ОАЗ реф1. Роль гражданского общества в реализации антикоррупционных стратегий различных уровней

• Название: Роль гражданского общества в реализации антикоррупционных стратегий различных уровней
• Дата: 21.06.2022
• Размер: 122.42 Kb.
• Имя файла: ОАЗ реф1.docx
• Тип: Реферат; #607247
• страница: 5 из 9

Глава 2. Формы и механизмы взаимодействия власти и общества в сфере противодействия коррупции в России

2.1. Правовое регулирование участия гражданского общества в противодействии коррупции

На сегодняшний день в Российской Федерации сложилась достаточно развитая система законодательства о противодействии коррупции, регулирующего отношения власти и общества в их диалоге по вопросу противодействия коррупции, в основе которой заложены нормы международного права.

С 2006 года Россия является участником Конвенции ООН против коррупции (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г.), которая провозглашает принцип участия всего общества в деятельности по противодействию коррупции наряду с публичной властью. В статье 13 данной Конвенции сказано, что государства-члены должны «принимать надлежащие меры для содействия активному участию отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких как гражданское общество, неправительственные организации и организации, функционирующие на базе общин, в предупреждении коррупции и борьбе с ней и для углубления понимания обществом факта существования, причин и опасного характера коррупции, а также создаваемых ею угроз».

Кроме того, Конвенция рекомендует участникам укреплять общественное участие посредством таких мер, как: усиление прозрачности и содействие вовлечению населения в процессы принятия решений; обеспечение для населения эффективного доступа к информации, проведение мероприятий по информированию населения, способствующих созданию атмосферы нетерпимости в отношении коррупции; уважение, поощрение и защита свободы поиска, получения, опубликования и распространения информации о коррупции.
В 2007 году Россией была ратифицирована Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию ETS № 173, определяющая виды правонарушений, которые являются коррупционными по мнению международного сообщества, а также устанавливающая определенные санкции за преступления, связанные с коррупцией.

В 2011 году Российская Федерация подписала Конвенцию ОСЭР против коррупции. Согласно резюме последнего отчета ГРЕКО, которая призвана контролировать выполнение Конвенции, о действиях России в сфере противодействия коррупции, из 26 предложенных рекомендаций 15 были выполнены Россией должным образом, 11 – частично. Кроме того, российским властям настоятельно рекомендуется «развивать такие жизненно важные антикоррупционные механизмы, как эффективный судебный контроль за органами государственной власти, беспрепятственный доступ к публичной информации о правонарушениях, связанных с коррупцией, отчетность о фактах коррупции и лучшая защита заявителей. Имплементация и мониторинг результативности таких мер должны отражаться в национальных планах по противодействию коррупции и непременно учитывать вклад гражданского общества».

Основные направления российской государственной антикоррупционной политики на среднесрочную перспективу, а также этапы ее реализации, находят свое отражение в Национальной стратегии противодействия коррупции. В ней содержится комплекс антикоррупционных мер организационного, правового, экономического и информационного характера, а ее целью является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в обществе. В ее преамбуле сказано, что Стратегия «принята в целях консолидации усилий федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц, направленных на противодействие коррупции».

С 2008-го года Президентом РФ последовательно (раз в два года) утверждается Национальный план противодействия коррупции, являющийся, по сути, инструментом реализации Национальной стратегии. Он «закрепляет систематизированный перечень мероприятий антикоррупционного характера, определяет их исполнителей, формы, средства и сроки их реализации, параметры ожидаемых результатов».

Среди документов, реализующих механизм влияния государственно-правовой идеологии в сфере противодействия коррупции на антикоррупционное законодательство, можно выделить и Стратегию национальной безопасности 2020, согласно которой коррупция – явление, угрожающее национальной безопасности страны, а борьба с ней должна рассматриваться в качестве главного направления государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу (статья 38).

Следует также отметить, что принятие такого рода документов – доктрин – которые в совокупности своей являются идеолого-правовой базой для законодательства (как общего, так и отраслевого), есть суть механизм влияния государственно-правовой идеологии на правовую систему. Однако эти документы не имеют юридической силы, выступая в роли концептуального и правового фактора для формирования системы права в целом. Ввиду того, что реализация их положений не имеет четко оформленных институционально-правовых рамок, они не могут быть ключевыми элементами данного механизма.

В развитие норм международного права в Российской Федерации формируется отечественное антикоррупционное законодательство, устанавливая основы правового регулирования процесса противодействия коррупции и определяя приоритетные направления политики государства в этой сфере.

Принятый в 2008 году систематизирующий Федеральный закон от 25.12.2008 №273-Ф3 «О противодействии коррупции», установил основные приоритеты и направления борьбы с коррупцией в России, причем, одним из основных принципов было провозглашено «сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами».

Это способствовало изменению правопорядка в данной сфере и придало социальный характер антикоррупционной политике государства. Закон был принят не только в целях приведения российского антикоррупционного законодательства в соответствие с международными нормами, но и для устранения пробелов и противоречий в правовом регулировании антикоррупционной деятельности и ее унификации путем введения определенного терминологического инструментария. Надо сказать, упомянутые проблемы закон «О противодействии коррупции» решает лишь отчасти. Так, например, имеющая концептуально ключевое значение в рамках данной работы Статья 7 закона определяет основные направления деятельности органов государственной власти по совершенствованию мер борьбы с коррупцией. Среди них: создание механизма взаимодействия государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями, гражданами и институтами гражданского общества по вопросам противодействия коррупции. Тем не менее, остается неясным, какие правовые механизмы способны превратить это положение в устойчивую институциональную форму, которая послужила бы основой правовой политики, проводимой в сфере противодействия коррупции.

Такой важный механизм участия гражданского общества в противодействии коррупции, как антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов, регулируется специальным Федеральным законом № 172 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Помимо того, что в качестве основного принципа организации антикоррупционной экспертизы он закрепляет «сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества», закон говорит об одном очень важном и показательном моменте: отдельные граждане и институты гражданского общества могут осуществлять независимую антикоррупционную экспертизу нормативно-правовых актов за счет собственных средств, а ее результаты носят лишь рекомендательный характер. По результатам рассмотрения эксперту направляется мотивированный ответ от органа государственной власти.

Как показывают результаты экспертных интервью, проведенные с представителями общественных организаций, на практике дело обстоит несколько иначе. Осуществив антикоррупционную экспертизу нормативно-правового акта, выявив в нем коррупциогенные факторы и предложив способы их устранения, эксперты отправляют результаты в органы государственной власти, однако в ответ, в лучшем случае, получают краткие отписки, из которых не ясно, какие результаты учтены, а какие отклонены и по каким причинам.

Ратификация норм международного права и принятие основополагающего закона «О противодействии коррупции» инициировало изменения и в отраслевом законодательстве. Так, были приняты федеральные законы «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» (от 25 декабря 2008 года № 274-ФЗ), «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» (от 25 декабря 2008 года № 280-ФЗ), «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» (от 04 мая 2011 года № 97-ФЗ), «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» (от 21 ноября 2011 года № 329-ФЗ).

Законодательство Российской Федерации о государственной и муниципальной службе также отражает механизмы противодействия коррупции, закрепляя основные обязанности государственных гражданских и муниципальных служащих, ограничения их прав и устанавливая ответственность за нарушение этих ограничений (№ 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года, № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года и № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 02 марта 2007 года). Кроме того, для более эффективной реализации законов в сфере государственной и муниципальной службы в настоящее время функционирует огромный массив подзаконных нормативно-правовых актов в этой области.

До сих пор закрепление вопросов противодействия коррупции в нормативно-правовых актах в РФ носит дуалистический характер. С одной стороны, регламентация ключевых направлений антикоррупционной политики, а также установление уголовно и административно-правовых механизмов противодействия коррупции закрепляется в Федеральном законодательстве и действует на всей территории Российской Федерации. В то же время, особенности отношений, связанных с осуществлением государственной власти в регионах, и специфика отечественной правовой системы требуют установления таких правовых норм, которые будут функционировать на уровне субъекта Российской Федерации.

В целом, органы государственной власти на региональном уровне осуществляют серьезную деятельность по формированию механизмов противодействия коррупции. В субъектах РФ разработано и принято законодательство о противодействии коррупции, в общем не противоречащее нормам международного права и федеральному российскому законодательству, с различным успехом реализуются планы и программы, принятые в этой сфере, а региональная антикоррупционная деятельность направлена на выполнение стандартов, предусмотренных федеральным законодательством о противодействии коррупции.

Совершенно очевидно, что достаточно долгое время наблюдалось опережающее развитие регионального антикоррупционного законодательства. Так, во многих регионах (Калмыкия, Татарстан, Калужская область, республика Карелия) еще до принятия федерального закона «О противодействии коррупции» были приняты нормативно-правовые акты в данной сфере.

Интересен также опыт Пермского края. Здесь в 2011 году был принят закон № 888-ПК «Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае», призванный урегулировать «отношения, возникающие в связи с осуществлением гражданского контроля и рассмотрением его результатов». На федеральном же уровне проект ФЗ «Об общественном контроле» находится еще на стадии концепции.

Кроме того, в некоторых регионах наряду с законами о противодействии коррупции принималось законодательство об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов и их проектов (Забайкальский Край, Республика Коми), другие субъекты ограничивались подзаконными нормативно-правовыми актами (Чувашская республика, Чукотский АО, Тюменская область).

С одной стороны, такое опережающее развитие регионального законодательства о противодействии коррупции говорит о формировании комплексного законодательного регулирования, но с другой - привело к дополнительным трудностям и несогласованности после принятия основного Федерального Закона: для одних субъектов возникла необходимость корректировки их региональных законодательств по противодействию коррупции, для других – немедленного его принятия в целях формирования собственной региональной антикоррупционной политики или ее имитации (республика Бурятия, республика Хакасия, Ростовская область, Орловская область, республика Алтай).
Таким образом, анализ системы законодательства на предмет возможностей для участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции позволяет сделать вывод о том, что формально на всех уровнях сегодня признается важность задействования общества в механизмах противодействия коррупции. Однако российское антикоррупционное законодательство противоречиво в этом вопросе. С одной стороны, оно предусматривает возможности для участия общества в антикоррупционной деятельности в качестве ее субъекта посредством осуществления гражданского образования, участия в публичных мероприятиях, проведения независимой антикоррупционной экспертизы (нет механизма учета ее результатов) и общественных расследований, работы в антикоррупционных приемных. С другой стороны, законодательство не дает полного содержания форм и механизмов взаимодействия с властью, по-прежнему не дано легального определения «гражданского общества» и его институтов. В целом, несмотря на формальные попытки государства сформировать и регламентировать партнерскую модель отношений с институтами гражданского общества, на самом деле, законодательная база ориентирована на модель взаимодействия «патрон-клиент», где государство поддерживает, в основном, только лояльные себе институты.