В результате проведенного мониторинга выявлено, что дефицит дошкольных мест для детей от 2 до 7 лет на 15 декабря Настоящие рекомендации направлены на поддержку усилий субъектов Российской Федерации, частных организаций по достижению целей Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года" и развитие различных форм государственно-частного партнерства (далее - ГЧП), привлечение внебюджетных средств в улучшение качества жизни граждан России, повышение доступности качественного образования, образовательных программ, услуг. Привлечение внебюджетных средств на реализацию национального проекта "Образование" (далее - НПО) является важнейшей задачей, связанной с развитием ГЧП, устойчивостью результатов и эффектов от реализации национальных проектов. Настоящие рекомендации содержат описание нормативной правовой базы, возможных областей, различных моделей привлечения внебюджетных средств для реализации НПО и развития ГЧП в образовании, отдельные примеры его реализации Согласно данным Минэкономразвития России, динамика роста частных вложений в систему образования ниже средних показателей по экономике Российской Федерации, в том числе в сравнении с другими отраслями социальной сферы (здравоохранение, культура и другие). Однако при этом наблюдается рост частных инвестиций в создание и модернизацию инфраструктуры сети образовательных организаций в субъектах Российской Федерации, образовательных программ в связи появлением соответствующего нормативного регулирования, увеличением циклов возврата таких инвестиций, снижением рисков невозврата инвестиций, что постепенно приводит к распространению моделей ГЧП в образовании в связи с его спецификой. В рамках НПО за период 2019-2024 гг. предусмотрено внебюджетное финансирование в размере, превышающем 15 млрд рублей, что составляет 2% от общего объема финансирования НПО за счет всех источников (более 780 млрд рублей). Планами мероприятий по реализации федеральных проектов "Современная школа", "Успех каждого ребенка", "Поддержка семей, имеющих детей", "Цифровая образовательная среда", "Учитель будущего", "Молодые профессионалы (Повышение конкурентоспособности профессионального образования)" национального проекта "Образование" предусмотрено привлечение внебюджетного финансирования, в том числе в форме государственно-частного партнерства. Успешная реализация различных моделей ГЧП в субъектах Российской Федерации позволит обеспечить рост объема привлекаемых внебюджетных средств, более устойчивые формы управления и контроля качества образовательных результатов. В Орловской области под ГЧП понимают комплексное взаимодействие государства и частного сектора с целью привлечения на контрактной основе органами власти бизнес-структур к решению задач, которые относятся к публичному сектору. Регион работает и по линии привлечения средств Инвестиционного фонда РФ, и по организации взаимодействия с Внешэкономбанком. В Центр ГЧП Внешэкономбанка направлены предложения по включению проектов модернизации коммунальной инфраструктуры муниципальных образований Орловской области в программу типовых проектов Внешэкономбанка на сумму более 4 млрд. рублей. В настоящее время прорабатывается возможность формирования проектов ГЧП. Развитие ГЧП в регионе находятся на начальном этапе. Формируется центр ГЧП Орловской области в форме обособленного отдела в составе региональной администрации и Агенство инвестиционного развития. До настоящего момента использовалось федеральное и региональное законодательство, регулирующее бюджетную и инвестиционную деятельность, градостроительное законодательство, закон о концессионных соглашениях, законодательство о тарифах, а также нормативная база, регулирующая взаимодействие с Инвестиционным фондом РФ и регулирующая отдельные виды деятельности, также используется закон Орловской области от 12.10.2021 N 1277-ОЗ "Об участии Орловской области в государственно-частных партнерствах". Сейчас в регионе в большей степени преобладают инвестиционные проекты. Они реализуются такими компаниями, как «РЖД» (2 500 млн руб.), «Афина Паллада» (17 000 млн руб), «Sanofi aventis» (1 500 млн руб.), «Kerama marazzi» (10 000 млн руб.), «Эксима» (10 000 млн руб.), «Rusnano» (500 млн руб.), «Московский Индустриальный Банк» (2 400 млн руб.), «Гринн компания» (1 300 млн руб.), общей суммой в 45200 млн руб. Планируются к реализации еще два инвестиционных проекта: индустриальные парки «Зеленая роща», находящийся в Мценском районе, Подмокринском с/с, п. Воля, и «Орел», который располагается в северной части Орла. В Орловской области еще не получили развитие проекты ГЧП. Большинство осуществляемых в области инвестиционных проектов либо полностью реализуются государством, либо наоборот только бизнесом. Орловская область имеет ряд достоинств, таких как удобное географическое положение (регион расположен на пересечении основных автомобильных и железнодорожных магистралей «Север-Юг» (М-Харьков-Крым-Кавказ) и «Запад-Восток» - Рига-Воронеж-Саратов); умеренно-континентальный климат, который позволяет развивать большинство видов с/х производства; наличие одного нефтяного и трёх газовых международных трубопроводов, имеющих важное стратегическое значение. Несмотря на наличие конкурентных преимуществ, Орловская область находится в группе регионов с незначительным инвестиционным потенциалом и умеренным риском. Это говорит о недостаточном использовании регионом своего потенциала, который можно повысить, за счет внедрения проектов ГЧП. Развитие, становление и реализация проектов ГЧП может значительно изменить ситуацию в лучшую сторону. Для улучшения социально-экономического и конкурентного положения в Орловской области предстоит сделать еще многое - от создания и улучшения собственных производств своими силами, до совершенствования нормативно-правовой базы и привлечения частных инвестиций. Начальные шаги уже предприняты в виде разных инвестиционных проектов. В таблице 3 приведены данные по количеству средств, которые были вложены за этот период в основной капитал за 2019-2021 гг. по Калужской и Орловской области. Таблица 3. Инвестиции в основной капитал в Калужской и Орловской областях
Из таблицы 3 можно сделать следующие выводы: - Количество инвестиций в основной капитал в Калужской области, в разы выше, чем в Орловской; - Удельный вес инвестиций, финансируемых за счет бюджетных средств в Калужской области меньше, чем в Орловской, несмотря на это их сумма наоборот, больше. Общие показатели развития Калужской и Орловской областей представлены в таблице 4. 2.2 Зарубежный опыт организации и применения проектов государственно-частного партнерства в сфере образования В мировой практике различные модели ГЧП в образовании появились задолго до того, как появилась сама формулировка «государственно-частное партнерство». Во многом определение ГЧП в образовании соответствует общепринятым в других сферах. Механизм ГЧП в образовании реализуется посредством различных видов, которые могут быть объединены в две группы: контрактные (таблица 1) (contractual) и многосторонние (multi stakeholder) партнерства. Вторую группу также называют «институциональными» (institutional) [7]. Таблица 1 - Контрактные ГЧП в образовании
Контрактные ГЧП представлены следующими видами [8]: - частное управление государственными школами; - предоставление образовательных стипендий и грантов; - частные школы; - вложения в инфраструктуру (включая строительство); - оказание части образовательных услуг на коммерческой основе; - аккредитация уровня качества образования; - соглашения о членстве в различных ассоциациях; - проведение инновационных разработок и исследований. В настоящее время контрактные ГЧП получили наибольшее распространение в образовательной сфере. Из 92 примеров контрактных ГЧП в образовании, представленных Патриносом (H.A. Patrinos) [2], большинство (40) относится к предоставлению образовательных услуг частным сектором (таблица 2). |