ОАЗ реф1. Роль гражданского общества в реализации антикоррупционных стратегий различных уровней
 Скачать 122.42 Kb.
|
2.4. Возможные подходы к оценке эффективности взаимодействия институтов гражданского общества и государства в противодействии коррупцииКак уже было отмечено выше, ввиду разнообразия механизмов взаимодействия институтов гражданского общества и государства в противодействии коррупции, не существует единого универсального критерия оценки эффективности такого взаимодействия, как не существует единого мнения относительно «правильных» стратегий борьбы с коррупцией. Таким образом, логичным представляется на основе таких факторов как, данные экспертных интервью, доступность информации и предварительные знания о контексте, проанализировать реальные практики антикоррупционного взаимодействия и затем попытаться выработать подходящие модели оценки их эффективности для каждого случая. Следует сразу упомянуть о том, что главным сдерживающим фактором стало отсутствие доступа к оперативной и полной информации, в том числе и со стороны представителей государственных органов, которые на все ходатайства о содействии в исследовании отвечали либо отказом, либо вовсе проигнорировали обращения. Для начала необходимо отметить, что результаты экспертных интервью, а также мониторинга сайтов некоммерческих организаций и госструктур, участвующих в противодействии коррупции, позволяют констатировать тот факт, что стороны не занимаются оценкой эффективности антикоррупционного взаимодействия, как таковой. Общественные организации склонны оценивать эффективность в зависимости от степени достижения поставленной цели, т.е. в этом случае нужно говорить об эффективности как результативности. На вопрос о том, как оценивать эффективность антикоррупционного взаимодействия, эксперты отвечали следующее: Алексей Шляпужников: «У гражданского активиста есть цель и задачи. Если есть реальные кейсы, когда эти задачи выполнялись, это эффективно. Грубо говоря, когда коррупционер посажен, идет медийное освещение, а, следовательно, профилактика антикоррупционного поведения, взаимодействие эффективно»; Дмитрий Сухарев («Муниципальная пила»): «Деятельность МП эффективна хотя бы потому, что мы не дали распилить 3,7 миллиарда рублей. Это сумма коррупционных конкурсов, которые нам удалось отменить. Плюс – масса штрафов чиновникам. Сейчас запущена процедура проверки благоустройства, которая, я считаю, также принесет свои плоды. Поначалу – в виде уголовных дел. А дальше, надеюсь, в виде нормальных дорог, детских площадок и благоустроенных дворов. Власть нас, естественно, не любит и едва ли понимает. Они, в большинстве своем, сидят в своих креслах лет по 15 и они настолько привыкли к собственной безнаказанности, что бюджет уже превратили в собственный карман, а что происходит за окном – их вообще не волнует. Поэтому их очень удивляет, что в один прекрасный момент приходят следователи по нашим заявлениям и начинают задавать неудобные вопросы». Соловейчик В. М. («Движение Гражданских Инициатив»): «опираясь на практический опыт нашей организации, могу сказать, что эффективны действия в сфере градозащиты и сохранения памятников и скверов. Эффективность оценивается очень просто по результатам общественных слушаний по тому или иному проекту: мы видим наши предложения и то, насколько они учтены». Очевидно, что такая оценка носит локальный и краткосрочный характер, что объясняется особенностями корпоративистской модели взаимодействия власти и общества, когда существующие механизмы взаимодействия крайне нестабильны из-за высокого уровня неформальности отношений и явного смещения баланса сил в сторону государства, которое, по сути, диктует правила игры. В этих условиях планирование каких-либо стратегий противодействия коррупции, а также оценка их эффективности в средне и долгосрочной перспективе невозможны. Именно поэтому мы будем рассматривать эффективность антикоррупционного взаимодействия с точки зрения гражданского общества, а под эффективностью будем понимать не долгосрочный результат в виде снижения уровня коррупции в целом, а повышение вовлеченности гражданского общества в противодействие коррупции. Основной рекомендацией для представителей гражданского общества, участвующих в противодействии коррупции и взаимодействующих с государственными структурами, является использование в качестве подхода к оценке эффективности их деятельности модель «input – process – output – outcomes – impact». Такой подход позволяет учесть не только ресурсы на входе и выходе, показатели процессов и результатов, но и (что важно!) показатели влияния, т.е. изменения внутри целевой группы, на которую была направлена активность, что очень важно для оценки социально-ориентированной деятельности. Кроме того, несомненным преимуществом такого подхода является возможность корректировать выбранную стратегию взаимодействия в зависимости от постоянно меняющихся условий внешней и внутренней среды. Однако это требует определенных временных затрат и высокой профессиональной квалификации специалиста по оценке эффективности, что доступно далеко не всем общественным организациям, зачастую работающим на общественных началах. На основе анализа международного и российского законодательства исследователи выделяют такие формы противодействия коррупции силами гражданского общества, как: Гражданское образование; Антикоррупционный мониторинг и общественный контроль, как его разновидность; Лоббистская деятельность. Реализация этих форм на практике осуществляется посредством следующих механизмов: Антикоррупционные образовательные программы; Публичные мероприятия (круглые столы, семинары); Предложения в органы государственной власти о совершенствовании законодательства в сфере противодействия коррупции; Независимая антикоррупционная экспертиза; Антикоррупционные приемные; Интернет-ресурсы, освещающие проблемы противодействия коррупции. Далее рассмотрим механизмы взаимодействия институтов гражданского общества и государства в противодействии коррупции в отдельности на примере конкретных кейсов и попробуем предложить критерии оценки эффективности такого взаимодействия. Проведение публичных мероприятий (семинаров, круглых столов и пр.) Конкретным примером данного механизма может быть выездное заседание Совета при президенте по развитию гражданского общества и правам человека, которое неоднократно упоминалось в рамках данной работы. В заседании приняли участие представители научного сообщества, общественных организаций Москвы и Санкт-Петербурга. В ходе обсуждения проекта закона «Об общественном контроле» правозащитники ознакомились с текстом проекта и участвовали в его обсуждении. По результатам заседания в течение недели им была предоставлена возможность в письменном виде изложить все замечания и предложения относительно закона, провести его анализ на коррупциогенность. Насколько плодотворным и эффективным является данный механизм, можно оценить с помощью нескольких критериев, но осуществить это удастся только после официального ответа разработчиков закона о результатах рассмотрения предложений. Количественным показателем при оценке такого механизма взаимодействия может являться количество внесенных предложений представителями гражданского общества, а качественным критерием – % реально учтенных предложений по факту принятия закона. Другими словами, мы можем использовать предложенный П. А. Кабановым метод оценки эффективности как отношение общего объема выполненной работы к общему количеству оцененной результативной работы ( Кэв = Ор/ Окр). Безусловно, наиболее предпочтительным будет именно качественный критерий эффективности, так как он отражает то, насколько учитываются интересы гражданского общества во взаимодействии с государством. Общественный контроль (в т.ч. антикоррупционный мониторинг) Механизм общественного контроля сегодня используют практически все общественные организации, в зависимости, безусловно, от сферы своей деятельности. Некоммерческое партнерство «Калининградское региональное антикоррупционное сообщество экспертов» (НП КРАСЭ) совместно с АНО «Центр антикоррупционных исследований и инициатив Трансперенси Интернешнл – Р» И Калининградским институтом экономики нидерландской неправительственной организацией «Актива» проводят ежегодный мониторинг исследования регионального коррупционного сектора в Калининграде. Исследование носит прикладной характер. Посредством репрезентативного опроса населения и представителей местного бизнеса, глубинных интервью с экспертами, исследователи выявляют «уровень доверия к федеральной и региональной власти, уровень восприятия коррумпированности различных властных институтов, партий и общественных организаций, а также статистически оценивают то, как часто граждане и представители бизнеса попадают в коррупционные ситуации и как они их разрешают». Как отмечает А. Шляпужников, «власть осознает полезность и выгодность такого механизма, реагирует и способствует их деятельности. Но опять-таки, это теоретическое исследование, которое, к сожалению, не имеет практического применения». Эффективность деятельности НП КРАСЭ в целом можно оценивать с точки зрения результативности. Основной целью организации является создание эффективной системы мониторинга коррупции в Калининградской области. Эта цель соотносится с неким результатом – степенью сформированности системы мониторинга в регионе. Соответственно, если результат реализует поставленную цель, то деятельность эффективна. Критерием эффективности непосредственно мониторинга может стать количество предложенных экспертами рекомендаций, которые реально учитываются государственными органами. Минусом такого подхода является игнорирование экономической стороны вопроса. Другой пример - Фонд «Институт Развития Свободы Информации», который с 2004 года проводит ежегодный мониторинг официальных сайтов органов государственной власти, используя систему экспертного мониторинга ЕХМО. С помощью этой системы представители органов власти могут увидеть свои «оценки», ответить на замечания и исправить все недостатки на своих сайтах во время специально отведенного периода взаимодействия (15 рабочих дней). Вся информация о результатах исследования находится в свободном доступе на сайте ИРСИ. Так, официальная статистика за 2012 год показывает, что степень информационной открытости сайтов ФОИВ до периода взаимодействия составляла 48,11 %, во время взаимодействия ситуация улучшилась на 6, 35% - в целом, доля весьма значительная, однако 46 % информации о деятельности ФОИВ остается закрытой. Эффективность такого рода взаимодействия может оцениваться, например, как отношение коэффициента информационной открытости электронных ресурсов ФОИВ текущего года к аналогичному коэффициенту за прошедший год. Независимая антикоррупционная экспертиза В ноябре 2012 года Межрегиональная Ассоциация правозащитных организаций «АГОРА» провела анализ проекта приказа Минюста «О Порядке ведения реестра некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента», по результатам которого было выявлено 5 коррупциогенных факторов, из них: 4 замечания учтены частично, 1- полностью. В указанной сфере эффективность такого механизма взаимодействия может оцениваться, как и в первом кейсе, с точки зрения количества выявленных коррупциогеных норм, а может быть оценена с учетом количества реально учтенных замечаний, т.е. с помощью качественного критерия. Общественные приемные Общественные приемные обычно выполняют целый ряд функций. У Трансперенси Интернешнл функционируют 6 общественных приемных в разных городах России, где гражданам оказывается юридическая помощь, которая ориентирована на противодействие коррупции. Так, по словам директора общественной приемной в Петербурге Артема Алексеева, их подразделение занимается распространением информации о фактах коррупции, антикоррупционным просвещением граждан, антикоррупционной экспертизой, составлением запросов в органы государственной власти. Здесь представляется возможным оценивать как отдельную эффективность каждого механизма, так и общую эффективность взаимодействия приемной с госструктурами – суммарного значения эффективности каждого механизма. Интернет-ресурсы, освещающие проблемы противодействия коррупции Гражданское общество сегодня возлагает большие надежды на технологии онлайн, ввиду того, что они действительно упрощают процесс взаимодействия не только между институтами гражданского общества, но и между секторами. С повышением гражданской (зачастую, «псевдо») активности в блогосфере и социальных сетях в научный дискурс постепенно вошло понятие «электронной демократии», а государство, имитируя политику прозрачности и открытости, создает электронное открытое правительство, пытается перевести механизм гражданского контроля на просторы всемирной паутины. Значимую роль в качестве потенциальных площадок электронной демократии играют организации, борющиеся со злоупотреблениями в госзакупках. В декабре 2010 года Алексей Навальный организовал некоммерческий общественный проект «РосПил», который финансируется за счет пожертвований граждан. Схема работы проекта предельно проста: добровольные участники выявляют предположительно коррупционные конкурсы, эксперты-профессионалы оценивают их возможную коррумпированность, а юристы на основе этого направляют жалобы в соответствующие контрольные органы. Штат Навального состоит всего лишь из 6 сотрудников. Принципиально важным моментом является тот факт, что за два года работы посредством платежной системы «Яндекс. Деньги» сумма пожертвований составила 16 млн. рублей. Для возможности сравнения эффективности работы некоммерческого сектора в разных условиях был введен показатель «уровень социальной ценности производимых общественных благ», который представляет собой долю ресурсов на создание общественных благ в общем объеме находящихся в распоряжении ресурсов». Согласно такому подходу, граждане, государство и бизнес выделяют часть своих ресурсов на создание общественных благ, производимых общественными организациями, которые, по их мнению, имеют значимый социальный эффект. Соответственно, «чем больше ресурсов направляется на общественное благо, тем больше уровень доверия и оказывается общественной организации, тем более эффективной она признается общественностью». Таким образом, о РосПиле можно говорить, как о высокоэффективном механизме борьбы с коррупцией с точки зрения эффективности для самого общества. Безусловно, такой критерий не является исчерпывающим, потому что «общественный» успех «РосПила» во многом связан с популярностью медийной персоны Навального. Поэтому для оценки эффективности такого проекта можно использовать такие критерии, как количество учтенных обращений или количество конкретных чиновников, привлеченных к ответственности. Кроме того, такой существенный бюджет, как у «РосПила», требует учета экономической составляющей и, соответственно, рассмотрения эффективности с точки зрения экономичности – соотношения результата к затратам. Еще один показательный пример – организация «Муниципальная пила», занимающаяся контролем исполнения муниципальных заказов, совершенствованием законодательной базы, механизмом гражданского контроля. Этот проект не имеет такой популярности, как вышеупомянутый, и существует, по большей части, благодаря инициативе основателей. Эффективность их деятельности может оцениваться аналогично случаю «РосПила». Кроме того, «Муниципальной пилой» запущена процедура проверки благоустройства.Можно предположить, что в этом случае, эффективность необходимо оценивать как целесообразность – как соотношение целей и реальных социальных проблем. Другими словами, деятельность будет эффективной, если она позволит решить конкретные социальные проблемы, будь то улучшение благоустройства, инфраструктуры или строительство детских площадок. При анализе любого процесса или явления, особенно, при оценке его эффективности, необходимо учитывать факторы влияния. На основе всей проделанной аналитической работы и данных экспертных интервью, можно попытаться выделить некоторые переменные, влияющие на эффективность антикоррупционного взаимодействия институтов гражданского общества и государства в процессе противодействия коррупции. На мой взгляд, ими являются: Наличие/отсутствие политической воли: как показывает опыт Сингапура, эффективно бороться с коррупцией можно. Главный субъект антикоррупционной политики – политическая элита – должна обладать политической волей для самоограничения в коррупционном пространстве; Тип управления: от него зависят характер и методы противодействия коррупции. Авторитарный тип правления устанавливает жесткие правила игры и имеет тенденцию к усилению репрессивных механизмов в ответ на активное участие общественности в противодействии коррупции (закон «Об иностранных агентах»); Модель отношений: корпоративная модель отношений власти и общества, сложившаяся в России, предполагает несбалансированность отношений в пользу государства и огромную роль неформальных схем влияния при принятии решений, что естественно снижает эффективность взаимодействия и возможности для ее точной оценки; Заинтересованность сторон: в случае ее отсутствия, особенно со стороны государства, реальные механизмы противодействия коррупции подменяются имитацией деятельности в указанном направлении, что, в свою очередь, выражается в создании коррупциогенных норм и препятствует эффективному вовлечению гражданского общества в процесс; Уровень правовой культуры граждан напрямую связан с их активностью в антикоррупционном участии; развитое законодательство: выраженное в наиболее полном содержании норм, регулирующих отношения власти и общества в противодействии коррупции; ментальность власти: если во главе государства стоит лидер-выходец из силовых структур, например, то ему и проводимой им политике будет присуща тактика выискивания врагов, а далеко не сотрудничества с гражданским обществом. Таким образом, разнообразие механизмов взаимодействия институтов гражданского общества и государства в противодействии коррупции во многом обусловило факт отсутствия единого универсального критерия оценки эффективности такого взаимодействия. Общественные организации, в целом, склонны оценивать эффективность в зависимости от степени достижения ими поставленной цели, т.е. они оценивают эффективность как результативность. В данной работебыла предпринята попытка описать существующие механизмы взаимодействия и оценить их эффективность в зависимости от содержания каждого механизма. Так, например, эффективность публичных мероприятий, а также независимой антикоррупционной экспертизы может оцениваться как количественными, так и качественными методами. При оценке эффективности таких проектов, как «РосПил», особую роль играет социальный эффект. Эффективность деятельности в таком случае во многом зависит от объема ресурсов, которые направляются гражданами для обеспечения работы организации. |